【鱼论】香港基本法起得粗糙 对台湾需亡羊补牢

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 齐义虎

“一国两制”的香港教训与台湾方案

2019-12-13 04:48

编者按：习近平在中共十九大提出了两岸统一的时间表，决意分2035、2049两阶段完成两岸统一，实现“中华民族的伟大复兴”，2019年初他又在“习五点”中进一步提出了“两制台湾方案”设想，并表示将以此为目标推动两岸民主协商，完成国家统一。台湾方面，主要政党与政治人物对此多持反对态度，民调显示多数民众对此也不予认同，民进党蔡英文政府则不断通过修法进行政治防卫，香港爆发的反修例示威更使得一国两制的示范效应和两岸统一愿景空前暗淡。然而在中国大陆，学界已经开始就这一议题进行深入探讨和研究，统一大势已经箭在弦上，香港骚乱反而给内地提供了一个可供反思的政治镜鉴。本文即是一位大陆学者的观点，他通过对香港骚乱和“一国两制”的观察反思，提出了对未来两岸统一后的治理畅想，尽管在台湾看来这些设想可能都难以想象，但由此可以窥见大陆学者是如何由此及彼地观察思考。谨供读者参考，不代表本刊观点。

香港的一国两制本来对台湾具有先行示范的意义，经过20多年的实践检验，透过这次的香港事件正可以让我们有机会重新检讨一国两制的制度设计。

对香港一国两制的检讨

香港的一国两制最早，可称之为1.0版本。凡首创之物皆难免粗糙不精之憾，《香港基本法》中就有不少的制度漏洞，暴露出来的最大问题就是过分强调两制而虚化了一国，使得一国之原则在法律和制度上无法完全细化落实。香港已经回归22年了，《基本法》只有50年的法律时限，时间将近过半而23条立法竟然迟迟无法兑现，以至于香港成为国际反华基地。

这次的《逃犯条例》本来也是正常的司法合作，却被污蔑为“送中”条款，刻意煽动港人对内地的敌视情绪。香港的司法看似专业，亦为港人引以为傲，实则在不少时候掌握在一群外籍法官手里，其政治倾向性和政治忠诚度可疑。香港的教育未完成去殖民化，缺乏国家认同感的培养，以至于滋生出一群97后的港独青年。香港的不少媒体被各种境外资本控制，片面报道，滥用第四权。

香港作为自由港、国际性大都市，对外来移民一向秉持友好包容的态度，这本是一种优势，但忽略了永久居民和公民的区别、缺乏公民制度，竟过分大度地给予非中国籍的永久性居民以选举和被选举的政治权利。要知道，美国的永久性居民如果没有加入美国籍，是不享有选举和被选举权利的，这只能是公民才有的权利。结果这些外国人在中国的土地上反客为主，不仅当选立法会议员，更可能借助这种政治身份从事颠覆活动，甚至其中的极端者扬言要把中国人赶出香港。一群拿着英国海外公民护照（BNO）的人在英国都没有投票权，却要在中国的香港争取双普选的投票权，难道不是一件很可笑荒谬的事吗？

香港回归之后，在没有去殖民化的情况下就马照跑、舞照跳，为今天的危机埋下了隐患。从2003年的反23条立法，到2014年的占中运动，再到这次的反《逃犯条例》，中央政府受限于《基本法》的权限，一直缺乏有效的应对手段，而高度自治的特区政府更是在民意汹汹的情势下缺乏敢于担当的政治决断力，管治权威大为受损。

治港工作的无所作为只能让香港的问题久拖不决、愈演愈烈，进而严重影响了一国两制的运行质量，不仅阻碍了香港与内地的融合，更耽误了香港在国家总体战略中的发展机遇。香港高度贫富分化的社会结构、畸形不合理的经济结构，也都借着一国两制、高度自治的金钟罩得以延续，错失了改革的可能。

北京最初设计的香港政制是行政主导体制，相当于英国港督体制的直通车。但末任港督彭定康的政改破坏了旧有的体制，使得香港体制逐渐趋向三权分立，行政长官的权力与昔日之港督早已不可相提并论。香港作为一个独立的司法区，其最大的权威不是行政长官，而是终审法院，这是香港的法治决定的。中央原以为抓住行政长官的任命权和驻军权就可以掌控大局，却忽视了更为重要的司法终审权。

中央虽然有在香港驻军的硬权力，却无法弥补在教育、司法、传媒这三大领域之软权力的丧失。硬权力只是非常状态下的最后手段，一般不能轻易使用，软权力才是更为日常的治理工具。作为经验丰富的殖民大国，英国人对殖民地的治理显示了其老谋深算的一面。他们每到一地就推广英语教育，以培养亲英的精英阶层；同时推行英国的司法制度，为殖民地确立法律规范，并使之产生路径依赖。即便后来英国人撤走了，英语教育和英式司法依旧是英国人控制前殖民地的两大绳索，以实现他们不在场的统治。

中国当年虽然以强硬的口气收回了香港，但在中英谈判过程中还是吃了狡猾的英国人不少的软亏。比如把司法终审权轻易地留给了香港，而且在不少时候还是交到了一群洋法官的手里，允许外国籍法官继续掌握香港的司法权。从法系上看，内地是大陆法系，香港是英美法系，二者完全不同，但一个是整体，一个是局部，不是并列关系，而是中央与地方的关系。香港作为司法特区应该纳入到整个中国的大陆法系之中，予以特殊地位之安排。

终审法院本来可以成为把局部之英美法系嵌入整体之大陆法系的连接点，但由于终审权留港，导致两个法系失去了嫁接融合的机会。终审权若在北京，香港的法院就可以援引北京的终审判决而创立新的判例，实现英美法系与大陆法系的有机融合，夯实一国的法治基础。可如今香港司法援引的还是外国的英美法判决，这无异于继续把英美视作香港的法律母国，而与中国的法系毫不相干。这正是一国两制的法治漏洞。

总体来看，香港的一国两制是中英两国妥协的产物，是一种名大于实的初级版本统一。英国人本来想以主权换治权，一计不成但又不甘心全部移交中国，于是双方折中，主权归中国，治权留香港，除国防、外交事务之外，由不分国籍的本地精英组成一个高度自治的维持会，实际上是中国在明处，英国在暗处。这种高度自治权甚至比联邦制国家的州还要大，不仅没有换来香港对国家的感恩，反而刺激了某些人蠢蠢欲动的独立野心。概言之，初期统一成本虽低，后期维护成本太高，而且还性能不稳定，香港的一国两制确实到了完善发展的时候了。

台湾版“两制”畅想

香港一国两制的不足，可以为将来的台湾统一模式汲取教训，少走弯路。台湾有台独，香港有港独，皆源于去中国化的教育之失；台湾有对日据时代的留恋，香港有对港英时代的留恋，皆源于管治者的去殖民化的工作不力。台湾与香港面临着很多相似的困境，若要避免重蹈覆辙，就很有必要对一国两制进行查漏补缺的升级改造，以优化其性能，提高其水平。

中国自古便有大一统的传统，但不同于秦以后的郡县制统一模式，先秦的大一统恰是建立在封邦建国的分封制基础之上的。大一统主要是指文化上、政治上的一统，大同不害小异，地方诸侯国在多元一体的治理格局下有充分的空间保留自己的内部自治。对于中国这样一个疆域辽阔、人口众多的超大规模社会来说，基于历史、地理等因素的因地制宜永远是国家治理的重要原则之一。故一国两制甚至一国多制依然有其现实意义。但这种基于两制的地方自治应该有一个限度，那就是不能够危害到一国的完整性。

中国整体上是单一制，一国两制可以说是局部的联邦制，是对单一制的补充，其自治权限不宜超过联邦制下的州。一国是两制之前提，两制不能成为一国的障碍。基于两制的地方自治只能是中央权力之外的剩余权力。故为了夯实一国之基础，在原有的外交与国防权力之外，中央保证大一统的权力势必需要有所增加。

第一，统一的教育和文化。孔子曰：“天下有道则礼乐征伐自天子出，天下无道则礼乐征伐自诸侯出。”征伐即国防权，礼乐则是教育文化权。台独与港独其实都是文化教育失败的结果。在未来既然两岸完成了政治上的统一，就必然需要有共同的历史记忆，共同的文化传承，共同的家国情怀。教育文化是统一的心理基础，也是中华民族共同体建设的必要手段，不可任由地方分裂势力以两制的名义恣意妄为。只有统一的教育才能铸造统一的国家民族认同，车同轨、书同文乃是大一统的必然要求。当然，考虑到两制之别，具体的教育形式、内容可以因地制宜，保持必要的弹性。

第二，统一的司法。即便是美国这样的联邦制国家，尽管各州的法律各不相同，但还是有统一的联邦法院，全国的司法终审权和违宪审查权都在联邦最高法院，而不是各个州。港台虽然属于独立的司法区，实行不同于全国其他地方的法律，但其司法终审权在未来一定要归属中央，这是一国之司法主权的必然要求，也是实现两制之下不同的法律体系相互衔接嵌入的制度性安排，可以更好地实现法令一统与一国两制的有机统一。另外，为了维护国家的司法主权，两制地区的法官必须由中国人担任，不得聘任外籍法官。

第三，统一的监察。两制地区虽然实行高度自治，但其高度并非无限高，而是有一定的限度。作为单一制国家，中国任何地方的自治权从法理上都是来自于中央政府的授权，而不是其自有自足的。既然权源在中央，那么中央便有针对自治地方的最高监察权，以监督其权力的行使情况。监察主要处理地方官员的渎职、腐败、权力滥用等职务犯罪行为，不涉及政治问责。地方自治说到底是地方人民的自治，而不是地方官员的自治。对自治官员的有效监督不仅不是对地方自治的侵害，反而是对人民自治的保护。同时自治地方的人民也可以通过向中央监察机关的陈情、检举、告诉，来制约地方政府的权力，以保障其公权公用。

第四，统一的国安。国家安全职责重大，与国防密切相关，非自治地方政府所能堪任。在各国谍战交错之大背景下，为维护国家之整体安全，中央国安部门应该具有在两制地区的落地执法权，相关之全国性法律亦在两制地区直接适用。保证国家的统一与安全相对于地方的自治权具有法理上的优先性。

外交、国防、监察、国安，这四者是中央专属权力，而教育文化与司法则是中央与地方的共享权力，皆旨在夯实统一之基础，防微杜渐，避免离心离德的独立倾向。与此同时，立法、行政、财政、警察等则属于地方之自治权。如此一来，中央集权与地方自治交错并行，如经纬交织一样，寓封建于郡县之中，实现向心力与离心力的平衡，也即一国与两制的均势，进而发挥中央与地方两个积极性。

提到财政，当前之一国两制下中央不向香港征税，这也是不对的，相当于剥夺了香港人作为国民的一份子为大一统之国家建设做贡献的机会。中央即便少征也要象征性地在两制地区征税，同时相应地开放两制地区的人民在参军、高考、报考国家公务员、户籍迁徙、购房制产等方面与内地居民享有同等权利。除了居住地不同外，国家应该对两制地区的居民实行同一的国民化待遇，避免人为的区隔对待，这样才能更好地促进国民融合与国家认同。总之，大一统是总体目标，多元一体是制度框架，两制是地方特色，而不能成为阻碍一国之内的人民相互交流的人为障碍。

（本文首发于《多维CN》第51期名家栏目）