美國對華策略的致命漏洞

Andrew Browne

012年，中國國有公司中國海洋石油總公司(China National Offshore Oil Corp.，簡稱：中海油)的第一個深水鑽井平台投入使用時，該公司的董事長稱其是中國的移動國家領土、一個戰略武器。

王宜林提出的這一新的法律概念在當時看來似乎具有深遠意義。

借一家幾乎作為中國政府海外分支機構的頗有影響的企業的領導之口，中國是在宣稱鑽井平台無論漂浮在哪裡都享有主權，就像一座離岸島嶼一樣嗎？

答案似乎是“是”。這座耗資10億美元的巨大鑽井平台目的在於在南中國海（中國稱南海）上漫遊。中國宣稱對幾乎整個南中國海擁有主權。眼下，這個鑽井平台停靠在越南附近海域，就像是中國領土的前哨，面對越南在海上施加的阻力（以及鬧事者對位于越南陸地上的中國工廠一波波的攻擊），這座鑽井平台受到數十艘中國船隻和低空飛行的軍機的保護。上周末，中國開始幫助中國公民從越南撤離，越南當局則力爭平息這場暴力事件。

在爭奪南中國海及其自然資源控制權的過程中，中國一貫非常謹慎，利用法律概念證明其暗中的步步推進是正當的，無論這些概念在中國的鄰國看來可能有多令人懷疑。

作為回應，美國一直在將其關注點轉向法律領域。美國堅持認為，在海洋權和自然資源開發利用方面，真正重要的法律是國際法，而其中最重要的是1982年在聯合國牽頭下簽訂的《聯合國海洋法公約》。除美國第七艦隊和軍事威懾之外，美國對抗中國自信姿態的最重要手段是法律手段。

但這裡有一個問題：美國參議院尚未批准加入《聯合國海洋法公約》，使美國成為極少數尚未加入《公約》的國家之一。包括中國在內的166個國家和地區已經加入了《公約》，公約規定了全球海洋權利的指導原則。


奧巴馬政府官員稱，《公約》未獲批准關係不大，因為美國一直秉承公約的規定。但這與美國成為《公約》的活躍成員不是一回事，活躍成員需要參與制定《公約》的法律章程，遵守《公約》的爭端解決機制，例如中國鑽井平台所引發的爭端。

華盛頓已陷入尷尬境地，一方面，美國支持菲律賓依照《公約》將中越糾紛提請國際仲裁，對中國根據“九段線”在南中國海（中國稱南海）提出的領土訴求的整個法律基礎發起挑戰，但同時，美國又拒絕讓自己正式受到海洋法的約束。中國拒絕接受仲裁。

美國前總統里根(Ronald Reagan)反對批准海洋法公約的理由是不利於美國的國家安全和商業利益。關鍵的問題在於公約中關於海底採礦的規定。但這個問題在1994年的修正案中已經得到解決，克林頓(Bill Clinton)之後的美國總統都贊成美國加入公約。美國軍隊是最主要的支持方之一，美國能源公司也表示支持。

但參議院保守派不願意美國的自由行動權被一個多邊機構所束縛。他們還擔心環保組織利用公約中的海洋環境保護條款在美國法院推進自己的計劃。

但由於遲遲未加入《聯合國海洋法公約》，美國在國際法至高地位問題上與中國爭論的底氣不足。

美國的五位前國務卿2012年在《華爾街日報》(The Wall Street Journal)發表評論文章，呼籲參議院批准該公約。他們稱，如果批准該公約，那麼對於涉及其他國家試圖延伸大陸邊界的磋商和談判，美國將會更有影響力。

中國從法律角度上在南中國海的主權要求有多個層面。當國際法有利於中國的海上領土主張時，中國就會附和《海洋法》。比如，中國堅稱，該鑽井平台靠近由中國控制的帕拉塞爾群島(Paracel Islands, 中國稱西沙群島)，因此根據《聯合國海洋法》中國完全有權在該區域進行作業。越南質疑中國對帕拉塞爾群島的所有權，並表示該鑽井平台設在這一海域屬於非法。

在有些情況下，中國會選擇忽略該公約。很明顯的是，中國提出對南中國海的這片水域自古以來就擁有主權。但這一概念在《聯合國海洋法》中並不存在。《海洋法》明確規定，對海域的權利只能來自於擁有相關領土。根據公約，各國可以將本國海岸線（包括可居住島嶼）以外的至多200海里（約370公里）劃定為專屬經濟區。

另外，中國還通過國內立法來支持其對南中國海的主權要求。比如，中國在2012年將帕拉塞爾群島其中一個島上的小海灘社區升級為一個地級市，並賦予其對大片南中國海的行政管轄權。

從美國的角度說，在各種可選方案中，根據《公約》從法律角度抗衡中國更為重要。武力對抗中國充滿不可估量的風險。中國與美國之間一旦開戰，哪怕是一場有限的戰爭，都將是災難性的。這就是美國極力避免在該地區領土爭端中表明立場的一個原因：美國並不想捲入一場像擾亂中越關係這樣的衝突中。

對於該地區越來越有風險的海事糾紛，《聯合國海洋法》並不是唯一的解決辦法。但在沒有更好辦法的情況下，美國立場中明顯的自我矛盾削弱了其說服力