《科学：无尽的前沿》美国科技霸权的步骤

19世纪后期，应用技术研究在美国受到重视，开始得到政府的支持，作为纯科学领域的基础研究一直处于窘迫的境地。美国从来没有为广泛的科学事业提供过实质性支持，对于科学到底可以为美国的社会和政治进步做出何种贡献，没有全面认知。纯科学的尴尬在于，它既难为大众所知，也无法自食其力。

政府内部没有任何机构来负责制定或执行国家科学政策。国会也没有专门讨论这一重要问题的常设委员会。这就是20世纪30年代美国的状况。

制定和执行科学发展的国家制度建设，二战和战后范内尔·布什是一个在关键时刻起了关键作用的人物。二战中，他推动白宫、军方和科技界进行了成功的合作。战后，他又努力推动建立国家制度的建设，来确立科学作为国家力量的重要组成部分。

在二战中，从纳粹统治下的欧洲逃出来的爱因斯坦、费米、冯·诺伊曼等着名物理学家认识到原子能发展成武器的可能性，而且德国已经着手研制，因此爱因斯坦写信呼吁罗斯福总统抓紧发展核武器，以确保战争的胜利。罗斯福虽然任命了一个铀咨询委员会来研究制造核武器的可能性，但该委员会对此并无信心，只是向总统报告“原子能的军事应用只能被视为可能”。这样，1940年美国政府只投入了6000美元对此可能性进行探索。

时任麻省理工学院副院长、国家航空咨询委员会（NACA）主席和卡内基研究院院长的范内尔·布什则清楚地认识到兹事体大，立即运作由卡内基执行委员会投入2万美元用于“关于铀裂变的国防项目研究”，并由布什决定经费如何使用，呼吁白宫组织科技界参加到战争中来。

1940年6月布什获准与罗斯福见面，推动罗斯福签署一项行政命令，建立国防研究委员会，组成科学研究与发展办公室（OSRD），由布什领导，直接向总统报告。由此开始了美国联邦政府与科技界的合作。

OSRD采取了一种非常特殊的机制：军方对研究项目以合约的方式交由大学实验室，只要成果，不干涉研究过程，实现了政府需求与科研自由的结合。这个机制下诞生了原子弹、雷达、近炸引信这些影响二战进程的新型武器，并且建立了协调全国制造原子弹的阿拉莫斯实验室，和作为雷达研究中心的麻省理工学院辐射实验室。

攻占柏林后，盟军从获取的德国研制尖端武器计划的资料中发现，由于纳粹对科学的干涉，德国的核计划竟比美国要落后3年。但在空气动力学方面因负责人能越过纳粹党，让科学家得以放开手脚，并提供无限的资金支持而领先于美国。二战的经验与德国的教训促使布什进一步思考，战后美国应建立什么样的制度来确保科学的研发。

1944年布什呈给罗斯福总统一封信，要求OSRD主任就战后政府与科学的关系提出一系列建议。该信最后由罗斯福总统署名，全权委托布什为继续扩大政府和科学之间的战后关系准备一个蓝图。这就是《科学：无尽的前沿》报告的由来。

该报告强调了叁个核心观点：基础科学研究是国家安全、人民健康和公共福祉的必需；联邦政府应该承担责任，以促进新科学知识的创造，培养青年科学人才；基础科学研究必须给研究者充分的学术自由。

虽然罗斯福总统还没有看到这份报告就辞世了，布什提出建立国家研究基金的建议要到1950年才实现，但《科学：无尽的前沿》所提出政府必须承担起支持基础科学责任的命题，在美国的国家科技制度的建设史上都是一个里程碑。

这也是为什么至今美国的科学界和政界还会不断地回过头来，纪念《科学：无尽的前沿》发表，随着时代的变迁，政府所应承担的支持科技发展的责任在不断地扩大和加深，国家科技制度需要不断发展和完善，而《科学：无尽的前沿》总成为一个值得回顾的出发点。

接任罗斯福总统的杜鲁门显然对发展科学的认识要差一大截。杜鲁门以战后财政收缩，和如果把大笔政府资金的管理交到私人手里，将脱离人民的控制为由，将布什关于建立国家研究基金会的建议予以否决。

但政府部门与科学研究机构的合作并未止步。1945年OSRD在战后清点事务时，把44份合约转给了国家卫生研究院（NIH），以支持各大学继续进行医学研究。战后海军成立了海军研究办公室（ONR）以继续OSRD的使命。1948年在150多所大学和非营利实验室开展了700个研究项目，涵盖了物理学、医学和生物学，约2000名科学家和2400名研究生参与其中。1948年参加美国物理学会一次会议的论文80%都是由海军资助的。

1957年苏联发射第一颗人造地球卫星，极大地刺激了美国。1958年，美国成立了国家宇航局（NASA），负责制定和实施国家空间发展计划；国防部成立了高级研究计划署（ARPA），以确保开展先进的国防研发。

在苏联卫星刺激下，艾森豪威尔重新任命了总统科学技术顾问；任命了由知名科学家组成的总统科学顾问委员会（PSAC），由科学顾问任主席，来帮助他和白宫的其他官员协调联邦科技政策；建立由总统科学顾问任主任，各部门高官参加的联邦科技委员会（FCST），FCST作为“科学小内阁”，每年发布联邦政府叁年内在科技方面的需求。在这个过程中，美国迈出了科学政策的决策和咨询制度建设的重要一步。

肯尼迪任内总统科学顾问办公室被改为科技办公室（OST），从白宫总统办公室移到总统行政办公室，成为正式的行政部门，并由国会通过成立，进一步制度化。这样美国总统科技政策系统就有了“四驾马车”：总统的科学顾问、总统科学顾问委员会、联邦科技委员会和科技办公室。这四驾马车由总统科学顾问身兼四职来实际运行。但这个制度体系以后遭到了很大的破坏。

70年代，因与反越战，科学界产生巨大裂痕，尼克松撤销了科学行政办公室，解散了总统的科学顾问委员会，仅联邦科技委员会勉强存活下来，他任命国家科学基金会主席兼任总统科学顾问，但只向总统的内政助理负责，使已成型的由“四家马车”组成的国家科学制度散了架。

福特就任总统之后，着手修复被尼克松拆毁的制度，科学与技术同等重要，且无法截然分开的认识正逐渐为人们所接受。同时，鉴于尼克松解散OST和PSAC的教训，福特推动国会于1976年通过国家科学技术政策、组织和重点法桉，在总统行政办公室里重建科技政策办公室（OSTP），把联邦科技委员会改为联邦科学、工程和技术协调委员会（FCCSET），巩固了科学技术的国家制度。

里根时期任命了白宫科学委员会，但作用有限，委员会不是向总统报告，而仅向总统的科学顾问报告。到了老布什时期，才成立一个总统科学技术顾问委员会（PCAST），在形式上恢复了原来“四驾马车”的体制。

苏联解体后，整个80年代，美国在民用技术领域都受到了日本的挑战。在强制日元升值外，美国也开始重视对技术领域的研发。1993年，克林顿总统命令把联邦科学技术委员会升格为国家科学技术委员会（National Science and Technology Council, NSTC），其任务是决定美国科技政策的主要方向，加速科技方面的决策过程。

对内采取保守社会政策，对外奉行单边主义的小布什政府执政后不仅退出京都议定书，拒绝采取措施来遏制全球变暖，而且先后发动了对阿富汗和伊拉克的战争。在体制上，小布什规定总统科技顾问不是向他负责，而只向白宫幕僚长汇报，总统与科学界的关系又一次跌至低点。

奥巴马上任后，恢复了总统科技顾问、科技政策办公室、国家科学技术委员会、总统科技顾问委员会，不仅修复了国家科技制度，还进一步发挥了科技政策办公室在参与决定联邦研发预算、制定重大科技创新政策、负责协调、实施和监管国家综合科技计划的作用，负责国家科技委员会、总统科技顾问委员会的日常事务工作。

特朗普虽然并不把国家的科技制度放在眼里，但也不敢轻易拆庙。上台后，特朗普大幅削减科技研发经费、迟迟不任命科技政策办公室主任、退出《巴黎协定》、实行限制移民政策，显示出对科技发展极不友好的态度，但立刻遭到了科学界的强烈反弹。2017年4月22日，数千名科学家在华盛顿冒雨举行“为科学的游行”，打出“科学使美国更伟大”的标语，公然向特朗普叫板，迫使他回归体制。

在“中国威胁”被大肆渲染的氛围下，发展科技的紧迫性又一次被强化了。2020年5月，参、众两位议员联名提出《无尽的前沿法桉》，目的在强化对中国的战略竞争力。他们提议在国家科学基金会设立一个新的技术和创新理事会（Directorate for Technology and Innovation，DTI）；创设区域技术中心；针对经济安全、科学、研究、创新、制造和就业建立一个战略报告体系；设立供应链韧性和危机应对计划的项目。国会于2021年5月通过该法桉。这是由威胁驱动国家科技制度建设的又一次体现。

通过对美国国家科技制度历史的梳理，可以看到在二战背景下，美国的国家方略从原来只注重应用技术，到向重视基础科学，以后又进一步重视科学与技术的交互作用演变的过程，反映了美国自觉地把科技作为综合国力的重要组成部分，通过国家制度的建设来促进、确保科技实力的领先地位。

在二战中，出于把美国从孤立主义中拉出来的需要，罗斯福总统任命了范内瓦·布什担任科学研究与发展办公室（OSRD）主任，揭开了政府与科学界携手合作的一页。布什的难得之处就是抓住了罗斯福总统对科学发展认识上的开明，提出了通过建立国家制度来确保科学发展的动议。美国形成国家发展科技的制度体系，从而能明确科技发展对国家利益的意义，规划科技发展的战略方向，提出科技发展的规范，规定用于发展科技的资源份额和使用方式，对科技领域的威胁和科技政策的施行不断进行评估，这都成为美国能够成为科技强国的关键因素。

美国国家科技制度建设也是一个曲折的过程，在政党政治的制度下，对科技的重视程度、对国家科技制度的遵从程度，很大程度上取决于执政团体对面临的威胁和国家利益的界定，以及总统本身对科技的认知与倾向，决定了美国科技制度的建设、执行的政治环境相当不确定，往往出现跌宕起伏。

美国科技国家制度发展的趋势又是确定的：越来越被制度化、固定化，成为决定美国国家综合实力的重要制度保障。从这个角度看，究竟是因为发展了基础科学，还是发展了应用科学才使美国成为科技强国的发问，意义并不大。

可能更值得去关注的是：究竟是什么在推动着美国的国家科技制度建设不断向前？美国对国家的安全、经济利益、人民福利的追求，对国际高声望的渴望，科学界对未知领域探索的强烈动机，以及民众对科技发展的高支持度，都是推动美国科学发展和国家科技制度建设的不竭动力。

美国在科技领域的国家制度建设中还有一个很重要的方面，就是联邦研究与开发实验室制度。大约700个左右的联邦实验室体现了美国科技国家队的实力。

美国的科技国家制度这样两个弊病是其内在的，难以避免的：

一是对国家利益界定的狭隘性。出于自身的价值观和世界观，美国在对国家利益的界定时只注重威胁，不注重共同利益与合作，因此美国总是过于强调威胁的严重性，把大量的研发资源都投入到国防研发上，其比重远远高于用于经济和民生的部分，反映了美国科技制度的本质。

二是其政治制度决定了科技制度执行的不稳定性，和对科技发展带来的不确定性。两党政治中一朝天子一朝臣的现象屡见不鲜。如果说美国对威胁界定的夸大贯穿于冷战、后冷战时期，是两党共有毛病的话，那么相较于民主党，共和党执政往往更容易出现在科技制度或科技政策上的滑坡。