美國法官的紀檢處分機制

方鯤鵬

（一）

美國有世上罕見的法官作惡不追責不懲罰的絕對豁免權和鐵飯碗制度。這個制度以為法官本人的修養和對法官職位的榮譽感能夠約束其職業道德。這在美國建國之初的民情國情下，尚能稱為一種理論。但是在物慾橫流、世風日下、騙徒肆行無忌、任命法官是政治分贓的今天，這套理論只能是個國際笑話或天方夜譚。即便是總統這個美國政府最高職位，榮譽感又值幾何？特朗普毫無廉恥，謊話連篇，撒謊不打草稿，當面被人拆穿了也臉不改色。2018年8月2日，美國有影響的大報《華盛頓郵報》給特朗普的撒謊作了統計，他上任的第一年撒謊2140次，平均每天撒謊5.9次，接下來的6個月，撒謊2089次，平均每天撒謊11.5次。

公正無偏應該是法官最基本最重要的素質，但美國挑選法官的標準是反其道而行之。這可以在最高法院大法官產生過程中看得很清楚。無論是總統提名階段還是參議院聽證階段，候選大法官的人品和理論修養無關宏旨，政客們只關注候選人是否有偏向，最終能出任最高大法官者必定是政治觀點和立場有鮮明的偏向，傾向於政府中的強勢集團。這其實是一種自下而上的政治分贓制度。按照分贓規則，當聯邦地區法官出現空缺時，所在州的聯邦參議員擁有實權決定誰出任空缺，以後總統提名和參議院確認的過程，只是形式而已。所以，與特朗普作對，封死他的行政命令的聯邦地區法官，通常都是任職在被民主黨勢力長期控制的州,即法官席位是民主黨授予的。由於聯邦巡迴法院（即聯邦上訴法院）和最高法院的管轄範圍超出了一個州，不能由一個州的聯邦參議員一錘定音，這兩級法官出現空缺後，要經過兩黨多回合分贓角力才能決出空缺填補者。

美國實行所謂三權分立，設計者的初衷是讓政府的行政、國會、法院三權獨立，互相牽制。在建國初期，法院是三權中最弱的一支。由於國會的無能和法院的自我擴權越權，逐漸形成今天法院成了美國三權中最強的一支。特朗普出任總統後，他的行政命令多次被聯邦地區法官以違憲為由，通令全國不得執行。這是明顯的越權行為，在以前不可能發生。特朗普政府各類上訴中至少有十多次指出法官越權，但上訴法院，包括最高法院，選擇性地瞎了眼，對這個問題不理不睬，隻字不提，實際上是在縱容下級法院擴權奪權。

為什麼說地區法官明顯越權？因為美國實行的是判例法體系，一個法官的判例在其所在法院的管轄域內是法令，但出了這個區域就沒有強制力。其中的邏輯很簡單。試想另一個地區有一位法官是特朗普的支持者，如果他判決特朗普的行政命令合憲，全國必須照此執行，豈不亂了套？該聽誰的？因此，只有聯邦最高法院的判例才可以在全國生效。在特朗普之前，沒聽說一個聯邦地區法官狂妄地下令全國執行他的判決。特朗普在亂鬨鬨鬧哄哄的氛圍中當上總統，有地區法官趁機試探，明文通令在全國封殺特朗普的行政命令。特朗普與兩黨高層關係都不好，沒有議員出面替他說話，都等着看他的笑話，而上級法院故意對特朗普政府指責地區法官越權之訴置之不理，以至這種越權情勢愈演愈烈，現在地區法官動輒就發布全國通令。

（二）

三權分立設計者的用意是讓國會監督法官。挑選法官成了政治分贓或政治庸酬後，法官的素質越來越差，國會議員收到對法官的投訴日益增多，致使他們不勝其煩，終於愚蠢地將這個監督法官的責職當作於己無關的負擔扔給法院，方便了法院系統以“自我監督”來敷衍了事。

國會在1980年通過了《法官司法行為和勝任能力法案(The Judicial Conduct and Disability Act of 1980)》，規定各個聯邦巡迴法院設立一個由巡迴法院首席法官領導的法官委員會（有時也稱為“法官操守和殘疾委員會”），接受和處理對法官的投訴。

在這之前，聯邦法院已經自我擴權，採用判例法逐漸將法律的解釋權牢牢掌握了。國會成了只有立法權，沒有解釋權的怪胎。如何解釋法律，成了執法機構的專利，立法機構卻沒有解釋法律的話語權，豈非咄咄怪事？而制定了《法官司法行為和勝任能力法案》後，國會更是把對法官的監督權也拱手交出。至此，美利堅的立國者們用國會制衡法院、監督法官的良苦用心全落空了。國會現在手上實際上只剩下彈劾法官這一張牌了。但使用彈劾這個工具耗時耗力耗程序，工程極為巨大，國會根本無暇顧及，幾十年才會使用一次，全然沒威懾效應。我寫過一文《一位美國聯邦法官斷案期間吃了被告吃原告》，對彈劾法官的情況有所介紹。

在《法官司法行為和勝任能力法案》通過之後，處理對法官的投訴案，其程序是收到投訴後，首先由巡迴法院的首席法官過目（如果是投訴首席法官本人，則由其同事中資歷最高者代目），若發現依據不足就立馬結案，即撤銷投訴；若發現應作一番調查，就指派幾名法官組成一個專門小組（專案組）調查這件投訴案，寫出調查報告和處理建議提交法官委員會，由這個委員會決定是撤銷投訴還是處分被投訴的法官。投訴不是被法官委員會，而是被首席法官撤銷，就意味着對投訴沒作調查，投訴只是立了個案，還沒起步就被斃掉了。

這種投訴機制形同虛設。幾乎所有的投訴（約占99.8%），都被首席法官撤銷了，甚至用不着給投訴人一個具體理由。美國聯邦法官實行終身制，但除了最高法院，地區法院和巡迴法院的首席法官一職是任期制，法官們輪流坐莊，一般7年一個任期。巡迴法院首席法官在投訴處理程序的最初階段，儘可能將投訴都斃了，既是“大事化小、小事化無”的法院“自我監督”系統的一慣態度，也是在照顧自己。等他卸任首席法官，由某一個同事接任首席法官後，新任首席法官自然投桃報李，把收到對其前任，而此時是普通法官的投訴擋下了。這是典型的官官相護模式，對此法官們彼此心照不宣，成為一條潛規則。當然，如果投訴內容反映了法官內鬥，那就是另外一回事了。

（三）

聯邦法院系統對執行《法官司法行為和勝任能力法案》的狀況一直諱莫如深，不過近年來迫於公眾壓力公布了一些語焉不詳的統計數據。我在法院官方網站上找到一份統計表有2010-2012三年的數據（網址：http://www.uscourts.gov/statistics-reports/complaints-against-judges-judicial-business-2012）。這三年總共收到4227件投訴（因為一件投訴可能包含對多名法官的投訴，法官被投訴的次數還要高於此數），結果只有一個法官受到Censure or Reprimand的處分。從字面直譯是“譴責處分”，而如果採用中國人比較熟悉的名稱，就是相當於“警告處分”。而接下來連續3年（2013，2014，2015），居然沒有一個法官遭到任何處分。換言之，2010至2015的6年裡，美國聯邦法官紀檢部門總共只發布了一個“警告處分”。

美國媒體CNN根據美國法院公布的統計報表，將2010-2016年美國聯邦法院收到的投訴件數和送專案組件數製成一份圖表，發表在2018年1月25日的CNN網頁上。

2010-2016年美國聯邦法院收到的投訴件數（橘黃色）和送專案組件數（紫紅色）的統計圖表

（資料來源：https://www.cnn.com/2018/01/25/politics/courts-judges-sexual-harassment/index.html）

從這張圖表可以看到，2010-2016的七年間，總共有9185件投訴，其中只有20件送專案組調查，只占0.2%，即99.8%的投訴案被首席法官在立案後不作調查就斃了。

美國法院公布的統計數據經常出錯，而且混亂，注釋不清楚，數據不透明。因此，這裡需要作些說明：

1)  CNN圖表上2010-2012三年總共有4216件投訴，而我在上面提供的數據是4227件，因為我查閱報表的時間晚於CNN的文章，估計在這個時間差中，法院統計部門對數據作過修正。

2)  從CNN圖表看，這七年送專案組共20件投訴，但實際成立的專案組應遠小於這個數字。比如說某一年送專案組的投訴有4件，針對同一個法官，因此專案組其實只成立了一個。

3)  根據統計年報，2010-2016的七年間，只有2011年沒有投訴案送專案組（可參考CNN圖表），但是2011年的報表上有一個“警告處分”。為什麼投訴送專案組為零的2011年卻統計到一個處分，這種自相矛盾的2個統計數據出現同一份2011年的報表上，但是報表完全不作說明。可見，法院發布的統計數據有多混亂。

4)  根據統計年報，2010，2012，2013，2014，2015沒有發布任何處分，而這五年有16件投訴送專案組調查（可參考CNN圖表），即這五年予以調查的16件投訴案最終還是被撤銷了。

5)  根據統計年報，2010-2016的七年間，總共有20件投訴送專案組調查，而這期間美國聯邦法院紀檢處分系統總共發布了2個“警告處分”。換言之，只有0.2%的投訴案會調查，在這極少量作調查的投訴案中，有9成還是被撤銷了，沒有作任何處理。所以，如果你是沒有上層關係、沒有特殊關係、沒有深厚背景的平民百姓，被無德腐敗法官欺壓後，不要指望通過美國法官紀檢處分系統解決，那只是枉費時間和精力，讓身心受二次傷害。

美國《法官司法行為和勝任能力法案》頒布差不多40年了，推算下來總共只產生了十幾個警告處分，而且大多數是“私下譴責（private censure or reprimand）”，即信息不公開，誰投訴的，受處分法官姓名，為何緣由，全不作交代，不過從搜集到的碎片化信息中可以大致判斷，這些處分案大多是關聯法官的內鬥或兩黨的內鬥，與法官的職業道德無關，與普通百姓抱怨的司法腐敗無關，與法官胡審亂判，枉法濫權，受賄，與一方共謀霸凌另一方等等腐敗行為無關。據我的觀察，這些司法腐敗行為在美國普遍存在。而40年來執行過最嚴厲的處分也只是“公開譴責（public censure or reprimand）”，受到這個處分的聯邦法官，可以查驗到的只有兩人。這兩例的投訴者並非等閒之輩，他們也都是法官。因為“公開譴責”，法官紀檢系統被迫懷抱琵琶半遮面，將案情遮遮掩掩地公布，旁觀者得以觀賞到一些活色生香的法官內鬥劇。其中一例為美國蒙大納州的聯邦地區法院首席法官不僅欣賞，而且還用法院的電郵系統傳播侮辱奧巴馬的流言蜚語，其中一則指奧巴馬是他的母親與猴子亂交後出生的混雜種。但是這位聯邦地區法院首席法官為此遭到“公開譴責”處分後不到兩個月，處分他的法官委員會又發布命令，撤銷了處分。所以，真正遭到“公開譴責”處分的聯邦法官40年來只能查到一人。即便這麼個碩果僅存，恐怕也難保，因為受處分法官正在打官司，控訴這個紀律處分侵犯了他受憲法保護的權利。這兩個案子另撰文介紹。