《文明系列·制度地緣篇》

香港土地財政的70年：2處宏福苑、2次火災揭示同一制度結構

——土地財政如何在70年中構成香港住房與財政結構的核心約束

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本章從香港大埔區宏福苑火災與1953年香港石硤尾宏福苑木屋區火災出發，分析土地財政在香港及全球範圍的制度連續性。兩個不同年代的宏福苑事件分別位於土地財政結構的前端與後端，揭示制度在70年間的穩定性與重複性。

全球具備相同土地財政結構的地區僅有5個：香港、澳門、新加坡、中國內地與越南。它們能夠形成同構模式的原因，不在經濟條件，而在制度結構一致。具體表現為：

1 土地所有權集中於政府，使土地能夠成為財政資源

2 土地使用權可被資本化，形成一次性財政收入

3 財政結構對土地周期高度敏感，需要通過批租調節年度收支

不同歷史路徑最終收斂於同一結構。本章以宏福苑事件作為制度變量，用以展示土地財政模式在全球範圍內的結構性規律。

制度變量說明

制度變量

指在制度運行過程中，多次出現並反映結構性規律的事件。本章中的制度變量不以地點為核心，而以其制度功能為核心。

土地財政變量

政府通過控制土地供應、地價與批租節奏維持財政平衡，使土地成為年度收支調節工具。

宏福苑變量

本章使用兩處宏福苑作為制度變量：

1953年香港石硤尾宏福苑木屋區火災

代表土地財政的形成階段，用於說明制度起點。

2025年香港大埔宏福苑火災

代表土地財政的後期階段，用於觀察制度負荷與結構持續性。

兩次宏福苑火災在制度邏輯中形成前後呼應，展示土地財政在70年中持續運行的方式。

一、1953年火災與土地財政的起始條件

1953年石硤尾宏福苑木屋區火災造成大量居民無居所。殖民政府迅速收回土地，將其納入徙置區規劃，帶來兩項制度後果。

1 官地成為住房供應的主要來源

2 土地回收與再批租進入財政結構核心

香港土地財政從此形成基本輪廓，住房體系成為財政體系的派生結構。

二、1953年至1972年：賣地財政的制度化過程

1953年至1972年間，政府通過“土地收回—重建—批租”形成制度化循環。

1950年代：木屋區大規模清拆擴大官地儲備

1970年：終止私人協約批地，使地價全面市場化

1972年：公開拍賣制度確立，土地收入成為財政主軸

賣地財政與高地價制度在此階段固化。

三、高地價制度的結構邏輯

高地價制度是財政需求決定的制度化結果。為了維持土地財政，政府必須控制土地供應。

1 公屋數量與品質受到政策調控

2 私樓承擔財政與市場主要功能

3 居住改善速度受土地供應節奏影響

住房體系在土地財政結構中承擔財政調節角色。

四、2025年大埔宏福苑火災的制度位置

2025年大埔宏福苑火災發生在成熟公屋體系內部，其制度意義在於暴露土地財政後期階段的住房結構壓力。

1953年的石硤尾宏福苑火災推動土地財政形成

2025年的大埔宏福苑火災發生於土地財政負荷增大的後期階段

兩次事件名稱相同，但關鍵在於制度功能一致，屬於同一結構的不同階段。

宏福苑不是地點，而是制度變量。

五、全球5個土地財政地區的制度同構性

全球只有5個地區形成與香港同構的土地財政：香港、澳門、新加坡、中國內地、越南。

共同制度特徵如下。

1 土地所有權由政府掌控

2 土地使用權可資本化為一次性財政收入

3 財政對土地周期高度敏感

不同歷史路徑收斂為同一結構。

六、制度診斷：為何只有5個地區能形成土地財政模式

土地財政模式的出現需要3項結構前提。

1 土地所有權集中於政府，使土地成為可循環財政資源

2 政府能夠控制土地供應，使財政收入具有年度調節能力

3 財政存在對一次性收入的結構性需求，使批租成為重要工具

滿足以上3項條件的制度單元在全球極少，因此土地財政最終只出現5個案例。

七、與發達國家的結構差異

美國、加拿大、歐洲、澳大利亞、日本等地沒有形成土地財政模式，原因如下。

1 土地私有或混合私有，政府難以集中供地

2 財政體系依賴年繳型稅制

3 土地開發稅是輔助收入，不具財政主軸功能

其制度前提與土地財政結構不兼容。

八、2025年的共同困境

5個土地財政地區在2025年均出現財政收縮。

香港賣地收入下降，財政赤字擴大

澳門土地收入減少，博彩稅部分填補

新加坡土地收入波動但儲備體系穩定

中國內地土地出讓金減少，地方債務上升

越南開發商違約，地產鏈條承壓

土地財政對房地產周期高度敏感。

九、制度轉型趨勢

未來土地財政比重將下降，並出現以下趨勢。

1 年繳型稅制重要性上升，例如財產稅

2 公有制土地將引入混合治理機制

3 住房體系逐步脫離財政主軸角色

新加坡提供較穩定的轉型模式，其餘地區仍在調整中。

制度餘響

1953年至2025年，兩處宏福苑火災分別位於土地財政結構的起點與後期階段，展示制度邏輯在不同年代的重複性。土地財政依賴土地供應、地價水平與一次性收入機制，使住房體系長期承擔財政負荷。

宏福苑的兩次出現說明制度變量具有持續性。只要財政結構繼續依賴土地增值，此類制度變量將持續以不同形式出現。

宏福苑不是地點，而是制度變量。