集权政府成过去式 民主与网路兴起何以形塑20世纪权力结构(ZT)

作者:法兰西斯．福山（Francis Fukuyama）

编按：「韦伯认为，官僚式的理性层级权威是现代性（modernity）的本质。然而我们在20世纪后半看到的却是政治与经济的官僚层级全面衰微，代之而起的是非正式、自我组织的协调形式。」

政治层级组织是独裁政府，或更极端的集权主义政府，由一位独裁者或少数菁英掌权控制整个社会。然而所有的独裁国家──从西班牙的佛朗哥、葡萄牙的萨拉泽（Salazar）到东德与前苏联，自1970年代以后纷纷瓦解。新的政权即使不是真正的民主，至少都能容许较大程度的政治参与。

美总统权力超乎东方君王所能想像

事实上，民主政权也是一种层级组织。从某些角度来看，现代的美国总统掌握的权力超乎古东方君王所能想像，包括以核子武器摧毁世界大半地区的权力。民主与独裁的差异主要不是层级的问题，而是民主政治的权威是经过投票合法取得，且政府对个人的控制权受到限制。民主层级组织和独裁政权一样有效率低落的一面，也因此才会有权力分散、联邦化、民营化、权力下放等呼声。

企业层级组织也同样饱受诟病，不少层级式大型严谨企业纷纷被轻薄短小的对手打败，1980年代初的美国AT&T电话公司与IBM就是典型例子。商学院教授、管理顾问、资讯科技大师无不强调高度分散的优点。有些人甚至预言，下个世纪里大型层级企业将完全被一种新的组织形式取代──亦即网络组织。

中央集权企业失败的理由和中央集权政府如出一辙：无力应付日益复杂世界所产生的资讯问题。阶级组织出现捉襟见肘的迹象，恰是工业社会走向高科技资讯生产的过渡期，这不是纯然巧合。

权力下放也是苏联瓦解的原因之一

早在50年前海耶克就曾为文探讨中央层级组织处理资讯的困难，海耶克的这篇经典作品是以米塞斯（Ludwig von Mises）对社会主义的批评为本。一个独裁统治者要掌控领土里的所有事情，必须先掌控必要的资讯与知识做为决策的依据。在农业社会里，封建领主只要拥有骑马、剑术及些许政治知识，加上宗教领袖的祝福，大概已足以独掌权柄。但随着经济的发展与复杂化，统治者所需的资讯掌控力也以倍数成长。

当然，没有一个统治者能凭一己之力掌握所有的专业技术与知识，因而必须仰赖从武器设计到财务管理的各种专家。不仅如此，现代经济所需的大量资讯往往有地区性。举例来说，当螺丝的供应商提供的是劣质的产品时，最清楚的可能是实际锁螺丝的人，而不是中央部会的经济官僚或企业总部的副总裁。

但权力下放，不管是下放给技术专家或衍生并使用知识的人，都会稀释独裁者的权力。这正是苏联发生的情形，也是苏联社会主义自行瓦解的原因之一。史达林时期便已开始倚赖各种技术专家──所谓的红色指导员，以及科学家、工程师等专业人士。史达林可以恐怖手段达到控制的效果［着名的飞机设计师杜柏列夫（Tupolev）就是在监牢里造飞机的］，史达林的继承人就没有那么得心应手了。

技术专家可以隐藏知识，留待与掌权者讨价还价，藉以获取自主权与思想的自由。理论上有关价格与原料移转的决策都由莫斯科的部会掌控，周边所产生的区域性知识却不可能全部由中央控制，于是，较低阶的官员如地方书记或较接近地区知识来源的企业主管便开始累积权力。到1980年代戈巴契夫掌权时，原来的集权模式已不再管用。

低阶员工开始掌握权力该如何协调？

同样的情形也发生在执行长（CEO）独裁管理的企业。特别是从无到有建立企业的第一代执行长常喜欢大小权力一把抓，视员工为执行命令的机器人。但随着企业的规模变大，所面临的问题愈来愈复杂，这种决策模式显得太呆板，老闆变成企业进步的瓶颈。有些大企业复杂程度与政府无异，同样必须将权力下放给专家与接近区域资讯来源的人。

现在很多管理专家大谈权力分散与员工权力分享，彷彿这是很新的观念。根据商业史学家钱德勒（Alfred Chandler）的研究，大约在百年前大企业就已开始朝这个方向走了。许多部门众多的大企业如福特汽车与杜邦都是采层级组织，但与小家庭企业相较，其实权力是相当分散的。

由于大型层级组织面对重重问题，可以预见权力下放的趋势还会继续下去。但这又会衍生另一个问题：在一个权力分散的组织里低阶员工开始掌握新的权力，彼此之间要如何协调？方法之一是透过市场运作，让买卖双方自行达成有效率的结果。1990年代美国盛行货源分散（outsource），就是试图以市场机制取代层级控制。但市场交易免不了交易成本，更何况组织内部的基本功能也不可能采取市场机制，听任自己人彼此竞争。

高度权力分散的组织的另一个协调方式是网络，这是透过各单位的互动所产生的自发秩序，而不是由任何中央权威创造的。但首先必须具备足以取代正式组织的非正式规范──也就是社会资本。

网络兴起降低管理层级存在的必要

很多人视网络的兴起为传统市场与层级之间的中间组织，比大型层级组织更能因应科技的发展。马隆（Thomas Malone）与叶慈（Joanne Yates）认为，低廉而普及的资讯科技将使交易成本大幅降低。也降低了管理层级存在的必要。鼓吹资讯革命人士更认为网际网路不只是有用的新沟通技术，更象征一种全新非层级的组织形式已出现，专门为现代复杂的资讯密集经济量身打造。

关于正式组织的扁平化趋势已有很多人为文讨论。典型的层级组织为金字塔形式，下图则是扁平化的结果。基本上这仍然是一个中央化的层级组织，唯一改变的是中间的管理层级减少了。个别层级掌控的空间较大，若是运作得宜应不会使高层管理者承担过多的微控责任，而是适度地将权力往下移。

社会学家研究网络的概念多年，对商学教授彷彿发现新大陆的姿态有时不免感到不耐。不过，社会学对网络的定义通常极广泛，涵盖经济学所说的市场与层级。倒是管理专家谈到网络时概念非常模煳。一般都知道网络与层级有别，却不清楚网络与市场的差异。事实上，马隆最初谈层级的衰微时，也并未用到「网络」一词，而是认为协商的功能仰赖古典的市场机制。

有些人将网络视为一种正式的组织但没有正式的权威来源。有些人则认为网络是组织之间非正式的关系或联盟，各组织可能是层级式的，但彼此之间是垂直的契约关系。日本的企业集团、义大利中部的小家庭联盟、波音公司与供应商的关系都属网络性质。

(以上转自台湾雅虎新闻)