导语：2012 年5月10日，国土资源部官方公布《2011年中国国土资源公报》，披露数据显示，2011年全国土地出让金3 .15万亿元，同比增长14 .6%，再创新高。不过，14.6%的增速较2010年的57 .8%已大幅放缓。数据显示，国有建设用地供地总量连续三年保持增长，去年实际供应总量58.77万公顷，同比增长35.9%.其中，工矿仓储用地、商服 用地、住宅用地和其他用地供应量分别为19.26万公顷、4.21万公顷、12 .52万公顷和22 .78万公顷，同比分别增长2 5 .2 %、8.1%、8.6%和83.1%.。

   公报数据显示，2011 年，全国105个主要城市2011年第四季度末综合地价为3049元/平方米，同比增长6.0%，环比（较前一季度）增长0.3%。其中，住宅用地地价为 4518元/平方米，同比增长6.6%，环比持平。公报指出，2011年，地质找矿工作上升为国家战略，地质矿产勘查投入持续增长，全年投资总额 1092.3亿元，同比增长6.7%；其中，油气矿产投资增长6.9%，非油气矿产投资增长6.4%。大部分主要矿产查明资源储量保持增长。

   2012年5月10日，国土资源部网站挂出的《2011年中国国土资源公报》（下称“公报”）披露数据显示，公报提到，截至2011年末，全国84个重点 城市处于抵押状态的土地30.08万公顷，抵押贷款达4.8万亿元，抵押面积和抵押贷款同比分别增长16.5%和36.3%。其中，去年全年抵押土地面积 净增4.19万公顷，抵押贷款净增1.27万亿元，同比分别增长12.1%和37.6%。中央规范地方投融资平台、严格土地抵押贷款管理的政策措施下，储备土地抵押越来越被地方政府倚重。

亚太城市发展研究中心房地产研究所所长谢逸枫接受《南方都市报》记者采访

记者：你如何看这三轮房地产调控政策？调控是否趋于触底期？

谢逸枫：自2010年年初，国务院发出号称为最严厉三轮房地产调控，三轮严厉调控层层推进，重磅政策强攻房价泡沫。第一轮：2010年1月1日新国十一条和2010年4月新国十条及2010年9月新国五条，2010年10月加息。调控起步，楼市下探。房价从疯涨到暗降。第二轮：2010年10月加息和2010年12月首套房贷首付30%，二套首付60%，三套停贷。2011年1月新国八条，2011年1月上海重庆房产税，限购。销售下降告急，楼市陷入寒冷。金九银十不再。第三轮：2011年2月限购和限贷，2011年5月一房一价，2011年11月保障房建设。2011年11月限价和限购城市扩大。金九银十不再，楼市寒冷。

谢逸枫：到2012年开始，所谓限购政策和房产税及价格控制目标等限价扩容城市全面停止。首先是限的政策。截止5月17日，全国共有45个限购城市和40个限价城市及661个限贷城市等10个限外城市的限字头的城市。而价格控制目标和限价及限外的政策基本完成任务，此三项政策基本丧失执行。只有限购和限贷才是目前最重要的政策。考虑到合理购买需求和房价合理回归的特殊情况，“四限”的政策调控不会放松，但会对限价和限贷政策实施差异化或差别化的调整。其次是房产税。到目前仅上海和重庆试点开征，估计会2015年内在45个限购城市选择再省会城市试点开征。最后是保障房。2012年保障房开工700万套，完工400万套，对拉动投资和抑制房价作用依然小。

谢逸枫：目前全国共有33个城市地方政府楼市微调，28个城市获得通过，5个城市被叫停。楼市微调手段基本集中在刚需方面。一是上调公积金贷款的城市20个。二是首套房贷利率调整的城市16个。三是免或减征购房契税的城市5个,补贴首次置业等的城市4个,土地松绑的城市5个，买房现金奖励的城市1个。四是普通住房价格标准调整的城市5个。五是重启购房入户政策的城市2个。六是放松限购城市的5个。一“免”：免或减征购房契税或退税。譬如马鞍山、武汉、北京、芜湖、扬州。二“调”：调整首套房贷利率恢复基准利率，利率优惠9折、8.5折。譬如，北京、上海、天津、重庆、广州、杭州、昆明、济南、南京、成都、哈尔滨、南昌、深圳、中山、东莞、苏州等。

三“变”：改变普通住房价格标准。譬如天津、增城、中山、上海、南昌。四“提”：提高公积金贷款额度。譬如合肥、吉林、南京、常州、广州、武汉、沈阳等。五“户”：重启购房入户政策。譬如从化市、长春市。六“补”：补贴首次置业。譬如青岛、重庆、杭州、芜湖。七“放”：放松限购条件。譬如佛山、重庆、成都、上海、象山。八“绑”：土地松绑。北京、广州、杭州、成都、昆明。

公开资料统计显示，在政策从严的基调下，从2011年8月8日马鞍山人才买房税费优惠起，截止到2012年5月17日，全国共有33个城市对当地的楼市政策进行过适当的微调。通过调整土地出让、首套房贷利率恢复、利率优惠折扣、房源解禁、税费优惠、买房奖励、购房入户、购房补贴、提高普通住宅价格标准、调整限购条件、提高公积金贷款额度的环节，刺激楼市成交。其中芜湖、佛山、成都、上海、象山因为微调尺度和幅度过大以及时机把握等引起市场强烈反对的因素，最关键是踩到中央调控底部红线，政策颁布不久就被“叫停”，却传递着一种政策调整的信号。

谢逸枫：如 果说，广东佛山、安徽芜湖、四川成都、宁波象山、上海市的几次“救市”被迅速叫停，给市场传递了强烈的信号———调控不会放松，那么现在的“刚需”则成为 堂而皇之的一个理由。虽然微调与中央的房地产宏观调控政策没有冲突，但实际上对楼市还是有一定的暗示作用，而扬州新政冲关成功，将是整个中国楼市政策的走 向信号。从中央层面来看，调控政策不会再加码，会有所松动，至于地方政府不排除会由于土地收入和税费财政及GDP等经济增长压力，继续出台微调楼市政策。因此，扬州新政“不短命” ，意味着楼市调控将进入触底阶段。

记者：自2010年始调控，持续到2012年，为什么房价上涨的压力依然存在？到底是什么原因让政府按不住房价上涨的牛头？

谢逸枫：主 要原因是中央未针对房价上涨病根做长效机制的政策调控，仅仅是靠野蛮的行政手段干预房市。特别是对房价上涨背后的土地制度做出改革，另外是财政体制和商品 房预售制度等。当前调控的目的和任务是遏制房价上涨过快和房价合理回归，而调控的政策只针对房价采取的临时性行政手段，并未做体制和制度性的调整。因此， 房价上涨的压力依然存在。

谢逸枫：目前全国共有45个城市出台住房限购细则和。但“限购”还是“堵”的思路，还是治标的药方，高房价背后的重要病根是政府“土地财政”作祟，不破解“土地财政”，高房价在一度受挫后难免卷土重来。特别是当前各地在加快发展的过程中，普遍出现地方政府高度依赖卖地、大量负债等“寅吃卯粮”的现象。破除“土地财政”，必须深化财政体制改革，以强化各级政府内生的科学发展动因。

记者：为什么地价越来越高？房价上涨与地价之间有什么关系?

谢逸枫：由于城镇化带来的土地供应规模大幅度提高；土地招拍挂出让的比重上升；全国地价总体水平上升；征管政策的调整以及对土地收入管理的加强是我国土地出让金翻番的主要原因。

谢逸枫:2000 —2010年，我国70个大中城市房价累计上涨了76.8%，其中商品住宅价格累计上涨了86%，二手房住宅价格累计上涨了96%，但同期我国70个大中 城市地价累计上涨了123%，其中住宅用地价格累计上涨了163.5%，普通住宅用地价格上涨了174%，并主要集中于2005年以来“招拍挂”严格实施 之后。全国土地价格的上涨幅度均超过房价的上涨幅度，且累计上涨幅度成倍于房价的上涨幅度。由此可见，土地出让制度导致房价上涨已成定因，不改革现有的土 地出让制度则无法调控房价。

记者：土地财政是怎么来的？为什么地方政府非要靠卖地和发债才可发展经济和养活城市？

谢逸枫：2010年全国财政收入超过8万亿元，增长21.3%。财政收入中，土地出让金高达2.9万亿元，同比增加106.2%。“土地财政”占全国财收比重高达35.53%。到2011年全国财政收入超过10万亿。即使在称为最严厉房地产调控之下，财政收入中，土地出让金创历史最高超过3万亿，同比增加14.6%。土地财政占全国财政收入比重达到30.36%。其实，“土地财政是逼出来的。按照目前的分税制，增值税75%交中央，所得税60%交中央，东部发达地区县市预算内财政也是“吃饭财政”。

谢逸枫：截止到2011年年底，我国地方政府的负债达到10.72万亿元，约占GDP的20%至30%。所以，“卖地、举债谋发展”成为地方通行的做法，在近两年多应对国际金融危机过程中更是愈演愈烈，由此带来了资源日益枯竭、房地产调控难度增加、债务规模膨胀等新的执政隐患和治理风险。“土地财政”和大量债务，主要原因一是地方税体系没有成形，二是地方缺乏规范的阳光融资渠道。地方政府要贯彻自己的发展战略、出政绩，只能通过卖地、借债来筹资。

记者：卖地模式是否会可持续，有什么危险？

谢逸枫：卖 地生财的模式不能继续，应当进行重大改革。改变地方收入取得方式，根本消除地方政府圈地、卖地的奖励。但土地财政的改革无法孤立进行，必须和整个国家的财 税体制改革联动，这也意味着改革是一项巨大的工程。在土地财政模式短时间无法改变的情形下，土地收入的支出应该透明化，纳入监管中。这种模式如果继续，会 走向更危险的境地，地方政府成为房价上涨的推手。一旦房价下降，有可能带来地方政府、开发商、购房者连环的债务危机。

记者：土地出让金包括什么?土地出让金究竟流向了哪里？成为谜题。

谢逸枫：土地出让金中包括两部分：一是土地开发成本，二是土地租金。2010年全国29397亿元土地出让金中，剔除征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、补助被征地农民支出等三项主要成本，还剩53%，基本上可以认为地方政府卖地的利润率为50%左右。

土地出让金安排主要用于民生支出的主要构成：一是用于农业土地开发等方面.二是用于保障性住房建设方面.三是用于城乡市政基础设施建设方面；四是用于国有企业改革安置费等方面。五是要于教育建设和农田及水利建设方面。六是用于支付拆迁成本。

谢逸枫：但是土地出让金的使用监督缺乏，从 构成来看，有一大部分用于基础设施建设，基础设施的建设有可能成为权力寻租的手段，地方政府对基础设施的建设实行总包、分包、转包的制度，各环节内有可能 滋生腐败。除此之外，土地出让金还被用于支付拆迁成本。根据国土资源部相关人士的材料，高额的土地出让金背后是随之高涨的拆迁成本，全国土地开发的成本平 均占土地出让金总额的65%左右。全国部分城市的一些高价拆迁地块甚至因为国家调控政策，而处于无法出让的尴尬境地。其实，盛宴背后，各种违规、违法问题频现。审计署几度抽查部分城市的土地出让金使用状况。

根据规定，从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例不得低于10%。但审计发现，北京、上海、重庆、成都等22个城市从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例未达到上述要求。2007年至2009年，这些城市共计少提取146.23亿元。2011年1 月10日，国土资源部举行2010年度土地例行督察新闻发布会，国家土地副总督察甘藏春表示，在抽查的56个城市中，有11个城市2009年度保障性住房 供地计划执行比例低于35%。发现有74个城市两千多个项目存在土地闲置问题。还有一些地方政府违规减免和欠征土地出让收入，欠征土地出让金达 241.79亿元人民币。另外，国土部今年初步拟对约60个地区进行例行督察。

记者：为什么土地财政一直存在？

谢逸枫：主要是土 地制度导致的。20世纪80年代末之后，土地市场在全国主要城市的逐步建立。1992至2003年，全国累计收到1万多亿元的土地出让金。自2004年以 来中国土地出让方式发生重大变化，努力推行土地“招、拍、挂”。由于“招、拍、挂”的核心是“价高者得”，全国土地收入猛增。

根据国土资源部发布统计数据显示，2006年全国土地出让金达7000亿元人民币。2007年全国土地出让收入接近1.3万亿元，其中招拍挂出让土地收入超过9000亿元，比上一年增长约六成。2008年中国土地市场明显降温，全国土地出让总收入9600多亿元。2009年中国土地出让总价款为1.59万亿元，同比增加63.4%。2010年是“十一五”(2006-2010年)收官之年。5年来，国土资源保障能力和服务水平不断提升。全国共批准新增建设用地3300多万亩，土地出让收入7万多亿元人民币。

记者：如何破解其弊端？

谢逸枫：要革除“土地财政”弊病，必须要系统化改进财政体制。当前我国财政体制的核心问题在于财权、事权不匹配，“财权相对集中在中央，事权相对分散在地方。解 决财权、事权不匹配，主要有调整政府间财权、调整政府间事权、完善转移支付等三种方法。由于我国各地经济社会发展差距较大，从维护中央权威、加强宏观调控 等方面考虑，调整政府间财权也就是下放财权的空间不大。这就使得调整政府间事权成为我国财政体制改革首先要解决的问题。

首先是对中央和地方的事权划分，1993年国务院《关于实行分税制财 政管理体制的决定》曾做了原则划分，但是实际执行中，有关规定并未得到严格遵守。大量地方性的支出项目由中央决策、地方执行；中央财政还安排了大量属于地 方责任的基本建设、支农、文教卫生、科学、社会保障等专项转移支付。

其次是当前亟待理顺中央和地方政府的支出责任。建议应 适当加大中央财政的支出责任，将某些全国性、跨地区的重大支出划归中央。对于属于中央支出责任的事务，有些可委托地方管理，但资金由中央全额安排；对属于 地方支出责任的事务，中央不再安排具体的支出项目。中央制定新的支出政策，一般不在年度预算执行中出台，应列入下年度预算安排，对执行新政策有困难的地 方，应由中央财政通过增加转移支付给予保障。

再次是国家应从财税体制上进行调整，为地方政府确立稳定的财源，优 化财政体制，调动地方发展经济、做大税源的积极性。按现行体制，地方上交中央“两税”（增值税和消费税）增量的0.3返还地方，由于是环比，地方所得的比 重逐年下降。在一些经济较为发达的地区，出现了“财政总收入增长越多，地方财政收入所占比重就越小”的状况。并且，上划中央“企业所得税、个人所得税”税 收返还收入，以2007年决算为基数核定，一直没有变化。一些地方干部建议，国家能适当增加上划中央收入后的返还比例和金额，以鼓励地方政府发展经济的积 极性。关税由中央征收，但退税却要由中央和地方共同负担，一些地方出口积极性受挫，建议出口退税全部由中央承担。

最后是完善土地招拍挂出让制度，完善“限房价竞地价”、“双向竞价”、“综合评标”等多种房地产用地出让模式，推动工业用地弹性出让和租赁制，推动土地供应由“价高者得”的单一目标向完善市场、保障民生等多目标管理转变。