2020年4月6日，美國國務院發言人摩根•奧特加斯（Morgan Ortagus）針對越南漁船撞上中國海警船沉沒的事件發表聲明稱，“中國海警船撞沉了越南漁船”，指責這是“中國一系列維護非法海洋主張並使其東南亞鄰國處於不利地位行動中的最新事件”。[1]

事實上，這已不是特朗普政府第一次將中國南海主張指責為“非法海洋主張”（unlawful maritime claims），早在2019年7月，美國國務院就明確表達了對於中國南海“非法海洋主張”的反對。美國政府公然將中國在南海的主張定義為“非法主張”，暗示美國在南海問題上的立場又在發生新的變化。

一、冷戰後美國在南海的基本立場｜1995-2008

1995年5月，“美濟礁事件”發生後不久，美國國務院發布了《南沙群島與南海政策聲明》（US Policy on Spratly Islands and South China Sea），首次公開了其在南海爭議中奉行的政策立場，明確了美國在南海地區的利益，表明其所主張的解決南海爭端和管控地區局勢所應秉持的原則、規則及規範。該聲明的要點包括：一、美國對於南海各方有關島、礁、灘、沙競爭性的主權主張及其法理依據不持立場（takes no position）；

二、和平解決南海爭端，主張通過和平的外交努力處理南海相關爭議，歡迎1992年《東盟南海宣言》；

三、維護南海地區的航行與飛越自由；

四、反對與1982年《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）不一致的海洋主張及對南海地區活動的限制；

五、反對採取單邊加劇緊張局勢的行為，反對使用或威脅使用武力來解決競爭性主張。這一表態成為此後美國政府沿襲的基本立場。

美國的這一立場表態實際重申了美國在南海爭議問題上相對“中立”的立場，同時明確了其在南海關注的四項基本利益，即通過外交談判和平解決爭端、確保航行與飛越自由、商業活動不受阻礙與遵守國際法。同時，出於維護自身利益的考量，美國儘管不介入南海地區的爭議，但對於各方維護主張的行為方式表示關切。

二、奧巴馬政府的立場變化｜2009-2016

奧巴馬政府上台後，美國對其在南海問題上的立場表態進行了大幅度的修正，這種調整具有漸進性、針對性與一定的階段性，通過對於這些立場表態的梳理，能夠使我們更加全面深入的理解美國南海政策變化的邏輯。總體來看，可分為如下階段：

1、對“中立”立場的修正：解釋與補充｜2009-2010

2009年“無暇號”事件是美國重新考慮調整其南海政策立場的觸發點，該事件不僅導致了中美關於專屬經濟區內航行自由內涵的爭議激化，而且引發了美國對於中國戰略意圖與地區局勢前景的擔憂。在戰略重心逐步轉向亞太地區的背景下，美國外交和國防部門開始對其南海政策立場進行了修正（見表一）。2009年7月，美國助理國務卿幫辦斯科特•馬希爾（Scot Marciel）較為全面地說明了新政府的南海政策傾向，闡述了美國“中立”立場的新內涵：

“美國的政策仍然是，在南海競爭性的領土主權法律主張上不持立場。換言之，我們對於南海島嶼或其他地物主權主張，或者源於這些地物的海洋區域（例如領海）不持立場。但是，我們的確對不源於陸地領土的‘領海’（territorial waters）或其他水域感到擔憂。正如《公約》所反映的那樣，這些海洋主張不符合國際法。”[2]

美國實際上縮小了1995年聲明中“中立”立場的範圍，將此前對於各聲索方主權主張及其法理依據不持立場調整為對島礁主權的歸屬不持立場，而對於各方的海域主張開始持有明確的態度。為此，美國給出了解釋：

“……中國對南海的主張含糊不清，無論是其主張的確切邊界，以及是否主張整個水域為領海，還是僅主張擁有其中的海洋地物。過去，這種模糊對美國利益的影響不大。但是鑑於對我們的能源公司已經造成壓力，這已經成為一個問題，因為一些中國反對的區塊似乎不在其主張範圍之內。如果中國在其主張的實質內容上更加明確，可能對各方都有幫助。”[3]

美國還首次將中國在南海的油氣資源維權定義為“恫嚇與脅迫”，並支持各方依據2002年達成的《南海各方行為宣言》（以下簡稱《宣言》）防止爭端升級和複雜化。

表一 美國政府主要立場文件（2009-2010）

2010年7月，希拉里在河內舉行的第17屆東盟地區論壇上的發言，正式宣告了奧巴馬政府的南海政策。該發言重申了1995年聲明中的基本利益原則，同時對其政策立場做出了如下調整：

一、支持通過“協作性外交進程”和平解決爭端，反對包括“脅迫”在內的武力和武力威脅行為；

二、與馬希爾的證詞一樣，對美國的“中立”立場進行了調整，明確對於各方海域主張的法理依據持有明確的立場；

三、鼓勵和支持各方達成一個“完整”的“行為準則”以約束各方的行為，維持地區現狀；

四、督促各方管控及早日和平解決爭端，確保海上商道暢通以滿足“國際社會的共同利益”；

五、為了提升其政策的公信力，將確保《公約》獲得參議院批准作為其外交重點之一。[4]

美國國防部官員也在香格里拉對話會議等場合表達了相似立場。[5]

這一時期，美國通過重新解釋其在南海問題上的“中立”立場，論證了其介入南海爭議的“合法性”，同時在美國的利益、奉行的原則以及各方行為的標準等方面都做出了新的解釋和補充。

2、要求各方“澄清”主張：加強針對性｜2011-2013

隨着對南海事務介入的加深，美國開始着力加強其立場的傾向性和針對性（見表二）。

表二 美國政府主要立場文件（2011-2013）

2011年7月，希拉里連續發表兩份關於南海及南海主權問題的聲明，表達了美國在南海問題上立場的新調整：

一是以南海局勢事關美國地區利益為由介入“行為準則”為核心的多邊磋商，企圖制定南海各方的行為標準。2010年開始，東盟國家着手推動啟動“行為準則”磋商，希拉里的河內聲明對此明確表達了支持，並表示美國準備在其中扮演角色。2011年6月，希拉里在與菲律賓外長羅薩里奧（Albert del Rosario）的講話中重申了這一立場，[6] 7月，在與印尼外長馬蒂・納塔萊加瓦(Marty Natalegawa)的講話中進一步表示：

“……因此，我們認為通過和遵守《宣言》只是重要的第一步。我們再次讚揚印度尼西亞在實現這一目標方面的領導作用，並敦促東盟迅速地——我甚至補充為緊急地——採取行動以實現一項行為準則……。”[7]

同時，美國對於中國在南海的行為展開了批評，表明這些行為不利於地區穩定，暗示其應當受到“行為準則”的規制：

“我們對南中國海緊張局勢的加劇感到關切，並正在密切監測局勢。最近的事態發展包括對抗性言論激增、對資源開發的分歧、強制性的經濟行動以及黃岩島周圍的事件，包括設置障礙拒絕（他國）進入。特別是中國對三沙市行政管理水平的提升以及在那裡建立新的駐軍以覆蓋南海有爭議地區的做法，與為解決分歧的協作性外交努力背道而馳，並有可能導致地區緊張局勢進一步升級。”[8]

二是要求各方“澄清”在南海的主張及其法理依據。從2011年開始，美國的政策聲明中開始明確督促各方“澄清”南海主張及其法理依據。美國有意將《公約》作為各方“澄清”主張的唯一合法性來源：

“……我們繼續敦促所有當事方以符合包括《公約》在內的國際法術語，澄清和追求其領土和海洋主張……。”[9]

為此，美國更為強調加入《公約》對於維護其南海利益的重要性：

“對於美國而言，我們可以通過加入《公約》強化介入南海爭端的能力，正如國務卿（希拉里）在5月面對全體委員會所強調的，‘我們的航行權以及我們挑戰他國行為的能力，應該建立在最強有力、最具有說服力的法律依據之上，包括南海這樣的關鍵地區……作為《公約》的成員國，我們在適用《公約》的規則方面將會具有更高的信譽，並有更強大的能力來執行這些規則’。”[10]

美國還鼓勵各方通過提交國際仲裁等方式推動主張的“澄清”：

“……我們繼續督促各方依據包括《公約》在內國際法澄清和尋求其領土與海洋主張。我們認為，各聲索方應該探索各種外交或其他和平途徑以尋求解決，包括使用仲裁或其他必要的國際法律機制……”[11]

美國力圖將“行為準則”與各方主張的“澄清”聯繫起來，認為“澄清”主張有利於“行為準則”的早日達成：

“美國對任何一方在任何爭議區域提出的任何主張不持立場。我們希望看到的是一個解決過程，該過程將得到東盟正在努力的行為準則的幫助，該準則基於2002年《宣言》，並以國際法原則為準，為了實現這一目標，每個聲索方必須公開和明確其主張，使我們知道任何爭議所在。其次，所有的主張必須與地物特徵有關。”[12]

這一時期，美國從技術層面實質介入了南海問題，並且以不點名的方式針對了中國在南海的主張和行為。值得一提的是，儘管美國針對中國主張和行為的立場日益顯露，美國政府的立場表態仍未完全脫離實地真實情況，在包括“黃岩島事件”在內的地區熱點問題上，美國政府還是留有一定餘地，並未輕率地滿足菲律賓要求美國軍事介入的請求。不僅如此，為了提升其政策立場的公信力，美國外交部門和軍方還採取了實質行動推動國會批准《公約》。

3、公開質疑和挑戰中國的“斷續線”主張｜2014-2016

這一時期，南海事務引起了美國國會和公眾的極大關注，同時，為了支持與配合菲律賓發起的“南海仲裁案”，美國政府強化了其立場的激進程度，開始指名道姓（見表三）。

表三 美國政府主要立場文件（2014-2016）

2014年2月，時任助理國務卿丹尼·拉塞爾（Daniel R. Russel）在眾議院國際事務委員會的聽證中，明確表達了對於中國“斷續線”主張的質疑，這是美國政府首次公開指責中國的南海主張，標誌着美國“中立”政策已不復存在：

“我認為當務之急是要弄清楚當美國說我們對東海和南海爭議地物主權主張不持任何立場時的意思。首先，我們確實對任何與海洋主張有關的下列行為持強硬立場：我們堅決反對使用恐嚇，脅迫或武力聲索領土主張；其次，我們對海洋主張必須符合習慣國際法持堅定立場。因此，儘管不支持一方反對另一方，我們確信不源於陸地地物的南海主張具有根本上的瑕疵……中國南海主張缺乏澄清造成了該地區的不確定、不安全和不穩定……中國基於‘九段線’而非主張的地物來聲索海洋權利的任何運用，都將不符合國際法。”[13]

3月，美國對菲律賓提交的訴狀表示支持，並鼓勵其他國家採取同樣的舉措：

“美國重申支持採取和平手段解決海洋糾紛，而不必擔心任何形式的報復，包括恐嚇或脅迫。所有國家都應尊重包括菲律賓在內的任何締約國利用《公約》規定的爭端解決機制的權利。”[14]

12月，美國國務院在“南海仲裁案”臨時仲裁庭要求中國提交答辯狀截止日期之前，發布了名為“海洋邊界”系列第143號報告《中國：南海海洋主張》，對中國“斷續線”主張進行了主觀的想象和解讀。[15] 而這些解讀又部分反映到了最終裁決中。雖然很難評判兩者的邏輯關聯，但時間先後次序卻是客觀存在的。

2015年3月，拉塞爾在參議院外交關係委員會的聽證中對中國的島礁建設進行了批評：

“根據國際法，很明顯，任何數量的挖掘或建築都不會改變或增強一國領土主張的法律效力。無論在南海的礁石上堆積多少泥沙，都無法製造主權。”[16]

拉塞爾還對其他聲索國遠早於中國開展的島礁建設行為辯護：

“當然，其他聲索方也增加了吹填的土地，安置了人員，並在有爭議的地物進行了類似的民事甚至軍事活動。我們一直呼籲凍結所有此類活動。但是，中國的填海規模遠遠超過了其他任何聲索方。在一年多點的時間裡，中國吹填並占據的面積為其他五方總面積的近四倍。”[17]

同時，拉塞爾片面理解和引用了《公約》中的條款對臨時仲裁庭的管轄權及其裁決的拘束力做了評判：

“首先，在仲裁方面，儘管中國選擇不參加菲律賓提起的案件，但《公約》明確規定：‘一方不參與或不為自己辯護不構成訴訟的障礙’。根據《公約》，同樣明確的是，法庭對該案的裁決將對中菲具有法律約束力。”[18]

2016年7月12日，美國第一時間對仲裁裁決表達了支持，並警告中國不得“採取挑釁性聲明和行動”。[20] 美國的聲明和文件與“南海仲裁案”進程的重要節點形成呼應，對中國的南海主張合力施壓。

三、特朗普政府南海政策立場的新調整｜2017-2020

特朗普政府上台後通過的《國家安全戰略》、《國防戰略報告》等文件將中國界定為“戰略競爭對手”，美國在南海問題上的政策更為激進，立場表態更是喪失了必要的平衡和中立，主要是為了服務其與中國大國競爭的需要。

1、渲染中國控制南海：提升威脅認知｜2017-2018

美國南海立場的核心從維護美國的原則和利益，轉變為藉助南海議題樹立對中國威脅的認知。為了論證美國將中國視為競爭對手的“合理性”，美國有意以南海及南海問題為切入點，刺激國內對華敵對的威脅感知（見表四）。

表四 美國政府主要立場文件（2017-2018）

2017年6月，時任國防部長馬蒂斯在香格里拉對話會上指出了中國島礁建設的四大“危害”：一、“軍事化”性質；二、對於國際法的“無視”；三、對它國利益的“蔑視”；四、不利於非對抗手段解決爭端。[21] 11月，特朗普訪華表達了對於中國南海“前哨軍事化”的擔憂。[22] 12月，美國發布的《國家安全戰略》指出，中國南海“軍事化”將會“危害商業流通、威脅其他國家的主權並損害地區穩定”，表示中國的目的在於“限制美國進入這一地區”。[23] 直到2018年底，美國白宮、國務院和軍方的表態基本沿襲了這一立場。其中也不乏更為強硬的表態，如2018年10月4日，副總統彭斯在對華政策演講中，表示中國在南海建設“群島軍事基地”（archipelago of military bases），指責中國在南海對美國軍艦的識別、查證等操作是對美國的“侵略行動”。[24]

總體而言，2017-2018年美國南海問題立場表態以誇大和抹黑中國南海“軍事化”及“實際控制南海”從而強化各方對於中國威脅的認知。其南海政策立場逐步從維護國家利益及所奉行的國際法原則，轉向大國競爭背景下赤裸裸的權力政治。

2、在南海全面反華：枉顧事實強化威脅｜2019

從2019年開始，美國在南海問題上的立場除了繼續指責中國南海“軍事化”以外，還對中國在南海的主張和行為進行了更為全面的指責和威脅（見表五）。

表五 美國政府主要立場文件（2019）

2019年7月，美國國務院的聲明中首次明確將中國在南海的主張稱為“非法海洋主張”，這是美國將中國“斷續線”稱為“模糊主張”、“過度主張”以來的又一次重大升級。指責中國“阻止東盟成員國獲得超過2.5萬億美元的可采能源儲備”，從而“威脅地區能源安全”：

“中國的行動破壞了地區的和平與安全，通過阻止東南亞國家獲取估計為2.5萬億美元的未開發碳氫化合物資源，給東南亞國家帶來了經濟成本，並表明中國無視各國根據1982年《公約》規定的在專屬經濟區進行經濟活動的權利。”[25]

美國還炒作中國“海上民兵”威脅，聲稱中國通過對其他國家進行“恫嚇、脅迫和威脅”，“損害地區和平與穩定”。同時指責中國通過“更大的壓力”來“迫使”其他國家接受“行為準則”條款，“尋求限制其與第三方公司或國家合作的權利”，指出這顯示了中國“控制南海油氣資源的意圖”。[26]

3、新冠疫情下的美國立場：反對一切中國行為｜2020

新冠疫情下美國政府為了轉移國內不滿情緒，同時擔心中國藉機擴大自己的勢力，為此“以攻為守”，不惜通過捏造事實的方式激烈攻擊中國，在各類事件中“逢中必反”（見表六）。

表六 美國政府主要立場文件（2020）

美國國務院和國防部對于越南漁船撞上中國海警船沉沒事件進行明顯偏袒越南的評價，指責是中國海警船撞沉了越南漁船，表示這是“是中國一連串維護非法海洋主張並使中國在南海的東南亞鄰國處於不利地位的行動中的最新事件”，[27] 絲毫不考慮，該事件發生地點在距中國三沙市治所永興島7海里處，這種表態意味着美國在西沙主權問題上直接站到了越南一邊，而中方從未承認西沙存在任何爭議。

在全球及美國國內新冠疫情日益嚴重的情況下，美國指責中國利用疫情在南海開展“擴張性”行動：

“自新冠病毒全球大流行爆發以來，北京還宣布在其在永暑礁和渚碧礁的軍事基地上建立新的“研究站”，並將特種軍用飛機部署在永暑礁上。中國還繼續在南沙群島附近部署海上民兵。2016年7月，根據1982年《海洋法公約》召集的仲裁庭將中國的九段線認定為非法海洋主張，美國政府對此持相同立場。”[28]

美國全然不顧中國主動倡議包括美國在內的國際社會開展抗擊疫情合作，以及積極支援包括其他南海聲索國在內的各國抗擊疫情的努力，無視自己在南海頻頻的武力炫耀和其他聲索方的各類動作，在聲明中表示：

“我們呼籲中國繼續專注於支持國際社會與全球性新冠疫情作鬥爭的努力，並停止利用其他國家分心或脆弱擴大其在南海的非法主張。”[29]

四、美國政策立場變化特點與趨勢

近年來，美國通過逐年漸進式的調整與分階段的跨越，實現了對其政策立場的顛覆式轉變與全局性修正，為美國利用南海及南海問題強化對華競爭做好了鋪墊。其立場政策演變呈現出如下特點和趨勢：

第一，從立場“表面中立”轉向“逢中必反”。美國在奧巴馬時期注重立場的所謂中立性”，強調美國在南海主權問題上“不持立場”，同時對各方海洋權益主張加以置評和質疑。而特朗普政府公開反對中國在南海的一切主張和行為，甚至在主權問題上“選邊站”。

第二，政策立場的邏輯性和說理性顯著減弱。儘管奧巴馬政府着力對其南海政策立場進行大幅度的修正，其政府表態中非常重視對於立場闡發的邏輯性與說理性，對於包括“黃岩島事件”在內的地區熱點問題尚能表面上尊重事實。其政策立場完整系統，且有較為清晰的敘事邏輯。特朗普政府的立場表態雜亂無章，不乏前後矛盾之處，缺乏對於美國國家利益和所奉行原則的系統闡述。不僅如此，特朗普政府的表態時常無視國際法原則和規則，為達目的不惜枉顧事實乃至捏造事實，說謊與混淆視聽近乎成為常態。

第三，對於地區局勢穩定的態度發生了微妙的變化。長期以來美國都將推動南海爭端的和平解決作為其地區政策目標，但近年來卻認為和平對其不利，美國高官公開表示，“除了戰爭手段，已無法阻止中國控制南海”。[30] 此前，美國多次重申支持中國與東盟國家達成有拘束力的“南海行為準則”，以降低局勢的緊張。然而，隨着準則磋商的進展，美國立場開始倒退，因為擔心準則使中國影響力上升，已由支持轉為“看衰”甚至是公開反對。其中的變化耐人尋味，美國到底是希望中國和東盟國家達成“準則”，維護南海和平穩定呢？還是反對各方商談“準則”，認為南海和平不符合美國家利益呢？

自奧巴馬政府以來，美國通過漸進的方式，對其在南海問題上立場進行了修正，美國在南海問題上的表態日益強勢，對華敵對的傾向日趨明顯。

從堅持原則性與針對性並舉邁向了“逢中必反”，美國外交辭令的專業性、真實性和說服力都在顯著退化，美國政府枉顧事實、捏造事實的現象更為普遍。這既不利於中美雙方對於各自利益與意圖的準確判斷以及諒解的最終達成，也不利於美國領導力的維護及其倡導下的國際道義的伸張。同時，其南海立場的軍事戰略傾向不斷加強，外交及國際法工具的權重下降，對於規避衝突這一原則底線逐步鬆動，這種變化無疑會給地區和平穩定帶來更大的新變數。