再谈民主与宪政

在论述有关民主与宪政的问题以前，有必要请读者一起回忆一下，近三十年来，对于民主与宪政的种种议论。上个世纪九十年代起，相继出现了“民主缓行论”，“中国百姓的素质低，不能搞民主”，“一搞民主就乱”，“一搞民主就死”，“庞大的中产阶级是民主的前提”，等等议论，“民主”就此成为不适时宜的词语。

2007年，一篇由俞可平撰写的文章《民主是个好东西》，被捧为“最受欢迎的文章”、“最有影响的文章”。可是令人吃惊的是，该文居然在“民主是个好东西”的标题下诉说了民主种种“内在的不足”，该文写道：

“民主是个好东西，不是说民主什么都好。民主决不是十全十美的，它有许多内在的不足。民主确实会使公民走上街头，举行集会，从而可能引发政局的不稳定；民主使一些在非民主条件下很简单的事务变得相对复杂和烦琐，从而增大政治和行政的成本；民主往往需要反反复复的协商和讨论，常常会使一些本来应当及时做出的决定，变得悬而未决，从而降低行政效率；民主还会使一些夸夸其谈的政治骗子有可乘之机， 成为其蒙蔽人民的工具，如此等等。……民主可能破坏法制，导致社会政治秩序的一时失控，在一定的时期内甚至会阻碍社会经济的增长；民主也可能破坏国家的和平，造成国内的政治分裂；民主的程序也可能把少数专制独裁者送上政治舞台。所有这些，都已经在人类的现实生活中出现过，并且还可能不断再现。因此，有时民主的代价太高，甚至难以承受。……民主是个好东西，不是说民主是无条件的。实现民主需要具备相应的经济、文化和政治条件，不顾条件而推行民主，会给国家和人民带来灾难性的结果。……”

俞可平加之于民主的“内在不足”，明眼人一看便知，无非是“欲加之罪”，但由于作者有中央机关高官的身份，又用“民主是个好东西”作为迷惑和障眼的手法，这篇文章的确产生很大影响，它开创了一种理论框架和思想方法，就是：以“民主是个好东西”的名义，列出民主的种种不足，以至于在一部分群众中引发了“民主恐惧症”。

这种趋势，后来更有所发展，近几年来，有一路人马热衷于高举“宪政”（或“法治”）的旗帜，为贬低或否定民主而造势。这类议论，在原本向往民主宪政的人群中、特别是知识分子中造成了很坏的影响，以至于流传出这样一种观点：“拯救中国的是宪政，而不是民主”，把民主打入了冷宫。

有个叫邵建的学者发表了以下这些议论：“民主的权力同样可以侵犯个人权利”，“少数服从多数，某种场合下，就构成对少数的侵犯。要解决个人权利免于侵犯的问题，无法诉诸民主，只能诉诸宪政；因为宪政的职能便是对一切权力包括民主权力的限制”，“真正能够拯救我们的是宪政”“在国家政治秩序的构成上，民主与宪政有着不同分工与功能。民主要解决的是权力来源于谁，宪政处理的则是权力如何分配以及是否受到制约”，“用民主尤其是民主革命的方式来反专制，从中国这一百年的历史来看，它迎来的是更大的专制”，“民主可以专制”，“民主延误了中国一个世纪”，“平民阶层是排斥贵族和君主的，由他们这个阶层来掌握政权才叫民主，这才是政治学含义上的民主”，“辛亥革命前有清末十二年，其间发生了伟大的宪政运动”，“清末虽然专制，但有宪政因素，正如北洋和国民党都专制，但都有宪政因素。可是每一次革命，都使宪政遭受很大冲击。于是它一而衰，再而竭，最后终于一蹶不振，彻底躺倒。这就是我们今天面临的局面”……

有个叫冯胜平的学者，满脑子装着糊涂概念，发表了如下议论：

“文革结束之后，饱受专制之苦的国人痛定思痛，开始考虑结束专制。他们又想到了民主——民国激进自由派为中国开的药方。然而这是一剂错误的药方。之所以错，是因为开方者根本不懂得什么是民主”，“在雅典，公民投票处死了苏格拉底；在巴黎，民主导致了血腥的屠杀；在德国，民主选出了希特勒；在中国，文革大民主使数百万人死于非命。显而易见，民主不能结束专制；它往往只是专制的另一种形式”，“美国制宪会议……是一次成功的‘党主立宪’”，美国的诞生是“创立了一个‘一党专政’的国家”。“专制的对立面不是民主，是宪政”，“希望强化共产党领导，党主立宪”。

有个叫文昭的自媒体视频的主持人，据说几乎每天有十几万听众，可见其影响不小，有必要提及他关于民主与宪政的议论，如下：

“以希腊雅典民主为例，说明民主不导致法治。以香港为例说明，不是民主却有法治。有民主无法治。有法治无民主。民主的对立面是君主、寡头，专制的对立面是宪政。专制是权力不受限制，宪政要把所有权力关进笼子。有立宪、宪政两个字，就好。没有立宪，就不会好。宪政才是最迫切的，法治必须有宪政。宪政就是法律统治，制约一切权力，保障人民自由，一切按宪法办事。美国建国就建立了宪政体制，精英共和。慈禧不搞民主而搞宪政。国王的存在，任何时候都可以，国王比较有空间搞宪政。宪政可以君主立宪，也可以是其它宪政，或精英共和，都是建立宪政。宪政比民主宽……”

呜呼！美国经历了艰苦的二百年民主化进程，才建立成熟而稳定的民主政治体制，而中国在一百年前才刚刚听说“民主”二字，如今却要把民主打入冷宫，让民主抬不起头，甚至有人愤愤地咀咒民主。

举着“宪政”（或“法治”）大旗，行贬低或否定民主之实者，全世界都有，哈耶克就是他们杰出的导师和代表人物。上述三位学者的议论，都基于哈耶克发表过的文字，有的简直就像在背诵哈耶克的某些语句。我曾发表《评哈耶克的“自由秩序原理”》一文，评析其观点，在这里，还觉得有话要说，故有此文的标题：再谈民主与宪政。

以上三位学者的议论，其主要的观点如下：其一，宪政好，民主不好，宪政限制一切权力，包括民主权力，民主是另一种形式的专制；其二，中国最需要宪政（或法治），民主靠边站；其三，只要有宪政就是好，君主宪政、精英宪政、共和宪政，党主宪政，都好。慈禧就搞宪政不搞民主，好。

他们把民主和宪政这两个词语翻来覆去说了好多遍，但是，却从不说清楚民主、宪政两个词语所标志的概念，更令人遗憾的是，在他们的脑子里，这两个概念十分混乱，概念之混乱又导致逻辑之混乱。所以还得从概念谈起。

词语及其所标志的概念是思维的工具，用来表达人们对于外界事物的反映，这反映包括所感知的事实以及由思维产生的观念。同一个事物在不同人的脑子里的反映是不同的（包括事实和观念），因为各人的利益和立场不同，还因为各人考察对象的角度和方法不同。所以，虽然人们用同一个词语，但所表达的概念在不同人的脑子里有着不同的内容。若要指望人们对于同一事物会有完全一致的反映，若要指望人们对某个概念有完全一致的看法，将难如登天。但这并不等于说不可能对同一概念形成广泛的共识，实际上，诸如民主、宪政这些概念，经过充分的辩论，有可能达成广泛共识。充分的辩论，其前提是必须把概念阐述清楚，满脑子糊涂概念，只能把辩论引入更大的混乱，譬如，上述三位学者的议论，正是如此行径。

民主与宪政，是从欧美一些国家传过来的，一百多年前，中国人还从未听说过世上还有这两个词汇。那么，在欧美那些国家里，这两个概念所对应的事实及观念是什么呢？以美国为例来予以说明。

美国的建国元勋们，对他们所建立的政治秩序，称之为“共和”政体，否认其为“民主”政体，在他们的脑子里，“民主”就是“暴民统治”、“多数暴政”。哈耶克则称新建美国的政治体制为“宪政”、“自由主义宪政”或“自由宪政”。自二十世纪至今，美国人民几乎众口一致地声明，他们国家的政治体制是民主，有些学者则称之为民主宪政。

以上美国人的这些观念是怎么来的呢？他们所感知的事实是怎样的呢？这里当然只能极其简单地描述一下。建国之初，美国制订了联邦宪法和州宪法。宪法规定，大多数人（黑人、女人、穷人等等）没有选举权。宪法规定，只有少数人（主要是精英阶层）享有政治权利，享有选举权和被选举权，他们通过定期的、公开的、竞争的选举，按照多数原则选出政府领导人，由其组建政府，掌握和行使国家权力。建国元勋们把当时的政治体制称之为“共和”，与事实相切合，即由少数人或精英阶层共同参与和平的政治竞争、决定国家大事，亦即“精英共和”。建国元勋们拒绝把当时的政治体制称之为“民主”，也与事实相切合，大多数人排除在政治竞争之外，大多数人不在“共和”之列，权力来自于少数人，而不是“权力来自于人民”，是“少数人的权力”而不是“人民的权力”，当然不能称之为民主。另外，古希腊哲学家声称“民主是暴民统治”的名言流传了两千多年，这种观念深得建国初期精英阶层的赞同，信手拈来，也算是个有权威性的依据。

至于哈耶克说的“宪政”或“自由宪政”，则与当时的事实不符，逻辑上也有漏洞。按照哈耶克的定义，自由主义就是宪政，宪政就是限制政府权力和一切专断权力，保障个人自由的政治体制。但是，事实上，当时大多数人的自由权利被剥夺了，黑人遭受着奴隶主“专断性权力”的压迫，女人遭受着男人“专断性权力”的压迫，穷人遭受着富豪“专断性权力”的压迫。可见哈耶克所定义的宪政在新建的美国并不存在，如果一定要称之为宪政，那么只能称之为“精英共和宪政”，它属于一种保护精英阶层的个人自由及专断性权力的政治体制。

另外，在逻辑上也有漏洞。哈耶克所说的“宪政”是指一种政治体制，可是，作为一个整体，政治体制必须确认和维护政府的权力，同时也必须限制政府的权力。政治的目的就是保障人权，设立政府的目的就是保障人权，政府掌握、行使国家权力以防止及制止一切侵犯人权的人和行为；另一方面，当政府滥用权力侵犯人权时，则必须有制约政府的一套制度。确认和维护政府的权力，限制政府的权力，都是为了保障人权，不可缺一。可见，“限制政府权力”只是政治体制的一个组成部分，不能当作某种政治体制，而哈耶克的定义只提“限制政府权力”，又偏要称之为一种政治体制，这就是以部分代替整体，在逻辑上站不住脚。

由此可见，哈耶克对于宪政所下的定义，既不符合事实也不符合逻辑。不过，若是把哈耶克的意思理解为宪法与政府及其领导人的某种关系，即政府及其领导人必须遵循宪法，不得违反，若有违反，则有应对的制约制度，这样一种政治理念和政治安排，应被看作是近、现代人类政治智慧和实践的成果。但宪法更重要的内容，则是规定“政府权力如何产生”，“政府权力的职责和范围”等等，如果仅仅只强调“限制政府权力”，认为只要“限制政府权力”就是良好的宪法或良好的政治体制，那么就避开了、掩盖了、甚至抹煞了更重要的政治问题，譬如“权力的渊源”或“政府权力如何产生”的问题。哈耶克推崇新兴美国的“宪政”，却在其定义中不谈政府权力如何产生，则就掩盖了当时政治体制的严重缺陷——维护少数人的权利、剥夺大多数人的权利，这一政体规定“权力来自于少数人”而不是“权力来自于人民”。盲目推崇哈氏定义的“宪政”之学者，应该考虑一下这个问题，难道这种有缺陷的政治体制，是一种值得追求的良好政治体制吗？

或许，可以换一种角度来回答“宪政是什么”的问题——宪政就是宪法政治。它表明了“有宪法的政治”和“无宪法的政治”的区别，如果说人类社会的政治秩序曾经在长时期内没有宪法，那么自美国出现以后，世界各国也陆续仿效制订了宪法，从此，就有了宪法政治这种近现代的政治智慧和实践。人们把已经形成的有关建立政府、治理国家的一整套思想观念体现在宪法之中，或者说，把一整套创建政治体制的构想体现在宪法之中，并把宪法作为长期有效的、最高的法律，所有的政府官员、个人，所有需要制订的法律，都必需遵循宪法，不得违反，这就是宪法政治的主要涵义。这可以看作为建立政治体制的一个十分重要的政治举措，也是为维护政治体制服务的政治举措。所以，宪法的内容是由关于政治体制的整体构想所决定的，不同性质的政治体制构想制订出不同的宪法，也就出现不同性质的宪政（即不同性质的宪法政治）。美国建国时建立“精英共和”政体，制订的宪法就是“精英共和”的宪法，可以称之为“精英共和宪政”，或用哈耶克喜欢的说法称之为“自由主义宪政”。到了二十世纪，美国人民把自己的政治体制称之为民主政体，宪法经过很多次的修正，已经不再具备“精英共和”的性质，变成了“人民共和”的宪法，原来的“自由宪政”就变成为“民主宪政”。美国建国后的政治演变的历史，就是从“自由宪政”逐步改革为“民主宪政”的过程。这期间最本质的变革就在于，原来是少数人压迫大多数人的社会，变革为“法律面前人人平等”的社会；原来只有少数人参与政治竞争、决定国家大事，变革为所有人都享有平等的政治权利，“政府权力”来自于“人民的权力”。“法律面前人人平等”和“人民的权力”，正是现代民主的两大特征。美国政治发展的历史表明，宪政或曰宪法政治，非指某种政治体制，而是指政治体制结构中的一个部分。有性质不同的宪政，就如美国曾有“精英共和宪政”或“自由宪政”，而现今则是“民主宪政”。目前世界各国制订的宪法也各不相同，有“良好”和“非良好”之区别，譬如英、美、日等国的宪法跟前苏联、现朝鲜的宪法在性质上大不相同。

以上所述，是以美国为例，说明了形成民主、宪政这两个概念的情况，据此，我们可以分辨出有关民主和宪政的种种糊涂概念。

其一，认为美国初建的政治体制是民主，够糊涂的了，连创建该政治体制的建国元勋自己都予以否认，你凭什么硬要把民主的帽子强加之？

其二，认为美国初建的政治体制是宪政。如果这指的是“限制政府权力，保障个人自由”的政治体制，那么，这是子虚乌有的玩意儿，你在世界上任何国家都找不到这样的政治体制，世界上任何一部宪法，都包括“确立和维护政府的权力”这重要部分，没有一部宪法只强调“限制政府权力”。美国初建的政治体制是“精英共和”，为了创建立并维护这一政治体制，建国元勋们制定了世界上第一部成文宪法，作为“精英共和政体”的一个重要政治举措、政治安排，可以称之为“精英共和宪政”。

其三，认为宪政就是好，只要有宪政二字，就是好。那么，你认为美国建国后的“精英共和宪政”好？还是美国现代的“民主宪政”好？如果对此有所选择，就说明你承认了有不同性质的宪政，有“好与不好”、“善与不善”之分的宪政，“宪政就是好”这说法不攻自破。如果你不做出选择，那么你就不辩好坏，很可能去为“不好的”、“不善的”宪政摇旗呐喊。

其四，认为民主是“多数暴政”、“暴民统治”、“民主是另一种专制”。我们现在讨论的，当然是当代的政治，当然是二十世纪后半期英、美、日等国建立的比较成熟的民主政治，民主这个词语在现代与其对应的是这些国家的政治现状，你能够举出这些国家当中出现“暴民统治”和“另一种专制”的事例吗？如果你举不出这种事例，那么你的说法没有依据，是在“胡说”。美国的政治精英在二百年前称民主是“暴民统治”，如今却用民主来指称自己国家的政治体制，如果精英们头脑里还存在“民主是暴民统治”的观念，他们竟然会如此愚蠢地用民主来标榜其政治体制吗？这只能说明，美国精英们已经否定了“民主是暴民统治”的观念，而中国有些精英的脑袋里仍然坚持“民主是暴民统治”的观念，这种表现恐怕不能只用“愚蠢”来形容的吧。

其五，认为民主就是投票选举、多数决定、选出政府领导人的制度，除此之外并无其它涵义。如果民主这一概念的内涵仅止于此，那么，新兴美国创建的就是“民主”政治，前苏联、现俄罗斯建立的也是“民主”政治，中国、越南、古巴、伊朗等国建立的也是“民主”政治，因为这些国家的政治活动中都有“投票选举、多数决定、选出政府领导人”的规定和做法。可见，“投票选举、多数决定、选出政府领导人”的做法，各种政治体制中都会采用，不能当作某一种政体（如民主）的特征。但是，在民主政体之中的选举，必须遵循自由、平等、公开、竞争等原则；否则，选举将成为某些政治势力和个人达到其政治目的所操纵的手段，那恰恰是一切非民主政体的特征。民主政体之所以能保证遵循自由、平等、公开、竞争等原则，是因为民主政体确立并实施了“法律面前人人平等”，而这才是民主政体区别于其它一切政体的主要特征之一。

其六，认为“法治”就是“法律至上”，就是“法律统治”。鹦鹉学舌而已，这是哈耶克的原话，也是卢梭的政治理念。卢梭创制了所谓“社会契约”、“社会公约”、“根本大法”，强迫所有的人把一切财产和权力献给集体，服从“公意”的绝对权威，声称只有这样才能建设“美好的社会”，卢梭按照“法律至上”的理念所设计的却是“伪民主真独裁”的政治体制。“法律至上”也好，“法律统治”也好，都是虚幻的理念。法律由人制订、由人修正、由人执行，没有人的作为，法律是一纸空文。这类理念最坏的影响就是掩盖了人利用法律来达到不良目的的行径。新兴美国制订的法律，剥夺了大多数人的权利，却还被标榜为“法治”，大受赞誉，就是最典型的例证。说什么“香港有法治无民主”，香港有什么“法治”？如果说打压港人要求民主、要求普选的港府行径，也可以称之为“法治”的话，那么，这种“法治”应该受到谴责。“法治”的理念是否值得赞扬，其最重要的、不可或缺的条件，就是“法律面前人人平等”。具体地说，就是所有的人、包括国家领导人，都必需遵守法律，违法必究，犯法必惩。只有满足这一条件，即确立并实施“法律面前人人平等”的原则，具有这种特征的“法治”才是值得赞扬的、良善的政治。“法律至上”或者“法律统治”的提法，亦即意味着世界上存在某种抽象的、永恒的、一般性的、绝对的法律，然而这是虚幻的东西。

其七，认为应该先实现宪政（或法治），后实现民主。说这种话的人，提出种种理由，譬如说，“宪政比民主好，宪政比民主宽”。那好吧，你的意思是说宪政“好”，而民主“次”，常言道“退而求其次”，追求不到“好”的，没奈何只能退步，“求其次”罢了。如果追求到了“好”的，还要退步吗？还要“求其次”吗？已经有了比民主更好的宪政，还要民主干什么？可见，说这种话的人，最后会滑倒“不需要民主”的立场。同理，既然宪政比民主宽，意思是说宪政已经包涵了民主，有了包涵了民主的宪政，还要民主干什么？可见，最后也会滑倒“不需要民主”的立场。

再譬如，另有一个似乎很有根据的理由——美国就是先实现宪政后实现民主的。这个理由更荒唐。这话听起来好像是说，美国的建国元勋们为了实现民主，设计了分两步走的民主化路径，先实现宪政后实现民主。这简直是闭眼说瞎话，那些元勋们从心底里厌恶民主，视民主为洪水猛兽，他们要实现的是精英共和。只是经历了长期反复的政治竞争，甚至经历了残酷的战争，精英共和不得不退出美国的政治舞台，才实现了民主。我不禁要问持有这种主张的学者们，你们真的要在中国建立精英共和的政体吗？当初美国建国元勋们制订精英共和的宪法，剥夺了黑人、女人、穷人的政治权利，如今你们要剥夺哪些人的政治权利？你们真的要划出一条界线，规定哪些人可以参与政治竞争、哪些人不得参与政治竞争吗？你们真的要在“法律面前人人平等”已经深入人心的时代做这种事情吗？你们真的认为中国百姓素质低到任凭你们剥夺其政治权利吗？如果你们真要这么做，那么可以肯定的说，将导致中国的社会动乱。

其八，认为宪政能限制一切权力，包括民主权力。这完全只是想象，因为美国的历史已经告诉人们，建国以后美国的宪政不但没有限制少数人压迫多数人的权力，且是保护了少数人的这一权力，“限制一切权力”只是一句谎话。宪政限制民主权力？什么叫做“民主权力”？在民主政体下，宪法确立了、保障了“人民的权力”，你们说的“民主权力”就是指“人民的权力”吧。当初，美国的建国元勋们为了遏制实现民主的可能性，为了建立精英共和政体，因而限制了大众的政治权利，这才称得上是“宪政限制民主”的本来面目。在当今民主成为世界潮流的形势下，你们真的要让历史倒退二百年？回到少数人压迫多数人的政治状态吗？如果说精英共和宪政限制了政府的权力，这还可以说得过去，但是另一方面，却又用宪法规定政府有权限制大众的权利，从而遏制形成“人民的权力”的可能性，这才是“宪制宪政民主”的实质。只有在民主政体下的宪政（或民主宪政、人民共和宪政），才能确立人民的权力，才有可能限制“一切权力”。

以上三位学者的说法，有一定的代表性。人们希望实现民主，并按照自己的设想，选择民主化的路径，这当然无可指责。不过，请不要忘记，社会演变的进程都不是按照人的设计实现的，那是各种利益集团、政治势力互相竞争的结果，其中有着太多的偶然性。还必须强调，有些人借着设计民主化路径的名义，有意无意地质疑民主、贬低民主、歪曲民主，那就有害于民主的实现。我以为，推动民主化进程必须具备的最重要的基本条件，是在多数社会成员中形成一种共识，对于什么是民主、为什么民主是良好的政治体制等等问题形成一种共识，创造这种社会环境，才是追求实现民主的人们最需要做的事情。

注：文昭先生说“香港不是民主却有法治，有法治无民主。”这里提供一个事实：香港曾有过实现民主化政治改革的计划，称之为“杨慕琦计划”，但受到英、中两国政府的制止，因而无法实施。杨慕琦，在1946年任香港总督期间提出计划，建议设立市议会，三分之二为民选，三分之一为委任，民选议员中一半由华人直选，另一半由洋人直选，改革原有的殖民体制，想让香港逐步民主化。这一事实表明，文昭所谓的“香港法治”，遏制了民主化的进程。