人民论坛 2014-08-08

[摘要]日本驻华大使馆政治参赞撰文谈日本公务员反腐经验。

作者为日本驻华大使馆政治参赞

在战后国家复兴和经济高速增长的时代，日本国家公务员一度广受国内外赞誉。然而，到了上世纪80年代后期至90年代，情况却江河日下。究其原因，可谓牵涉政府高官等国家公务员的丑闻层出不穷，以致国民对国家公务员的强烈不信任感逐渐蔓延。这一非常事态的显现，不可避免地动摇了日本国家公务员制度的正统性。针对这一问题，日本实施了多项改革措施。在此过程中，国会发挥了至关重要的作用。国会依托在选举中所获得的国民明确且强烈的支持，制定出了具体规范“官”与“民”接触方式的法律，即《国家公务员伦理法》，据此大幅限制国家公务员的行为。经过一系列的改革，日本社会曾几何时流行的“接待文化”逐渐销声匿迹。

20世纪80年代后期至90年代日本腐败丑闻频发

媒体报道的日本国家公务员的道德问题始于1979年的“公款天国事件”，该事件充分暴露了政府部门公款管理的紊乱。80年代后期至90年代期间，随着包括高官在内的国家公务员的丑闻接二连三地被曝光，官僚们受到来自社会前所未有的严厉指责。1998年度的《公务员白皮书》在分析这一时期国家公务员腐败丑闻频发的原因时称，“迹象表明，在泡沫经济时期，不仅道德观念淡薄，而且公务员意识以及当下公务员制度及其运行已经不能够充分适应时代发展”。当时的日本正面临着高速增长期结束、泡沫经济显现等未曾经历的新情况，白皮书反映出这样一种认识，即国家公务员尚未从精神上、国家尚未从制度上作好应对新形势的准备。

纵观这一时期的腐败丑闻，均具有以下三个特征：一是不仅限于一般的公务员，而且还涉及到了各中央政府机关的高级官员；二是类似的腐败丑闻屡屡不绝；三是有关部门在腐败丑闻发生后的应对和对国民的解释不够充分。这些都加大了国民对国家公务员道德和自净能力的疑问。此外，泡沫经济破灭后民企大幅裁员，而毫发无损的国家公务员却不断曝出腐败丑闻，在这一背景下，公务员腐败问题受到高度关注是必然的。

面对不断出现的腐败丑闻，政府方面最初的应对可谓是比较稳妥的。1996年11月，社会福利法人“彩福祉集团”收受贿赂事件东窗事发，当时厚生省事务副部长被逮捕。①此事直接导致了新的国家公务员职业道德规范制定时机的成熟。不过，当时的首相表示不会用法律来规范个人的职业道德，并指示中央部门分别采取措施加以应对。据此，同年12月19日召开的事务副部长会议完成了对《旨在恢复对行政及公务员以信任之新机制》的汇总，该文件要求各中央机关分别制定职业道德规章，各机关亦随之单独完成了各自的规章。然而，在此之后，腐败丑闻仍时有发生。1998年，大藏省4名官员涉嫌受贿被接连逮捕，另有32名官员受到行政处分。同期，防卫厅2名前高官被追究渎职罪和受贿罪，社会保险厅则被揭露出存在严重的违规行为。随着这些新的丑闻被逐渐曝光，人们认识到依靠国家公务员道德良知和洁身自好的办法并不能有效杜绝腐败。1998年3月，《朝日新闻》实施的舆论调查结果显示，受访者中“不信任官僚”的占71%、“赞成制定公务员伦理法”的占到了68%。在这种情况下，政府也逐渐认识到，各政府部门分别制定伦理规章已经没有足够效果，还是有必要通过制定法律来应对。

《国家公务员伦理法》的制定

鉴于此种情况，日本政府于1998年2月成立了由内阁官房副长官担任委员长、各中央行政机关事务副部长级官员出任委员的“公务员伦理问题讨论委员会”，从而为国家公务员职业道德的法制化奠定了基础。各政党也随之采取了同样的举措。在1998年6月召开的第142次例行国会上，执政三党（自民党、社民党、新党先驱）提出《国家公务员伦理法案》，而在野四党（民友联、和平·改革、自由党、日本共产党）也提出了《国家公务员遵守伦理相关法律案》，但这些方案始终停留在审议阶段，并未付诸制定。1999年伊始，国民要求尽早制定伦理法的呼声一浪高过一浪。面对这一形势，在自民和自由两党联合执政下，同年8月5日举行的众议员内阁委员会全会一致通过了依据前一年《国家公务员伦理法案》而新起草的同名法案。次日，该法案获得众议院全体会议的一致通过。8月9日，该法案在参议院总务委员会及参议院全体会议上以全票通过，并在其后的13日得以颁布。能够取得众参两院全会的一致通过，充分说明该法案的分量之重。

《伦理法》规定于2000年4月1日开始实施。具体内容主要分为“行为准则”和“汇报制度”两部分。“行为准则”规定了国家公务员所须遵循的职业准则，如禁止不正当的差别性待人接物、禁止以职务或地位之便谋取私利、禁止引起国民怀疑或不信任的行为等。在此基础上，《伦理规章》（为确保国家公务员遵守职业道德所需的具体事项而制定）还特别针对可能导致公务员违法乱纪的具体行为，作了严格而详细的规定。如禁止国家公务员从与本职有着利害关系的人那里接受金钱或物品馈赠及招待，包括对金钱、物品、房地产等赠与的接受，对金钱借贷的接受，对物品、房地产等无偿借用的接受，对无偿服务的接受，对内部股票转让的接受，对酒食等招待的接受，甚至包括禁止一起旅行、打高尔夫球、 玩游戏（玩麻将牌等）。更为“苛刻”的，甚至将打高尔夫球或玩游戏时的“费用均摊”也列入了禁止范围。对此，曾有人指责规定过于苛刻。但鉴于当时腐败丑闻屡禁不止而导致的对公务员信任度一落千丈的现状，政府认为国家公务员不应做出可能导致普通人对其职务公正性产生质疑的一切行为。这一点，也反映出日本政府当时强烈的危机感。

2008年，曾发生过17个省厅共1402名国家公务员因加班后公费乘坐深夜出租车，并接受司机所提供的啤酒及小吃而受到处分的事件。这充分证明了《伦理法》和《伦理规章》对于国家公务员行为要求之具体、规定之严格。可以说，在对禁止行为的判断上，几乎没有个人随意判断的余地。

在“汇报制度”方面，《伦理法》规定了三种必须汇报的情况：第一是汇报接受的赠与等，即本省课长级别以上的国家公务员从民营方等他人处获得超过5千日元的赠与、餐饮招待、演讲等的报酬时，应提交“赠与等汇报书”；第二是汇报股票交易等，即本省审议官级别以上的国家公务员应提交1年中股票交易情况的“股票交易等汇报书”；第三是汇报所得等，即本省审议官级别以上的国家公务员应提交一年收入等的“所得等汇报书”。尤其值得注意的是关于“赠与等汇报书”的规定，《伦理法》规定当赠与的金额超过2万日元时应向公众广泛公开。可以说，相关规定同汇报制度相结合，在国家公务员接受赠与、餐饮招待、演讲报酬等时发挥了强有力的限制作用，从而使不正之风得以防患于未然。

在《伦理法》制定的同一时期，日本政府也进行了其他方面的改革，例如制定信息公开法、完善国会内体制、强化会计检查院职能等。虽然这些改革的起因不一定都与国家公务员的腐败丑闻相关，但它们与《伦理法》相结合，在维护国家公务员的职业道德上都发挥了积极的作用。这其中，制定信息公开法尤具代表性。日本政府将信息公开制度定位为日本“民主主义发展不可或缺的课题”，是“为实现国民的信赖的公正民主的行政提供基础的制度”。该法制定至今，获得了日本国民的积极践行，所请求公开信息的次数也持续增长：2010年为8万6千次，2011年达到了9万6千次。不仅如此，以2011年为例，在被要求公开的行政文书中，有98%均以各种形式得到了公开。

信息公开法的制定，标志着一个新时代的到来。它意味着，在国家公务员中不允许存在无法向国民解释的行为。政府有责任在“谋求更加公正的行政运营”的同时，使“国民的有责任感的决策成为可能”。从这个意义上来说，信息公开法与《伦理法》中“汇报制度”相结合，对维护公务员的职业道德发挥了强有力的作用。

《伦理法》对日本社会的影响

从2000年正式实施至今，十多年过去了，《伦理法》和《伦理规章》中规定的一系列准则已深入日本社会，对国家公务员及与之接触的民间人士的行为方式产生了很大的影响，这对于整个日本改变以往的“应酬文化”也起到了相当大的作用。

从逻辑上来说，杜绝公务员贪污腐化最有效的办法是剥夺国家公务员的一切权力。然而，全面否定行政权力毕竟是不现实的，即使放宽对行政机构的限制或分散权力，也只相当于使贪污腐化的原因随着权力的移动而转移。此外，从实际中人们对各类行政不作为事件的反应来看，可以说人们对积极行使行政权力是有着很高期待的。为此，为了使所有国民在承认国家公务员具有一定权力和裁量权的前提下享受到普通国民应该享受的自由保障，公正的行政活动不可或缺。而为确保公正的行政活动，就需要有防止国家公务员和特定利益集团互相勾结的机制。换句话说，就是需要一个保证在行政与国民间维持适当距离的社会性及法律性的机制。

《伦理法》规定，制定该法的目的是“通过为维护国家公务员的职业道德而采取的必要措施”，“来避免国民对执行行为的公正性产生质疑及不信任，以确保国民对公务活动的信赖”（《伦理法》第一条）。而《伦理法》和《伦理规章》的意义就在于，通过将社会生活中的部分职业道德与职业纪律制定为法律，从而保证一个维护“行政与国民之间适当距离”的法律性机制。