劉瑜：為什麼民主在一些國家能夠運行良好，而在另一些國家卻"沒用"呢？

關於民主，一個不解之謎是：為什麼它在一些國家能夠運行良好，而在另一些國家卻"沒用"呢？雖然我從不認為民主的功能是發展經濟，但是防止腐敗、提高公共服務水平、縮小貧富差距卻應該是民主的題中之意。但是，根據世界審計組織的數據，民主的印度和"不民主"的中國腐敗程度一樣（並列排名世界 57位）；民主的巴西貧富差距大於絕大多數不民主國家；很多民主化進程中的國家甚至無法維持基本的社會穩定，08年以來巴基斯坦、肯尼亞、津巴布韋都有因選舉引發的騷亂。

　　現在民主的觀察者逐漸形成了一個共識：民主要想運行良好，肯定不僅僅依賴於實現國家領導人的選舉。在選舉之外，還有很多其它的因素是民主制度良好運行的條件。那麼，什麼是那些"其他因素"呢？而美國政治，就給了觀察這些"其它的"因素的機會。

　　地大物博的自然條件肯定是因素之一：地大物博能夠大大緩衝人口和資源的矛盾，從而使經濟發展不受資源、環境、土地瓶頸的制約，而經濟發展總是緩解社會矛盾的良方。新興移民國家的歷史、文化條件肯定也是因素之一：作為一張白紙，美國沒有多少歷史債務需要清償，也沒有多少等級尊卑的文化禁錮，相反冒險、創新、實幹、個人奮鬥從一開始就代表了美國精神。

　　但是，作為一個政治學者，我更關心的是這些"其他因素"中的政治制度因素，從這個角度去思索民主良性運行的條件。在美國的這七年，給了我觀察這些制度因素的機會。如果說美國的民主當年對托克維爾衝擊最大的是其"平等因素"，它對我衝擊最大的，則是其"制衡因素"。在這個複雜的政治機器中，權力每啟動一次，就有無數的閘門同時被啟動，每一扇閘門都要鑑定這次權力的實施屬於良性惡性，然後才決定是否"放行"。

　　三權分立、司法審查、聯邦制、媒體監督、非政府組織監督、投票……這些制衡機制，我們早已通過書本耳熟能詳，但是從小接受的教育卻是把這些詞彙揉成一團，扔到"虛偽的資產階級民主"的籮筐里不予正視。"西方的民主全都是騙人的東西"，是我們時不時能聽到的論斷----對於那些自己不了解的事物極盡嘲諷之能事，確實是中國社會的奇異景觀之一。不了解並不可怕，可怕的是拒絕了解，並為這種拒絕而洋洋得意。中國早就改革開放了，現在很多中國人可以全球到處留學、旅行和出差，但不幸的是，很多人並沒有克服精神上的閉關自守。"精神上開放"並不是說要去無條件地頂禮膜拜西方社會的政治制度和文化，而是指放下以前所積累的成見，保持一點虛心，一點好奇心，暫且擱置政治上的判斷，真正出於知識的興趣，去從細節上、從實際事務上去觀察、去比較不同社會的運轉方式。只有當一個人觀察那些書本里的詞彙如何在現實政治中展開時，才能認識到民主不僅僅是一個抽象的概念，而且是一種腳踏實地的公共生活方式。

　　在"虛偽的資產階級民主"里，一個普通的家庭主婦可以告倒一個大型製藥公司Merck，為其丈夫的死獲得2.3億美元的巨額補償；民權組織、法院、主流媒體會聯合起來為外國恐怖分子嫌疑人的權利打抱不平；普通民眾可以以抗議示威的方式逼迫"有權有勢"的政客將自己漲上去的工資給壓回去；一個政府公務人員一年不能接受吃請超過100美元；一個"廳級幹部"可以因為公車私用而丟官職；窮人可以享受政府發放的食品券以及政府提供的廉租房；一個英語都不會講的海地"民工"可以通過地方工會成功擊敗有錢有勢的哈佛大學；非法移民的受教育權、享受醫療救助權得到法律的保護；醫藥公司作電視廣告必須同時廣播藥品的副作用；哪怕比爾蓋茨一年最多只能給選舉捐款4.7萬美元，以防止有錢人"購買"選舉結果；喜劇明星可以在電視裡天天調侃惡搞自己的總統……"虛偽的資產階級民主"並不是華盛頓市一尊供人朝拜的佛像，而是一把鑿子，打造每一個人衣食住行的方方面面。

　　這不是說民主沒有"失靈"的時候。事實上，今天很多欣賞西方民主的人往往忘記"羅馬不是一天之內建成的"。美國的軍隊不是沒有開槍射殺過示威遊行的群眾（1877年鐵路工人大罷工），美國也有過野蠻的"強制拆遷"（1830年代開始實施的"印第安人遷徙法"），美國煤礦工人也遭受過層出不窮的礦難，美國19世紀末也存在普遍的"買官賣官"現象，到1950年代初，黑人竟然還必須把公車前面的座位讓給白人……可以說，很多今天在中國引起民怨沸騰的現象其實都曾驚人相似地在美國上演過，只不過因為年代久遠，人們往往忘記了"白天鵝"也有"醜小鴨"的歷史。

　　美國政治的偉大之處並不在於它的歷史多麼清白無辜，而在於作為一個"制衡機器"，它具有相當的自我糾錯能力，從而能夠實現點滴改良，而不是陷於暴政的死循環。縱觀中國兩千年的專制歷史，民眾也不是沒有反抗，事實上中國農民起義史恐怕是世界上最"波瀾壯闊"的，但每一次朝代的更替都使中國重新陷入暴政的新一輪循環，原因歸根結底就在於，中國歷史上的政治從來就沒有真正實現"權力制衡"這一制度創新。從這個意義上來說，中國政治匱乏的不是"民主傳統"----西方國家的"民主傳統"也非常薄弱，希臘民主經過兩千年的中斷很難說對西方現代民主的興起有多少實際指導意義，中國政治匱乏的是"制衡傳統"----相比之下，由於國王和貴族、教會和國王之間長期的權力爭鬥，西方國家的制衡傳統卻很發達。美國"開國之父"們制憲時就發揮了這種"充分制衡意識"，所以雖然他們制定的憲法有很多不民主、不平等、不公正之處，但是制衡的政治構造卻打好了"自由"這塊地基，從而使民主、平等、公正這些磚磚瓦瓦可以不斷往上添加。民主成了制衡的一個衍生物，它的眾多維度之一。

　　美國政治的"制衡機器"有多個路徑：國會、政府、法院三權分立是最顯然的一個路徑。200年前制憲者們就發明了這種各個權力機構相互掣肘的模式：總統可以提案，但是國會必須批准；總統可以否決國會議案，但是參議院可以啟動彈劾總統；國會可以立法，但是法院可以宣布法律違憲；法院雖然獨立判案，但是大法官由總統提名；總統雖然可以提名法官，國會必須批准提名……這種"你雖然拽住了我的頭髮，但是我踩住了你的腳，他雖然扭住了你的胳膊，但是你擰住了他的脖子"的複雜格局使得任何一個權力機構都不敢輕舉妄動、任意妄為。

　　聯邦制為制約路徑之二。美國從成立伊始就是個聯邦制國家，聯邦政府和州政府、市政府之間各有各的決策範圍，互相不能干預。在同一個領域裡，中央和地方、地方與地方之間不需要保持步調一致，就是相互唱反調，也稀鬆平常。開國之父們制憲時處心積慮限制中央政府權力，而將絕大部分公共政策的制定權交給了地方政府。雖然後來由於打擊地方種族主義勢力的需要、以及大蕭條之後的福利國家建設，聯邦中央政府權力大大加強，但至今在大多數事務上，州級政府享有自主權。

　　活躍的公民組織是制度制衡的第三個路徑。政治學家羅伯特·布坎南曾經寫過一本書叫《讓民主運行起來》，其核心觀點就是：只有一個充滿着活躍公民組織、團體的社會政治民主才有健康運行。他用了一個詞"社會資本"來形容公民組織的發達程度，"社會資本"越豐厚，民主越健康，反之則否。這與托克維爾當年對美國的觀察相互印證-----在他看來，美國社會的"奇觀"之一就是它嘰嘰喳喳、熱鬧紛呈的民間自治團體。

　　媒體和文化產業為是制衡路徑之四。獨立媒體在美國政治生活中的作用是無以倫比的。911之後美國政府對恐怖分子嫌疑人的竊聽計劃，就是被《紐約時報》最先抖露出來，成為一個家喻戶曉的醜聞。《聖地亞哥聯合報》因為最先挖掘出前國會議員Cunningham的受賄案而獲得06年普利策獎（"耳朵上的記號"）。美國的電視節目上每天既有對美國政府冷嘲熱諷的惡搞節目，也有很多專家關於時政的嚴肅訪談和辯論。無數電影、電視、歌曲、書籍不斷反思美國政治中的污點問題，在政治家耳邊"警鐘長鳴"。重要的是，在自由的土壤上，一般來說，對任何問題"左中右"幾派的意見都可以得到呈現。麥克摩爾雖然是"布什政府的眼中釘"，這不妨礙他獲得美國電影藝術學院頒發的奧斯卡最佳紀錄片獎。哥大教授NicolasDeGenova雖然非常"賣國"地四處宣揚希望美國在伊戰中戰敗，哥大校方卻拒絕解僱他。查韋斯、卡斯特羅雖然是"反美鬥士"，美國人不但可以拍《對民主的戰爭》、《卡斯特羅》這樣為他們歌功頌德的電影，而且電影的播放在美國也暢通無阻。雖然這些媒體報道和文化產品時常讓政府顏面失盡，卻也常常能夠督促政府"懸崖勒馬"，避免釀成災難性的結局。

　　最後一個制衡路徑是投票選舉本身。如前所述，民主從功能上講是制衡的一個維度。"民主不僅僅是選舉"這個道理，幾乎已經家喻戶曉，不過有些人似乎把這句話詮釋成了"民主不需要選舉"。我以為，對選舉的認識不能矯枉過正。對於真正的民主制度而言，"選舉"不是萬能的，但是沒有選舉是萬萬不能的。選舉的重要性，不僅僅在於給民眾一次機會將他們不滿的政治家趕下台，同樣重要的是選舉動員過程所激活的公共生活：它帶動公眾對公共政策的討論----比如 08年美國總統競選過程，奧巴馬、希拉里等人的一言一行帶動媒體、公眾討論合理的貿易政策是什麼樣的、合理的環保政策應以什麼為重、美軍從伊拉克何時撤軍合適、資本收入該不該加稅……等等重大公共政策；它向政治家傳達民間的聲音，迫使他們根據民意的風吹草動來調整自己的議程；它給民眾提供一個參政的渠道，每次美國大選都有無數普通人通過捐款、志願者行動等方式捲入選舉進程；它促進公民的公共意識，訓練公眾的組織能力-----選舉帶動了政黨的產生，政黨帶動了草根民間組織的產生，草根民間組織將普通人捲入公共事務……總之，"真正的民主不僅僅選舉"，但是真正的選舉也不僅僅是投票，而是一個無數公民向公共生活凝聚的動態過程。

　　當然權力制衡也有失效的時候。歷史上而言，制衡失敗最顯著的例子就是奴隸制問題的長期懸而不決。1857年最高法院以黑人不是公民為理由，在 DredScottv.Sandford案中駁回了一個黑奴DredScott爭取成為自由民的訴訟請求，從而使黑奴問題失去了在憲政體制內得以解決的機會。後來雖然奴隸制在南北戰爭中被廢除，而且1868年的憲法第14修正案賦予了黑人公民地位，該修正案卻長期得不到實施。甚至在1896年的 Plessyv.Ferguson案例中，最高法院判決種族隔離政策並不違憲（該判例直到1954年才被推翻），再次說明權力的層層關卡和制衡並不總能產生保護人權和自由的結果。當然，當各個權力機構、公民社會、媒體都不能啟動閘門糾正一個錯誤時，很可能是因為整個社會的"覺悟"還不夠高，在這種情況下，很難說這到底是政治的失敗，還是社會的失敗了。

　　今天我們還是能看到不少制衡"失靈"的地方。比如很多人認為03年國會批准伊戰以及後來的批准大額戰爭撥款，就是立法機構對布什政府失去制衡意識的表現。又比如由於相關利益集團的強大力量，美國的軍費開支匪夷所思地龐大----比如，一項分析表明，美國政府每年用於能源研發的費用，僅僅相當於軍費一天半的開支-----但沒有足夠的體制制衡力量去糾正這種荒唐。巨額農業補貼，在巴以衝突上的"拉偏架"……都可以說是民主制度失靈的表現。雖然這些失靈值得批評，但因此把民主制度說得一文不值卻是一種"智力上的懶惰"。承認民主既給美國社會帶來很多切實的進步和改善，同時也承認它還是有無力解決的問題，才是一種實事求是的態度。承認杯子不是滿的，同時也承認半滿的杯子總比全空的杯子要好，才是一種智力上的承擔。

　　權力制衡的意義在於促進利益均衡。通過充分制衡做出來的決策，一般不至於"贏者全贏，輸者全輸"，各方利益都能沾點光，從而緩和政治矛盾。比如，07年提高最低工資的通過，經過參眾兩院、共和民主兩黨、國會政府經過多方博弈，最後一方面提高了最低勞工工資，另一方面也附帶了給小企業減稅條款，僱工和雇主的利益同時得到了一定限度的保護。又比如06年那次紐約地鐵工人大罷工，最後一方面工人的養老金低貢獻率得以維繫，另一方面工人又必須略微提高對醫療保險的貢獻率，同樣是"鬥爭雙方"都必須做出妥協。第三個例子，新澤西州政府與州議會為消費稅增加鬧僵之後，最後的結果是：議會同意增稅，但是政府必須同意將部分稅收返回老年貧困群體。無數這樣的例子表明，充分制衡的結果就是，在不同利益集團博弈的過程中，誰也不能全面得逞，在有所得的同時也要有所讓。

　　比較有意思的是，在中國政治生活中，我們始終不大願意正視政治的"利益集團"特徵，無論是政府還是民眾，都寧願使用"人民群眾"這樣含糊其辭的概念。其實，哪有什麼抽象的"人民群眾"呢？當紐約地鐵工人以搞癱全市交通要挾漲工資時，這些地鐵工人固然是"人民群眾"，但那些怨聲載道的紐約居民就不是"人民群眾"嗎？當美國的那些宗教右翼堅決反對墮胎時，他們固然是"人民群眾"，但是那些支持婦女墮胎權的自由左翼就不是"人民群眾"嗎？同理，北京上海人願意維繫本地人較低的大學錄取分數線，在這個問題上，北京上海居民是人民群眾，全國其他地方的居民就不是人民群眾嗎？當政府向偏愛的大型國企貸款從而保護了國企員工的利益時，國企員工自然是"人民群眾"，但很多因此失去貸款機會的中小民營企業員工就不是"人民群眾"嗎？正是那種常見的"整體主義"的" 人民群眾觀"，那種不同社會階層、團體具有統一利益的幻覺，導致了那種"整體主義"的政治觀，似乎一個政治勢力就可以全方位地代表全體"人民群眾"。

　　除了利益均衡，充分制衡另一個更大的好處是提高政治決策的理性成分。一個好的民主制度，不僅僅是為了實現不同利益之間的簡單加減法，而是在不同利益集團的對話當中找到一個最合乎公共利益的政策方案。當代有不少政治哲學家都倡導一個叫"協商式民主"的觀念。"協商式民主"是針對"統計式民主"而言的，二者的不同在於：前者注重民主過程所推動的政治協商，而後者僅僅注重選票的計算。一個充分制衡的政治制度，等於無形中增加這個制度里的"協商點"，從而儘量消減公共政策中的專斷性。從總統到國會，從參議院到眾議院，從國會到法院，從政府到公眾、到NGO、到媒體，從中央政府到地方政府……當一個權力機構試圖說服另一個權利機構為其倡議"打開閘門"時，都必須"給個理由先"。如果它無法做到"給個理由先"，要麼它必須將其政策修正到對方認為"合理的程度"（比如07年最低工資法的制定過程中，參議院共和黨迫使民主黨在提高最低工資的同時給小企業減稅），要麼該政策得不到通過或者只能在小範圍內實施（比如有很多州拒絕執行"愛國法令"中的"竊聽恐怖分子嫌疑人"條款）。

　　這也是為什麼美國的民主200年來具有越來越強大的糾錯能力。充分制衡意味着強制性的對話，而根據哈貝馬斯，充分、有效的對話是政治現代性的要旨。虐俘醜聞出現之後，美國各界聲勢浩大的抗議迫使政府"懸崖勒馬"，審判虐俘者並簽署反虐待條款。當"給個理由先"這個尚方寶劍時時刻刻伸出來擋住一個公共政策的去路時，這個政治機器的理性程度也就被迫不斷提高。

　　托克維爾----乃至以前的柏拉圖的觀念失誤正在於此：他們高估了民主制度的"統計"功能，低估了民主所推動的"協商"過程，所以才悲觀地預測民主終將導致"多數暴政"和整個社會的"平庸化"。事實上，我們觀察今天美國的民主，既能看到democracy（民主），也能看到meritocracy（優者勝出）。一方面"多數人"的福利底線能夠通過民主得到維護，另一方面"少數人"的精英主義衝動也沒有因此被消滅，聰明才智和艱苦奮鬥不但能夠在這個制度中找到展示途經，而且一般來說能夠得到相應回報。所謂實現"美國夢"不僅僅是住上"洋房花園"，而是指在"種瓜得瓜，種豆得豆"的正反饋機制中實現個人尊嚴。

　　當然美國式的富足也造就了無數坐在沙發上吃着垃圾食品、看着垃圾電視節目的"平庸"人群----而這正是托克維爾所擔心的，但是美國無論在科技、藝術、音樂、文化、商業、金融……領域，各行各業里優秀人才仍然層出不絕，那些沒有民主化的國家、或者那些自稱更民主的國家，似乎都很難號稱自己的科技、文化、商業產品更"優秀"。當無數普通民眾開始走進大都會博物館欣賞藝術品，去林肯中心聽歌劇，坐在咖啡館裡聊政治，談論貌似"事不關己"的全球變暖問題，我們甚至可以說，美國民主最後的結果不僅是"大量貴族的平民化"，更是"大量平民的貴族化"。

　　但是從另一個角度而言，又可以說美國民主之所以避免了托克維爾所擔心的"多數暴政"和"社會平庸化"，正是因為美國國父們將"托克維爾式的悲觀"溶入了制憲時的考慮。他們對暴政----無論來自政府還是民眾---有着充分的估計和警覺，所以才設計了一個各方"充分制衡"的複雜政治機器。聯邦黨人害怕"多數暴政"，所以在美國的政治制度中加入了很多精英主義的成分，刻意迴避古希臘式的直接民主；反聯邦黨人害怕"政府暴政"，所以在制度中加入了很多個人權利條款，為權利的平等化發展打下了制度基礎。複雜的制衡裝置使精英主義和平民權利、理性和利益之間形成一種均衡互動，維繫美國200多年來大多數時候的國泰民安。