果然無疾而終,繼續構思以小蜜蜂田伯光之師尊儀琳小師父為核心的性別納粹主義憲政體系~

制憲儀式背後的曲衷──從《共同綱領》到《1954年憲法》zt

蕭北聲 中國人民大學教授

1954 年中國共產黨政府制定第一部憲法的過程，除了國內黨史話語內的某些敘述性論述外，一向不被學界關注。人們或許認為，這一過程過於儀式化而缺少實質性內容；也許還有人以為，憲法的制定以及人民代表大會的召開遠不及一個黨的會議對新中國的歷史進程的影響大，因而對研究1954年制憲過程興趣索然。其實，儘管人民代表大會制度給人的印象是“橡皮圖章”，《1954年憲法》也沒有給中國人留下多少印象，它在實際的社會生活中之作用就更是有限，但50年前的這次制憲過程對中國政治的演進卻產生了相當重要的影響。正是經過這次制憲，中國共產黨領導下的精英協商的政治體系從此退出歷史舞台，中共政府在建立全能主義政治的道路上邁出了關鍵的一步。

制憲的過程與問題的提出

與極富傳奇色彩的中共革命相比，中共政府第一部憲法的出台似乎顯得有些平淡。其過程大體上如下：1952年10月，劉少奇率中共代表團訪蘇前夕，在給斯大林的信中提到了召開人民代表大會和制訂憲法的問題。隨後在劉少奇與斯大林的會面時，斯大林提出，“為了駁斥國際上敵對勢力對新中國的攻擊和便於中國更好地開展建設事業”，中國應該儘快地召開全國人民代表大會和制訂憲法。[1] 出自中共權威機構之手的《劉少奇年譜》也透露，1952年10 月20日，劉少奇在出訪蘇聯前夕曾給斯大林寫信，談到召開全國人民代表大會和制訂憲法的問題，而且劉到了蘇聯以後，於10月26、29、30日先後3次打電報將兩次同斯大林會談的情況向毛澤東和中共中央做了匯報。[2] 在此之前，中共原來是打算在完全建成社會主義之後再着手制憲的，但是斯大林既然這麼說了，於是中共中央接受了斯大林的“建議”。隨即是一連串快節奏的“落實”動作，先是在第一時間內由中共中央做出了儘快召開人民代表大會和制憲的決定，並由主持政協的周恩來在隨後召開的政協會議上公布中共中央的決定，提請中央人民政府委員會討論。接着，在1953年1月召開的中央人民政府委員會作出決議，決定當年召開地方各級人民代表大會，並在此基礎上召開全國人民代表大會，制訂憲法。會議成立了兩個委員會：以毛澤東為首的憲法起草委員會和以周恩來為首的選舉法起草委員會。隨後，在不到一個月的時間裡，選舉法就被制訂出來並獲得通過。

在接下來的時間裡，制憲進程出現了一個暫時的停頓，直到1953年的下半年才又重新啟動，不過這次卻進入了“快車道”。在劉少奇的親自主持下，從1953 年的下半年到1954年夏天，不到一年的時間裡，全國範圍的異常繁難的人口普查、選民登記和基層選舉全部完成。相對而言，憲法的起草工作起步則要晚些， 1953年底毛澤東率一干秀才組成的起草小組到杭州，算是啟動工作，1954年1月才真正開始動手。憲法的起草雖然起步遲，但進度卻驚人地快。按毛澤東的計劃，1月9日開始起草工作，1月31日就完成初稿，中間經過幾次複議之後，到5月1日就可以將憲法草案向全國公布了。[3] 實際進度差不多也是如此，只是憲法草案的大討論被分成了兩步，3月底先由中共和民主黨派的地方組織討論，6月上旬才交由全國人民討論。據說在3個月的人民憲法大討論中，有將近1億5千萬人參加，到了這個地步，制憲過程已經有幾分像一場頗有聲勢的群眾運動。在這場討論過後，1954年9月15日，新中國的第一屆全國人民代表大會如期召開，會議通過了新中國的第一部憲法，產生了名義上的最高權力機構──全國人民代表大會常務委員會，一直主持選舉工作的劉少奇當選為第一屆人大常委會的委員長。至此，新中國的首次制憲過程全部完成。

縱觀整個制憲過程，其實存在着明顯的疑問。其一，倉促制憲是出於斯大林的建議，但斯大林催促中國制憲的真實理由究竟為何？“為了駁斥國際上敵對勢力對新中國的攻擊和便於中國更好地開展建設事業？”蘇聯及東歐國家都有憲法，但西方國家依然不認為這些國家的當局具有民選的合法性；至於制憲有助於開展建設事業，此說則更加牽強，憲法既不關經濟政策的走向，也不會改變黨領導經濟建設的結構，事實上中國的各項建設事業也並未因制憲而出現重大轉機。其二，既然其時制憲並非中共之所願，為什麼斯大林一提議中共就馬上聞風而動？其三，召開人民代表大會和制憲的真實意圖到底是什麼？難道是為了讓國家走向法制化嗎？如果確實如此，為什麼制憲以後中國並未着手制訂與憲法配套的法律，以致於到70年代末中國能夠應用的正式法律實際上只有一部《婚姻法》？

顯然，要想解開這些謎團，中蘇之間關於制憲的意見交流是重要的線索。

斯大林的制憲建議之謎

新中國籌建之初，成立了“新政協”，制訂了作為多黨合作制基礎的《共同綱領》。在許多“民主人士”中，在那些對共產黨和社會主義還不了解的人們當中，《共同綱領》有如一顆定心丸，實際上起到了某種類似憲法的作用。而“新政協”作為一種多黨派政治協商的平台，更是受到民主人士的歡迎。所以，相當一部份與共產黨合作的民主人士對制憲和建立欲取代“政協”的“人民代表大會”制度不可能有多少熱情和興趣。中共雖然甫建國就將新中國的政體確定為“人民代表大會”制度，並聲明“政協”只是一種過渡，但當時中共並沒有馬上召開“人民代表大會”制憲的意願。1952年10月20日，劉少奇就制憲問題給斯大林的“請示”信中明確表示：“因為人民政協在全國有很好的（威）信，各民主黨派也願意召開人民政協，而不積極要求召開全國人民代表大會，全國選舉的準備工作也還有些不夠，因此，我們考慮在明年春夏之間召開人民政協的第二次全體會議，而把全國人民代表大會推到三年以後去召開。”[4] 顯然，中共考慮到民主人士的情緒，對採用一種新的體製取代當時看來行之有效的“政治協商”體制，從心理到制度上的準備都不足，所以才有如此打算。

至於推遲制憲，其原因除了《共同綱領》比較合中共之意外，更多地是顧及到某種將來可能出現的法理邏輯上的出格。在給斯大林的同一封信中劉少奇說：中共認為，“在目前過渡時期即以共同綱領為國家的根本大法，是可以過得去的。如果在目前要制訂憲法，其絕大部份特別是對資產階級和小資產階級的關係也還是要重複共同綱領，現在基本上不會有什麼改變，不過把條文的形式及共同綱領的名稱加以改變而已。因此，我們考慮在目前過渡時期是否可以暫時不制訂憲法，而以共同綱領代替憲法，共同綱領則可以在歷次政協全體會議或全國人民代表大會加以修改補充，待中國目前的階級關係有了基本的改變以後，即中國在基本上進入社會主義以後，再來制訂憲法，而那時我們在基本上就可以制訂一個社會主義的憲法。”[5] 也就是說，新中國的成熟的國家形態應該是社會主義國家，而按照蘇聯模式，社會主義國家是不應該存在“資產階級”的；若立即制憲，就不得不將中國既存的承認資本家、富農的存在與保護私有財產的現實，以憲法的形式確定下來（在過渡時期也只能如此），這似乎對中國向社會主義前進的過程會有某些法理上的麻煩。劉少奇在另一封給毛澤東的信中比較明確地說出了這個意思： “如果我們在今後兩三年內製訂憲法，勢必重複共同綱領，承認資本家的財產及剝削僱傭勞動為合法。但是再過七八年以後，我們又要把資本家的企業國有化，再制訂社會主義性質的憲法，似乎是有些不好。”[6]

建國之始，新中國選擇的確實是一種有別於蘇聯的、具有中國特色的精英協商的政治體制。這種體制不僅有“政協”這種議政平台，而且還有各類精英直接參政的各級政府，吸引了很大一部份具有管理經驗和專業知識的人才集聚到共產黨周圍，非常有效地為共產黨治理一個龐大的國家提供了知識甚至政策性建議，符合當時中共治國的需要。勿庸諱言，中共是一個以農民為主體的黨，缺乏統治經驗，也缺乏各種專業人才，在面對國家治理和建設事業難局的初創時刻，團結精英共同治國的謀略至關重要。雖然在制憲之前的中國政府其實並不算是真正意義上的聯合政府，但政府中民主人士的比例確實相當高：全國政協5個副主席中有4人是民主人士；中央人民政府副主席6人中民主人士占3人；中央人民政府委員56人中民主人士達28人；政務院副總理4人里民主人士占2人；在各部部長中民主人士居然占了 20位，達三分之二，連最高法院院長也是民主人士沈鈞儒。中央政府如此，地方各級政府也存在類似情況。

應該說，在制憲之前，這種“政治協商”體制還確實不是“共產黨請客吃飯”，民主人士的確程度不同地參與了國家管理，這種參與不僅有技術層面的，也有政策層面的。雖然隨着共產黨人的治理經驗逐漸增加，最初表現的“謙虛謹慎”在逐漸減退，共產黨與民主人士合作中的摩擦也日漸其多，而“鎮反”、“三反”、“五反”和“知識分子改造”諸運動也給多黨派合作蒙上了某種讓民主人士擔心的曖昧色彩，但至少在1952年10月中共中央向斯大林請示制憲問題時，中共與各民主黨派和無黨派民主人士之間還基本上處於“蜜月期”。不僅多數民主人士極力配合，儘量向共產黨靠攏，即使在令他們頗為難堪的各種“運動”和“改造”中也保持了這種讓共產黨頗為放心的姿態；就連共產黨自己對這種合作的局面也算基本滿意。這裡不僅有雙方情感的融洽，更有現實的相互需要。從某種意義上說，這也許才是劉少奇反覆向斯大林強調中國不急於制憲的真正原由。

既然如此，中共為何最終又聽從了斯大林的建議，提前召開人大制憲呢？從劉少奇與斯大林會談後寫給毛澤東和中共中央的信中可以看出，斯大林對中共提出了三點意見。第一、建議中共通過選舉和制憲解決自身合法性的問題：“如果你們不制訂憲法，不進行選舉，敵人可以用兩種說法向工農群眾進行宣傳反對你們：一是說你們的政府不是人民選舉的；二是說你們國家沒有憲法。因政協不是人民經選舉產生的，人家就可以說你們的政權是建立在刺刀上的，是自封的。此外，共同綱領也不是人民選舉的代表大會通過的，而是由一黨提出、其他黨派同意的東西，人家也可以說你們國家沒有法律。”第二、所謂泄密問題。斯大林認為中國現在是各黨派的聯合政府，而“其他黨派的人很多是和英美有關係的”，所以，“我感到你們有些重要機密情況外國人都知道”。第三、通過選舉實現向一黨政府轉換的問題。“如果人民選舉的結果，當選者共產黨員占大多數，你們就可以組織一黨的政府。其他黨派在選舉中落選了，但你們在組織政府時可給其他黨派以恩惠，這樣對你們更好。”[7]

這三點之中，第一點雖然聽起來堂堂正正，似乎很有道理，但實際上只是一種說詞。雖然蘇共比中共多少熟悉一點“程序民主”，但實際上他們也從未認真看待這種民選程序的合法性，因為按照列寧主義理論，相信“暴力革命”的共產黨人根本不在乎自己的政權是否要依賴於選舉。斯大林當政的幾十年間，無論是在儀式性的選舉，還是在“黨內民主”方面，做得都相當差，他也從不理會西方國家對蘇維埃政權合法性的批評。斯大林此時卻偏偏對中共大講“合法性”之必要，除了顯示蘇共在見識和理論上較中共更具優勢之外，恐怕更多的只是以此作為一種說服中共的藉口。實際上剛剛奪得政權的中共根本就不擔心自己的“合法性”，革命的勝利已經給中國注入了前所未有的活力，帶來了朝氣蓬勃的新氣象，在新中國建國的那些年裡中共的威望達到了頂峰，那時即使完全採用西方式的民主選舉方式產生議會和政府，也必然是共產黨獲得壓倒性優勢。但是中共對斯大林關於合法性的說詞即使不以為然，但也不好辯駁。

所謂的“泄密”問題，從當時冷戰狀態下兩大陣營對峙的情景看，這種擔憂似乎有些道理。1970年代法國社會黨和法共聯合競選時，美國政府也有過類似的憂慮。不過，對當時的中國來說，這種擔憂卻沒有必要。與中共合作的民主人士中，儘管許多人確實與英美有着千絲萬縷的聯繫，但他們對國家甚至對共產黨的忠誠都是無可置疑的，何況當時民主人士也並不知道國家的核心機密。斯大林說，你們“有些重要的機密情況外國人都知道”，其根據是所謂“你們政府代表團這次來蘇聯，英美就知道要談旅順口問題”。[8] 實際上這只是西方媒體的合理推測，並不能證明是中國方面泄密。但這一點對中共的確有相當大的壓力，因為劉少奇在訪蘇前剛處理過時任中央人民政府委員的張東蓀泄露國家機密案。雖然在今天看來，當時的所謂泄密案充其量不過是張東蓀在無意中與一位美籍華人談及政府預算，根本就難以稱得上是什麼“泄露國家機密”，但在那個時代人們的確會將張的行為視為帶有叛國性質的泄密。[9] 機密的泄露，不僅關繫到國家的安危，而且關繫到整個社會主義陣營的安危，作為“世界革命領袖”的斯大林提出這樣問題，中共顯然是必須認真對待的。

但真正打動了毛澤東、讓中共痛快地改弦更張倉促制憲的，還是斯大林所談的最後一點，這的確是最具誘惑力的一個建議。這個建議妙就妙在通過看似最合理合法的選舉，將還稍微有點“民主協商”味道的聯合政府改換成一黨政府；而變成一黨政府之後再“給其他黨派以恩惠”。如此既可將民主人士從權力結構中基本排除，把他們變成了完全意義上的“點綴”，卻又令他們必須對共產黨感恩戴德。這樣的巧妙安排出於蘇共操縱建立二戰後東歐各國共產黨政府的經驗。斯大林為中國設計的這種體制轉換，多少有點搔到了中共的癢處。對中共而言，建國初期之所以建構有點類似於聯合政府的精英協商體制，雖不能說全屬權宜之計，但決非長久屬意的制度安排；然而，如何從聯合政府轉向一黨政權，則尚待籌謀，一時無計。如今既有斯大林的耳提面命，中共自然樂從，於是便按照斯大林提出的時間表着手籌備“選舉”和制憲。

斯大林之所以急於讓中國儘快召開人民代表大會和制訂憲法，其真實意圖當然不是着眼於賦予中國政府合法性，即便是所謂的泄密問題其實也只是某種施加壓力的手段，他真正想要的其實就是中國的政府體制實現蘇聯化，即向一黨政府轉換。雖然自朝鮮戰爭爆發，中國陷入與美國直接交戰的境地後，新中國已經被緊緊地綁在了蘇聯的戰車上，可以說自從遵義會議以來中共領導人從未象1950年代初那樣對蘇聯柔順聽話，但中共過去畢竟有過那麼多的“不臣”記錄，所以斯大林並未真正放心。最令斯大林擔心的自然還是中國人的民族主義情緒。儘管在“中蘇友好”的蜜月期間，針對蘇聯的民族主義情緒在中國已經被完全壓制下去，但在中國的非黨知識分子中仍然存在着產生民族主義的溫床。在中共建國前後，反對“一邊倒”的聲音多來自民主人士，對此斯大林自然心中有數。在斯大林眼裡，中國的充斥着民主人士的“聯合政府”若長期存在下去（至少按中共原定的時間表來說已經太長了），不能說不是一種有可能導致中國向民族主義方向發展的隱患。欲最大可能地消除各種隱患，徹底斷掉中國走南斯拉夫道路的可能性，才是斯大林在中共明顯表示不情願的情況下堅持要中國制憲的真正原因。

在制憲問題上，儘管中蘇雙方各有盤算，但最後還是走到一起來了。

制憲儀式和體制轉換

在應允制憲後的半年多時間裡，中共的動作幅度並不大。一方面，對體制的這一轉換還缺乏思想和制度安排的準備；另一方面，這種大幅度的轉換操作也存在一些實際困難。[10] 然而，隨着各項政治運動的開展，火爆的階級鬥爭形式開始讓一部份民主人士和他們所代表的階層尷尬不安。隨着這些運動對社會的觸動日深，在“抗美援朝”、 “鎮反”、“統購統銷”等問題上，部份民主人士與中共的意見分歧開始凸顯。在這些民主人士看來，他們表達不同意見不過是盡謀國之忠，但有些卻明顯碰上了中共的敏感神經。如果說在斯大林制憲建議之前中共還能有某種“雅量”的話，現在則越發顯得不耐煩了。在1953年9月的中央人民政府委員會第27次會議上梁漱溟就農民問題與毛澤東的爭論，看來似乎只是關注農民的現狀，實際上卻意味着對政府的工業化政策之質疑。也許只是巧合，也許有某種邏輯的聯繫，從“梁漱溟事件”之後，中共明顯加快了制憲的步伐。

制憲工作兵分兩路，一路由劉少奇領導，其工作是選舉及召開人民代表大會；另一路則由毛澤東親自掛帥，主持憲法的起草工作。兩路工作有一個共同特點，即進展快速。

省一級的選舉於1953年夏開始啟動，到1954年春天就已基本完成。為了加快進度，基層選舉在黨和政府組織提名候選人之後，選民以舉手表決的方式選出代表[11]，這顯然比當年根據地時期“丟豆子”的選舉方式還要退步。[12] 召開人民代表大會的準備似乎也不足，作為“國家議會”的第一次會議，由與會代表（“議員”）提交的可供討論的議案只有39項，其中有一個是要求提前根治長江水患的（以當時的國力顯然不可能），一個要求宣傳憲法，還有兩個幾乎完全相同的提案都建議用草漿和棉絮代替木漿造紙（實際上中國民間一直存在用草漿和棉絮造紙的作坊），另有一位石增榮代表提的議案最為冬烘，題目是“眼科醫生要加倍努力，作好衛生工作，提高生產效率”。[13]

憲法草案的起草也相當草率。從清末開始，中國的高等教育向以法科最為發達。如果說50年代初期理工科人才還相當稀缺，那麼在新中國制憲的時候法學人才可是人才濟濟。然而，其中著名者如倪徵才、羅隆基、史良、韓德培、張奚若等一流的法學家都沒資格參與憲法的起草，連有過制憲經驗的沈鈞儒和韓幽桐也被置之一邊，只有周鯁生和錢端升兩個人以“顧問”的身份參與；憲法起草工作主要由陳伯達、田家英和胡喬木這3位根本沒有任何法學背景的中共黨內“秀才”來做，由毛澤東再加3個秀才就組成了憲法起草小組。據逄先知回憶，憲法草案基本上是田家英和胡喬木的手筆，田還為此臨時讀了很多法學書籍。[14] 頒布憲法即使僅僅是為了擺樣子，起草時所需要的也並不是起草者的文采，而是法理的縝密和邏輯的嚴整。可是這次憲法起草放着現成的法學家不用，偏要讓其實對文學比較擅長的“秀才”來草擬憲法，顯然是因為憲法草案內容的關鍵並不在於法理的嚴密完整，而是要保障憲法草案政治上的正確性，實現了這一點就可以了。

與憲法的起草相配套，還有一個聲勢浩大的對憲法草案初稿的全民大討論。先是有8,000多人參加草案的初稿討論，討論中一共收集到5,900多條意見。但是這些意見被分為“不正確”、“不適當”和“採用”三類，其中大部份被剔除了。按照毛澤東的說法，即使上述意見中有不少“不正確”和“不適當”的，但憲法草案初稿的“基本條文”、“基本原則”還是為大家贊成的。[15] 從各種討論關於修改憲法草案的意見匯總來看，多數意見基本上只涉及條目的調整和文辭上的改動，比如將草案初稿第8條的“富農的剝削制度”改為“富農經濟”，第10條的“民族資本家”改為“資本家”，第11條的“國家保護公民的勞動收入”改為“國家保護公民的合法收入”，第78條的“全體公民”被刪去“全體”二字，第82條的“通訊秘密”改成“通信秘密”等等。這類修改有些是適當的，比如將“富農的剝削制度”變成“富農經濟”、“勞動收入”改成“合法收入”，以及增加“遷徙自由”字樣等等；但也有改得不好的，比如將“通訊秘密”錯改為“通信秘密”。[16] 修改後的初稿接着又交付全民討論。從當時《人民日報》的報導看，從工人、農民到資本家，從讀書的到教書的，從和尚、喇嘛到神甫、修女，社會各階層幾乎都參加了討論；報紙上的報導顯示，幾乎所有發表意見的人都是根據自身的境遇對憲法草案與自己相關的部份表示讚美。憲法草案最後提交全國人民代表大會審定時又刪去了草案中的第81條（定稿為第89條）關於“任何公民非經法院決定或者檢察院的批准，不受逮捕”一款中“在緊急情況下的臨時拘留，至遲要在3日內得到法院或者檢察長的批准，否則被拘留的人應當得到釋放”之內容。[17]

需要特別說明的是，新中國第一部憲法的起草和修改，雖然據說也參考過歐美的憲法，包括中華民國開國以來的幾種憲法，但基本框架還是模仿蘇聯憲法的，連條文的撰寫也有照搬的痕跡。例如，上面提到的把公民的“通訊秘密”錯改為“通信秘密”，結果憲法第90條變成了公民的“通信秘密受法律的保護”，之所以如此，其理由僅僅是因為1936年的蘇聯憲法第128條就是這樣寫的，所以即便不妥也必須按照蘇聯的條文照搬。[18]

這整個制憲過程，從選舉全國人民代表大會代表、起草憲法到最後的開會儀式，實際上更象是按照標準程序的一次排演，其作為制憲儀式的意義顯然遠大於對憲法內涵的追索，選舉與憲法內容上的價值顯然遠遜於儀式本身。

 1954年9月召開的第一屆全國人代會完成了政治體制的轉換。雖然依然保留政協，但它已由此前的代行“國會”變成了諮議機構[19]，而全國人大常委會則由憲法規定為議行合一的最高權力機關。實際上它與政協一樣，政治儀式的作用要更大一些，也可以使民主人士的安置有了更大的空間。與此同時，原來民主人士占主要成份的政務委員會取消了，原來擁有大量民主人士的中央人民政府委員會也取消了（這個委員會曾擔負討論國家政策和重大行政舉措的職責，所以非同小可）；取而代之的是最高國務會議，參加者有嚴格的限制，由國家主席、副主席、人大常委會委員長、國務院總理、副總理組成，也就是說，民主人士基本上被從最高國務會議中排除出去了；原來的政務院變成了國務院，權力有所擴張，不過副總理中卻連一個民主人士也沒有了，政府各部長中民主人士也大幅度減少（在36個部委的正職負責人中僅占12席），這些尚保有部長位置的民主人士在此後的幾年內逐漸地退了下來。此前在中央人民政府委員會討論的政務都移到了最高國務會議，原先中央人民政府委員會開會時政協委員得列席參加，大家七嘴八舌發言討論的情形從此再也不可能重現了。從這個意義上說，第一屆全國人民代表大會在新中國政治演進和制度變遷中起了非常關鍵的轉折作用，通過制憲儀式，中國完成了體制的轉換，確認了轉換的合法性。

民主人士憂慮和希冀交雜的心態

對於召開人大和制憲，民主人士並非沒有顧慮。1953年《人民日報》的“元旦社論”曾號召人民把“真正滿意”和“認為必要”的人選出來作全國人民代表大會代表，因此引起了某些民主人士的憂慮。結果，毛澤東在“關於召開全國人民代表大會的幾點說明”中就民主黨派是否“有份”一事特意作了解釋：“我想，他們中間的多數，甚至是大多數、絕大多數，可能是會被人民選舉的。但是，你要我寫保票我不能寫，因為那是人民的事，人民選舉你是可能的。當然我們應該有適當的安排。所以，對於這一條，用不着擔心。”他還“希望到會的各位在各民主黨派裡邊做些解釋工作”。[20]

確實，第一屆人大開過之後，民主人士的“擔心”是沒有了，就象預先安排的那樣，對幾乎所有的知名民主人士都有所安置，那些從前在中央人民政府委員會和政務院高位上的民主人士又被列名在“最高權力機構”人大常委會中。但是，執政體制轉換之後，整體的政治架構變成了共產黨的“請客吃飯”。

當一些民主人士對制憲表示憂慮之時，更多的民主人士還是對制憲寄予希望，以為從此中國就可以擺脫以往那種以政策代替法律的狀況，會走上法制化的軌道。

羅隆基在這次人大會上的發言就反映了他和其他一些民主人士當時的心態：“這些年來，中國人民殷切地盼望國家早早制定一個憲法，並根據憲法制定一切法律。建國初期，我們打倒了封建的《六法全書》。在時間上和經驗上我們趕不及制定新的法律。我們曾經用政府的政策做政法人員的工作方針。有些下級幹部因為對政策體會得不夠清楚，所以在貫徹政策的時候，就不免有了些偏差。這是事實。幾年來中央人民政府曾經先後制定過一些主要的法律，不過在宣傳法律上，在解釋法律上，在執行法律上，有過些缺點，犯過些錯誤，這是事實。個別的上層負責人，不但不倡導守法精神，反以超越法律的特殊地位自居，這也是事實。這些年來，沒有滿足人民願望，完全發揚法治精神，這種缺點，我們應該承認的。

國家越是進步，法治的精神就越應該提高。我們對這樣的一個觀念，過去還重視得不夠，對這樣的工作，還努力得不夠。所以幾年來社會上就發生了一種輕視政法工作的觀念。在舊社會裡，政法工作人員太多；在新社會裡，政法工作人員太少。國家對舊的政法人員，沒有完全做好思想改造工作；對新的政法幹部，沒有完全做好業務訓練工作。少數舊的政法人員，閒置失業；新的政法幹部，供不應求。從前想做官的人太多；現在願做官的人太少。一般青年學生入學選科的時候，分配到理工方面，就眉飛色舞；分配到政法方面，就垂頭喪氣。青年們認定：到工廠是前程遠大；進機關，進政法機關就是末路窮途。這個觀念，毫無問題，是錯誤的。國家沒有好的政法人員，沒有好的政法工作，國家就不可能有好的憲政，不可能有真的法治。國家現在要通過憲法，實行憲政，這種現象就必須及時加以糾正。”[21]

然而“人大”成立後並未象羅隆基所期待的那樣“根據憲法制定一切法律”，立法機關建立了，立法工作卻基本上停頓下來，在此後很長的一段時間內中國連起碼的刑法都沒有，可據以作法律裁量的只有一部《婚姻法》。[22] 以政策代替法律依然是中國社會的常規現象，司法人員仍舊是未經訓練，且多由初中以下學歷的人擔任。至於憲法上規定的“保護公民通信秘密”之類公民權利則純屬紙上文章，制憲次年就有胡風因私人通信被舉報而進了監獄。羅隆基或許不明白，此次制憲的實質只是政治體制與權力結構的轉換；即便他明白這一點，可能也無法說出來。在制憲前後，中國整肅知識分子的措施已從“思想改造（洗澡）”、“批判胡適”、“批判俞平伯”發展到批判黨內的異端分子胡風等人，而與此同時進行的“三反”、“五反”運動則更使不少中下層非黨知識分子處於險惡的政治風浪之中，也牽累到某些已經進入政協和政府的上層人士。正是這一個接一個的運動和 “改造”，有力地“推動”了民主人士接受這種體制的轉換。

制憲期間還發生了一個政治插曲──“高饒事件”，此後劉少奇和周恩來的地位明顯提高，毛、劉、周構成了中國直到“文革”前的最頂層權力核心，對中國政治的演進發揮了巨大的影響。

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少奇同志並中央各同志：

憲法小組的憲法起草工作已於一月九日開始，計劃如下：

（一）爭取在一月三十一日完成憲法草案初稿，並隨將此項初稿送中央各同志閱看。

（二）準備在二月上半月將初稿複議一次，請鄧小平、李維漢兩同志參加。然後提交政治局（及在京各中央委員）討論作初步通過。

（三）三月初提交憲法起草委員會討論，在三月份內討論完畢並初步通過。

（四）四月內再由憲法起草小組審議修正，再提交政治局討論，再交憲法起草委員會通過。

（五）五月一日由憲法起草委員會將憲法草案公布，交全國人民討論四個月，以便九月間根據人民意見作必要修正後提交全國人民代有大會作最後通過。

為了在二月間政治局便於討論計，望各政治局委員及在京的中央委員從現在起抽暇閱看下列主要參考文件：

（一）一九三六年蘇聯憲法及斯大林報告（有單行本）；

（二）一九一八年蘇俄憲法（見政府辦公廳編憲法及選舉法資料匯編一）；

（三）羅馬尼亞、波蘭、德國、捷克等國憲法（人民出版社人民民主國家憲法匯編，該書所輯各國憲法大同小異，羅、波取其較詳並有特異之點，其餘有時間亦可多看）；

（四）一九一三年天壇憲法草案，一九二三年曹錕憲法，一九四六年蔣介石憲法（見憲法選舉法資料匯編三，可代表內閣制、聯省自治制、總統獨裁制三型）；

（五）法國一九四六年憲法（見憲法選舉法資料匯編四，可代表較進步較完整的資產階級內閣制憲法）。

有何意見望告。

毛澤東

一九五四年一月十五日