「邦聯制」此路為何行不通？
━━關於邦聯、聯邦和一國兩制的選擇

范海泉(廣東省社會科學院台灣研究中心)

　　據台灣「中央社」報道，在中國國民黨即將提交於七月二十九日召開的十六全會討論的「政策綱領草案」中，將首度納入其主席連戰多次提出的「邦聯制」主張，將其文字化。據說，這個所謂的「政策綱領草案」，「明定依循國統綱領，超越統獨之爭，在『一個中國、各自表述』的九二共識基礎上，追求兩岸和平穩定關係，建立軍事互信機制，建構台灣和平區，邁向階段性的『邦聯』」，「同時明定，兩岸擱置政治爭議，從事制度競賽，積極恢復兩岸制度化協商，加強全方位交流，推動政黨交流，高層互訪。」

　　對於國民黨的這一動作，台灣有人認為，建立「邦聯」是表明兩岸朝「統一」方向邁進的模式，如果連戰同意將之作為國民黨大陸政策的指導方針，表明連戰將「徹底告別李登輝路線」。香港有的人認為，這是「一國原則下的變通統一模式」；有的人稱，「『邦聯制』較『兩國論』更強調兩岸統一」，其構思「明示兩岸必將朝向統一的方向邁進」。

　　我認為，「邦聯制」、「聯邦制」等模式，並非「明示兩岸必將朝向統一的方向邁進」，而實際上都是否定一個中國原則、否定統一的變相的「兩國論」，是要分裂中國的主權和領土。國民黨將「邦聯」作為大陸政策的指導方針，並不能表明其「徹底告別李登輝路線」；只有接受「一國兩制」才是實現中國完全統一的明智選擇。

　　凡是對於國家理論有一定認識的人都會明白：所謂「邦聯」者，不是一種國家形式。它是兩個或兩個以上具有獨立主權國家成立的鬆散的政治聯盟，或主權國家的結合；它沒有統一的中央政府，實際上仍然是多個不同的國家，而並不是一個統一的國家；「邦聯」中的成員邦仍然各自擁有完整的獨立主權，並且可以自由退出「邦聯」，使得這個「邦聯」完全解體。「邦聯制」並不是一種民族國家的形式。簡言之，一個「邦聯」並不是一個國家。

　　當然，從理論上說，「邦聯」也有可能和平過渡到「聯邦」，乃至最後發展過渡成為單一制的民族國家，但在世界歷史上卻鮮有先例，多數「邦聯」過渡到「聯邦」，都是靠戰爭解決問題的，而且似乎至今還沒有一個單一制國家是從「邦聯」一直過渡而來的。例如，北美十三州獨立之初，並沒有明確它們的地位是國家，成立美利堅邦聯，後來和平過渡到聯邦；但最終仍然是靠南北戰爭才實現並鞏固了統一的美國聯邦制國家。而瑞士邦聯則是經過三十多年的戰爭才於一八四七年過渡到瑞士聯邦；德意志邦聯則是從普奧戰爭一直打到普法戰爭，才最後實現了德意志聯邦的統一。因此可以說，從鬆散的邦聯制結合體過渡到統一的聯邦制國家，仍然難以使得其成員間避免戰爭。

　　聯邦制是一種立法權由中央立法機構和聯邦各單位的立法機構分享的立憲政體。在聯邦制國家中，聯邦和成員國都有自己的憲法和中央權力體系，聯邦制是在民族國家的構建過程中為消除分裂、維護統一所做出的一種制度安排，聯邦的中央權力由地方讓與，地方的權力受到憲法的保護。大多數聯邦制國家在憲法中規定成員邦不能退出，但也有些聯邦國家的憲法卻明文規定它們有退出的權力。現代聯邦制觀念是在構建民族國家的過程中萌芽的，建立統一的民族國家才是觀念形態的聯邦制的根本目標。通過對世界上各種不同的聯邦制國家的考察可以知道，聯邦制和單一制都以國家的統一為目的和歸宿，聯邦制對國家統一的維護需要克服許多不利於統一的因素，這些因素包括地域、自然、政治、經濟、文化、宗教、習俗等等方面，而正是這些因素使得這些國家採用了聯邦制。從理論上說，聯邦制國家最後都會過渡到單一制國家。

　　現代民族國家所採用的國家結構有兩大基本形式：聯邦制和單一制。在當今世界上的近二百個國家中，僅有二十幾個實行聯邦制，其他國家絕大多數採用單一制。可見，單一制是民族國家的常態，而聯邦制是一種非常態性的國家結構形式。

　　在中國近代歷史上，中國民主革命的先行者孫中山先生在辛亥革命前曾經是聯邦制的倡導者；但是，當辛亥革命後，出現了軍閥割據的局面後，他雖然也曾因為鬥爭的需要而在聯邦制（「聯省自治」）和單一制中搖擺過，但最終還是選擇了單一制（共和制）。在孫中山先生之後的國民黨，仍然堅持了實行單一制的國家結構形式。「中華民國」的法統就是單一制國家。

　　中國共產黨在其八十年的歷史上也曾經多次提出通過聯邦制這一國家結構形式解決中國的民族問題。但是，在一九三零年代日本帝國主義開始大規模侵略中國以後，「中華民族到了最危險的時候」，中國境內各民族面臨共同的生存威脅，各民族空前地團結，並聯合起來共御外侮。於是，在共同鬥爭中，逐漸結合形成了一個統一的現代民族━━中華民族，中國境內的各民族都是中華民族的組成部分。在此基礎上，中國共產黨才最終確定了「中國境內各民族聯合建立統一國家」這個主張。一九四九年九月召開的中國人民政治協商會議，由各地各界各民族的代表共同作出了具有歷史意義的決定，採用單一制的多民族統一的人民共和國這種國家結構形式；但是，同時又從民族平等的原則出發，尊重民族文化、生活習俗，在民族聚居區域實行民族自治，建立自治區、州、縣（旗）等，這在某種意義上又體現了聯邦制原則。簡而言之，人民共和國是一個多民族的單一制國家。這是歷史的選擇，人民的選擇，各民族的共同選擇。

　　人民共和國成立之後，國民黨殘餘勢力退踞台灣，仍然以被中國人民拋棄的「中華民國」的旗號進行掙扎，妄圖「反攻大陸」或「光復大陸」，實現所謂「復國」夢想。儘管如此，在蔣介石、蔣經國父子統治的時代裡，國民黨台灣當局還是堅持一個中國原則，反對「台灣獨立」和「劃峽而治」的「兩個中國」或「一中一台」。由於國際形勢的變化，由於長期以來支持台灣當局的美國承諾執行「世界上只有一個中國」的政策，並與中華人民共和國政府建立了正式外交關係，所以從一九七九年起，中共才決定不再使用「解放台灣」的口號，提出了台灣與祖國大陸實現和平統一的政策。為了使和平統一能夠實現，中共領導又提出和逐步完善了「一國兩制」的政策。

　　在「一國兩制」理論構想中，「一國」，堅持世界上只有一個中國，主權和領土不容分割，必須實現完全統一，因為這是全民族的要求，是歷史的規律；「兩制」，是客觀現實，香港、澳門、台灣長期以來與大陸存在不同的政治經濟社會制度，形成了不同的政治文化、社會結構、思想觀念，如果因為主權「回歸」或統一而強行要求其改變，則將可能引起巨大的思想不安，經濟混亂，社會動盪。從這個現實出發，為了保證讓這些地區的民眾安心，中共提出，在完成了主權「回歸」或統一的前提下，維持其現有的政治經濟社會制度不變；作為國家主體的大陸，仍然實行社會主義制度，作為中國一部分的港、澳、台地區，仍然實行現有的制度不變，至少保證五十年不變。這樣做，有利於發展社會生產力，有利於豐富和發展中華民族文化，有利於保護港、澳、台民眾的既得利益，從而也符合中華民族最廣大人民群眾的根本利益。鄧小平先生提出的「一國兩制」理論，豐富了國家理論學說。

　　如今，「一國兩制」已經先後在香港和澳門的「回歸」上應用，並取得了世人矚目的成功。由於實施「一國兩制」，中央政府放權，香港、澳門實行「高度自治」，「井水不犯河水」。兩個「基本法」雖然在名稱上不是憲法，但在其結構上則具備了憲法的一般特徵，並在實際上也發揮了類似於憲法的作用，所以可以說，「一國兩制」的實施，是聯邦制原則在中國的又一次運用。然而，由於外交權、國防權這些最重要的國家主權屬於中央政府，港澳只享有中央政府授予的部分外事權利，所以，中華人民共和國的法統也仍然是單一制國家。

　　「一國兩制」承諾，在統一後的台灣，同港澳一樣實行「高度自治」，可以實行與大陸不同的政治社會經濟制度；可以擁有立法權和司法權、終審權；中央政府不向台灣派官員，不向台灣徵稅、徵兵；與港澳不同的是，台灣還可以有自己的軍隊，只是不能構成對大陸的威脅；台灣的黨政軍等系統均由台灣自己來管；中央政府還要給台灣留出名額。這種「高度自治」至少保證五十年不變，將來是否要變，也由台灣民眾決定。「兩制」由國家的憲法和由台灣民意代表參與制訂的「基本法」予以保證。在「一國兩制」下，台灣可以享有比世界上任何聯邦制國家成員單位更為優惠的條件。

　　而在台灣，李登輝主政以後，不但拒絕接受「一國兩制」，而且從明確表示「中華民國的國策，就是只有一個中國的政策，而沒有兩個中國的政策」，走向提出以「一個中國、兩個對等的政治實體」為兩岸關係定位，再到提出「一個分治的中國」，最後在其即將下台前，完全暴露出其自幼形成的「皇民化」心理，拋出了聲稱兩岸是「國家與國家，至少是特殊的國與國關係」的「兩國論」，一步步地背離了一個中國原則，背離了他主導下制訂的《國家統一綱領》，從而實際上背叛了國民黨，成為台灣分裂勢力的總代表。李登輝雖然想將其「兩國論」塞進「中華民國憲法」，但是懾於大陸和全世界華人的反對以及國際社會的譴責，終於也未能敢於走出這一步，僅僅是在國民黨的一份文件中寫上了「兩國論」的詞句而已，而《中華民國憲法》也仍然是維護一個中國的「憲法」。

　　然而，曾經是台灣大學政治學教授的連戰，在李登輝時代備受提拔重用，官居國民黨副主席、「副總統」，並被李登輝選擇為繼承人，作為國民黨推舉的「總統候選人」。他在李登輝的「兩國論」出籠後極力為其進行辯護，在二零零零年二月參加「總統」競選中發表其十條大陸政策時強調，「特殊國與國關係」是「務實的自我定位，既符合兩岸的政治現實，也符合雙方分治、互不隸屬的法律現實」，為李登輝的「兩國論」搖旗吶喊。當「大選」失利後，李登輝被迫辭去黨主席，連戰成為在野黨的國民黨主席之後，卻仍然擺脫不掉李登輝的陰影，至今不能與李登輝劃清界限，尤其是在思想意識上的界限，其提出「邦聯制」，就是證明之一。

　　連戰的所謂「邦聯制」主張，雖然聲稱是「依循國統綱領，超越統獨之爭，在『一個中國、各自表述』的九二共識基礎上」提出的，但因為並沒有明確指出「統一是最終的目標」，所以在實際上是否定了《國統綱領》中「大陸與台灣均是中國的領土，促成國家的統一，應是中國人共同的責任」的論述，否定了「共同重建一個統一的中國」的追求目標，是從《國統綱領》的倒退。

　　海峽兩岸之間的問題是國共兩黨內戰的遺留問題，是近代中國完成國家統一過程中的遺留問題。台灣是與大陸實現「統一」，還是讓「台獨」分子分裂祖國的「統獨之爭」，是每一個中國人、每一個中國的政黨尤其是台灣的幾十個政黨都必須明確表態的，是根本無法「超越」的。但是連戰卻聲稱說「超越統獨之爭」，實際上就是迴避一個中國原則，是從國民黨原來堅持一個中國原則的倒退，與陳水扁所謂「統一不是唯一的選項」論有何區別？

　　九二共識並非是「一個中國，各自表述」，而是雙方「均堅持一個中國的原則」，雙方都「努力謀求國家統一」；在解決事務性問題時，雙方對「一個中國」的政治含義不作爭論，不強求一致。現在，連戰提出的所謂「邦聯制」，顯然並非「堅持一個中國原則」，顯然不是「努力謀求國家統一」。所以，他並沒有從根本上與李登輝劃清界限。

　　連戰所謂「追求兩岸和平穩定關係，建立軍事互信機制，建構台海和平區」的主張，是在不承認一個中國原則的基礎上提出來的，是立足於所調「中華民國在台灣」，其實是李登輝「兩國論」的變種；所謂的「兩岸和平穩定」、「台海和平區」，是要將台灣與祖國大陸長期以來的分離現狀法律化、固定化，是變相的「台灣獨立」主張，與民進黨陳水扁所謂「台灣中國，一邊一國」並無二致。

　　海峽兩岸之間有些問題的爭議是可以「擱置」的，如各自實行何種社會制度；但原則問題是不能「擱置」的，如承認不承認一個中國原則，承認不承認台灣是中國的一部分。而這種「爭議」，主要是由於國民黨在李登輝主導下背離一個中國原則後才引起的，連戰當時參與其中，是有一定責任的。因此，現在連戰提出所謂「擱置政治爭議」，從某種意義上說是迴避責任。當然，提出連戰有責任，並不是要追究責任，而是因為他現在仍然沒有回到國民黨承認一個中國原則的立場上，沒有回到《國統綱領》的立場上來。而所謂「從事制度競賽」，實際上仍然是無視一個中國原則的非意識形態性，死抱着國民黨固有的意識形態看法不放，幻想改變大陸的社會主義制度。
　　把連戰提出的「邦聯制」主張與其在競選中提出的十條大陸政策對比一下，就可以清楚地看出，他只不過是把「特殊的國與國關係」改成了「邦聯」而已，其餘是照舊搬來，沒有本質上的區別。因此，即使「連戰同意將其作為國民黨大陸政策的指導方針」，也不能表明連戰「徹底告別李登輝路線」，而是正好相反，表明他仍然處在李登輝的陰影里。

　　什麼是「李登輝路線」？就是背離、拋棄一個中國原則，實行「暗獨」的路線。何謂「暗獨」？就是雖然沒有公開宣布要追求「台灣獨立」，但也拒絕接受一個中國原則，拖延祖國統一進程，利用各種似是而非的主張、口號，在實際上使台灣與大陸脫離根本性的聯繫，從而使得民眾逐漸失去作為中國人應有的國家意識，民族意識，為「台灣獨立」創造條件。李登輝主政的十二年裡就是這樣做的。

　　我在多篇文章中指出，中共關於一個中國原則的表述，已經消除了意識形態的成分。「世界上只有一個中國，大陸和台灣同屬於一個中國，中國的主權和領土完整不容分割。」它與一九九一年時國民黨台灣當局制訂的《國統綱領》中關於一個中國的表述，已經沒有本質的區別。

　　在台灣的國民黨黨員們，都應該時刻記得自己是「中國人」，自己的黨是「中國國民黨」，都沒有理由不接受自己曾經長期堅持的一個中國原則，仍然死抱着李登輝的「兩國論」這樣必將遺臭萬年的「政治遺產」不放。所以，只有當連戰率領國民黨公開拋棄李登輝的「兩國論」，旗幟鮮明地堅持一個中國原則，而不是提出什麼「邦聯制」的時候，才能說明他是「徹底告別李登輝路線」。

　　其實，不僅是連戰的「邦聯論」，包括台灣各政黨和各界人士提出的「聯邦論」、「國協論」、「統合論」等等未來兩岸關係的模式，實際上如出一轍，都是企圖要求首先賦予台灣以「主權獨立國家」的地位，然後再使兩岸形成一種比一般的國家間關係更緊密的聯盟。但是，所有這些模式，都是在不承認一個中國原則的基礎上提出來的，而且都沒有也不可能保證實現中國的國家統一。因此，這些模式，理所當然地不被中共和中國人民所接受。

　　海峽兩岸之間的問題，曾經必須依靠戰爭才能解決，如今已經可以用和平方式解決，但和平解決的前提是堅持一個中國原則。

　　在人民共和國建立之後，在毛澤東和蔣介石的時代，海峽兩岸的分歧主要是源於意識形態的不同，爭議建立何種社會制度，爭議誰是「正統」的中國政府。為此，國共兩黨勢不兩立，戰爭成為主要的選擇手段，中共提出「一定要解放台灣」，蔣介石仍然堅持所謂「反攻大陸」、「反共復國」。

　　而隨着時代的變遷，國際形勢的變化，兩岸的領導人均為新的一代，台灣當局已經實現政黨政治，變為與中共沒有歷史恩怨的民進黨執政；更主要的是由於國際社會已經承認了人民革命後中國政權更迭的事實，解決了聯合國的代表權問題，中共則根據各種因素的變化，針對台灣與大陸客觀存在的社會政治經濟制度方面的差異，提出了「一國兩制」這個在某種意義上說是「維持現狀」的辦法；而在島內「台獨」勢力膨脹，逐漸背離一個中國原則。因此，當前海峽兩岸之間存在的分歧性質已經發生改變，是否承認台灣是中國的一部分，是否承認一個中國原則，成為兩岸分歧的核心，而意識形態、社會制度方面的爭議已經退居次要地位。只要兩岸能夠取得對於一個中國原則的共識，取得中國一定要實現國家統一的共識，那麼就有可能通過和平談判的方式解決分歧，實行「一國兩制」，而不必依靠戰爭這個最終的形式來解決。

　　在「一國兩制」概念中，「一國」是核心，是目標，是體現統一國家的主權原則，世界上只有一個中國，而「一個中國，不是中華民國，也不是中華人民共和國，而是一個走向統一的中國」。「兩制」是手段，是實現國家統一和主權完整的途徑。提出「一國兩制」，完全是從現實出發，是考慮到台灣與祖國大陸已經分離了幾十年，政治、經濟、社會制度上存在着巨大的一時難以彌合的差異。「一國」表明追求國家的統一，表明要保持國家主權的統一和完整，這是中華民族的根本利益；「兩制」則表現為承認並容忍政治制度的差異，表現為各部分均有高度的自治權，不強求一致。「一國兩制」在香港、澳門已經實施，它實際上是聯邦制原則在中國的運用，或者可以說，「一國兩制」實際上是一種「准聯邦制」。

　　那麼，中共為什麼又不接受完全的聯邦制模式呢？這當然不只是因為「中國歷史上沒有聯邦制的傳統」、「中國是單一制的國家」那麼簡單。而是因為：

　　第一，台灣雖然與大陸隔海相望，但台灣民眾是中華民族的組成部分，且絕大多數是漢民族，是大陸移民，歷史上從來也沒有建立過國家，從來是中國的一部分，雖然曾經被外國殖民主義者、帝國主義者占領過一段時間，但國際上承認它是中國的一部分這一點並沒有因此而改變。

　　第二，雖然由於與祖國大陸分離半個世紀以上，台灣在政治經濟社會制度等方面與大陸有較大的差異，但採用「一國兩制」，完全能夠容納台灣與大陸存在的差異性。而且中共承諾給予未來採用「一國兩制」形式統一後的台灣所具有的權力，例如，中央政府不在台灣徵兵、收稅，台灣還可以保留自己的軍隊等等，就比任何聯邦制國家給予其成員單位的權力更大，採用聯邦制反倒不能有這些權力。

　　第三，正如台灣的朱高正先生所說：聯邦制等於是要「先獨後統」，這在「理論上不合理，現實上不可行」。如果中共接受了「聯邦制」，如同接受「邦聯制」、「統合論」等等模式一樣，等於首先承認了「台獨」派的主張，承認「台灣已經是個主權獨立的國家」。而一旦做出了這樣的承認，圖謀「台獨」的民進黨，就會立即宣布「台灣獨立」，那就沒有任何力量能夠保證台灣再與大陸實現統一。當然所謂「聯邦制」也就無從談起，更遑論完成民族國家的統一了。

　　第四，歷史證明，聯邦制國家的成員單位過少，尤其是大小懸殊的話，一般都會走向解體。假設大陸與台灣實行聯邦制，由於台灣地域太小，人口太少，也終將會使聯邦解體，屆時為了制止台灣的分離，恐怕仍然會發生戰爭。

　　第五，如前所說，單一制是民族國家的常態，而聯邦制是一種非常態性的國家結構形式。從理論上說，聯邦制國家最後都會過渡到單一制國家。不僅中國歷史上沒有聯邦制的傳統，即使中國近代曾經為採取單一制還是聯邦製發生過長期的爭論，但國共兩黨最後都決定了採用單一制。為什麼？因為單一制才是符合中國國情的國家結構形式。

　　第六，當然不是說過去決定了實行單一制就永遠不能改變為聯邦制。關鍵在於是否需要改變。「歷史上沒有」的，不等於現在或今後就不能有，如果確實需要，單一制國家也不是不可以改為聯邦制國家。但是，世界上從單一制改為聯邦制的國家，都是因為單一制的國家結構形式無法容納過多的差異性，而使民族國家面臨集成危機時才改行聯邦制的，而且畢竟只有少數的例外。

　　第七，中國的單一制國家結構形式是否「無法容納過多的差異性」呢？當前看來，當然不是。「一國兩制」實際上已經是聯邦制原則在中國的運用，在香港、澳門的主權回歸後實行「一國兩制」的經驗表明，它是完全可行的，中國完全沒有必要改行聯邦制。

　　以上種種理由說明，不是中共不接受聯邦制，而是完全沒有必要接受聯邦制，沒有必要將現有的單一制國家結構改為聯邦制國家結構，「一國兩制」其實是最佳的選擇。

　　台灣的政客們拒絕接受「一國兩制」的理由，常常是打着「尊重台灣地區人民的權益並維護其安全與福祉」的旗號，聲稱一旦接受了「一國兩制」就是「矮化台灣」。但是，其實他們是出於一種基本的錯誤立場，即堅持「中華民國是主權獨立的國家」，不肯改變與大陸爭「正統」地位的心態，而這種心態歸根到底來自政客們總想「當老大」的私心。王永慶先生就曾經質問過：實在不知道陳水扁為什麼不肯承認一個中國，難道是怕「總統沒得做嗎？」

　　是的，幾乎所有的台灣政客都是這樣想的，他們不肯承認一個中國原則，不肯接受「一國兩制」，就是出於這個原因。他們根本不是害怕「矮化台灣」，而是怕「矮化」了他們自己，使他們當不成「老大」。如其不然，人們就無法理解為什麼連土生土長的台灣人，長久以來支持民進黨的王永慶先生都會大聲疾呼「兩岸間對一個中國所持觀點不同，並無根本性的差異存在」，能夠公開站出來大聲疾呼，台灣「要坦然接受一個中國原則」，而他們這些政客們卻總是要強調「對等地位」。

　　《呂氏春秋·序意》中說得好：「私視使目盲，私聽使耳聾，私慮使心狂。」正是台灣政客們的私心使得他們私視而目盲，看不到一個中國原則是客觀的超越意識形態的；正是私心使他們私聽而耳聾，聽不到台灣民眾要求國家統一的呼聲；正是這種私心使他們私慮而狂，總是千方百計地尋找藉口，為國家統一不斷製造障礙。

　　但是，「世界上只有一個中國」，即一個中國的原則，已經成為聯合國和國際社會承認的共識，用許信良先生的話來說就是「一個中國原則已是舉世接受的原則，台灣並沒有對抗的空間。」

　　幾年來，「一國兩制」已經在香港、澳門取得一定的成功，它也必將會逐漸被台灣民眾所接受。台灣的有關民意調查告訴我們：當「一國兩制」提出的時候，接受者不超過一成，而近年來這個比率卻不斷大幅攀升。今年三月底，「陸委會」的調查結果是，達到了一成七；近日來多家調查結果是，達到了三成左右，最高的已達三成三。完全可以預言，隨着時間的推移，當台灣民眾更加清楚地了解「一國兩制」的內容後，當更多的台灣民眾認清了政客們的面目後，「一國兩制」必將成為大多數台灣民眾的選擇。因為和平實現統一，是台灣民眾的根本利益之所在。

　　中國的完全統一，是海峽兩岸人民的共同願望。中共不可能接受所謂「邦聯制」或「聯邦制」，也沒有必要改變中國的單一制國家結構。結束海峽兩岸分離局面的最佳方案，就是通過和平方式實現「一國兩制」。