集權政府成過去式 民主與網路興起何以形塑20世紀權力結構(ZT)

作者:法蘭西斯．福山（Francis Fukuyama）

編按：「韋伯認為，官僚式的理性層級權威是現代性（modernity）的本質。然而我們在20世紀後半看到的卻是政治與經濟的官僚層級全面衰微，代之而起的是非正式、自我組織的協調形式。」

政治層級組織是獨裁政府，或更極端的集權主義政府，由一位獨裁者或少數菁英掌權控制整個社會。然而所有的獨裁國家──從西班牙的佛朗哥、葡萄牙的薩拉澤（Salazar）到東德與前蘇聯，自1970年代以後紛紛瓦解。新的政權即使不是真正的民主，至少都能容許較大程度的政治參與。

美總統權力超乎東方君王所能想像

事實上，民主政權也是一種層級組織。從某些角度來看，現代的美國總統掌握的權力超乎古東方君王所能想像，包括以核子武器摧毀世界大半地區的權力。民主與獨裁的差異主要不是層級的問題，而是民主政治的權威是經過投票合法取得，且政府對個人的控制權受到限制。民主層級組織和獨裁政權一樣有效率低落的一面，也因此才會有權力分散、聯邦化、民營化、權力下放等呼聲。

企業層級組織也同樣飽受詬病，不少層級式大型嚴謹企業紛紛被輕薄短小的對手打敗，1980年代初的美國AT&T電話公司與IBM就是典型例子。商學院教授、管理顧問、資訊科技大師無不強調高度分散的優點。有些人甚至預言，下個世紀裡大型層級企業將完全被一種新的組織形式取代──亦即網絡組織。

中央集權企業失敗的理由和中央集權政府如出一轍：無力應付日益複雜世界所產生的資訊問題。階級組織出現捉襟見肘的跡象，恰是工業社會走向高科技資訊生產的過渡期，這不是純然巧合。

權力下放也是蘇聯瓦解的原因之一

早在50年前海耶克就曾為文探討中央層級組織處理資訊的困難，海耶克的這篇經典作品是以米塞斯（Ludwig von Mises）對社會主義的批評為本。一個獨裁統治者要掌控領土裡的所有事情，必須先掌控必要的資訊與知識做為決策的依據。在農業社會裡，封建領主只要擁有騎馬、劍術及些許政治知識，加上宗教領袖的祝福，大概已足以獨掌權柄。但隨着經濟的發展與複雜化，統治者所需的資訊掌控力也以倍數成長。

當然，沒有一個統治者能憑一己之力掌握所有的專業技術與知識，因而必須仰賴從武器設計到財務管理的各種專家。不僅如此，現代經濟所需的大量資訊往往有地區性。舉例來說，當螺絲的供應商提供的是劣質的產品時，最清楚的可能是實際鎖螺絲的人，而不是中央部會的經濟官僚或企業總部的副總裁。

但權力下放，不管是下放給技術專家或衍生並使用知識的人，都會稀釋獨裁者的權力。這正是蘇聯發生的情形，也是蘇聯社會主義自行瓦解的原因之一。史達林時期便已開始倚賴各種技術專家──所謂的紅色指導員，以及科學家、工程師等專業人士。史達林可以恐怖手段達到控制的效果［着名的飛機設計師杜柏列夫（Tupolev）就是在監牢裡造飛機的］，史達林的繼承人就沒有那麼得心應手了。

技術專家可以隱藏知識，留待與掌權者討價還價，藉以獲取自主權與思想的自由。理論上有關價格與原料移轉的決策都由莫斯科的部會掌控，周邊所產生的區域性知識卻不可能全部由中央控制，於是，較低階的官員如地方書記或較接近地區知識來源的企業主管便開始累積權力。到1980年代戈巴契夫掌權時，原來的集權模式已不再管用。

低階員工開始掌握權力該如何協調？

同樣的情形也發生在執行長（CEO）獨裁管理的企業。特別是從無到有建立企業的第一代執行長常喜歡大小權力一把抓，視員工為執行命令的機器人。但隨着企業的規模變大，所面臨的問題愈來愈複雜，這種決策模式顯得太呆板，老闆變成企業進步的瓶頸。有些大企業複雜程度與政府無異，同樣必須將權力下放給專家與接近區域資訊來源的人。

現在很多管理專家大談權力分散與員工權力分享，彷彿這是很新的觀念。根據商業史學家錢德勒（Alfred Chandler）的研究，大約在百年前大企業就已開始朝這個方向走了。許多部門眾多的大企業如福特汽車與杜邦都是采層級組織，但與小家庭企業相較，其實權力是相當分散的。

由於大型層級組織面對重重問題，可以預見權力下放的趨勢還會繼續下去。但這又會衍生另一個問題：在一個權力分散的組織里低階員工開始掌握新的權力，彼此之間要如何協調？方法之一是透過市場運作，讓買賣雙方自行達成有效率的結果。1990年代美國盛行貨源分散（outsource），就是試圖以市場機製取代層級控制。但市場交易免不了交易成本，更何況組織內部的基本功能也不可能採取市場機制，聽任自己人彼此競爭。

高度權力分散的組織的另一個協調方式是網絡，這是透過各單位的互動所產生的自發秩序，而不是由任何中央權威創造的。但首先必須具備足以取代正式組織的非正式規範──也就是社會資本。

網絡興起降低管理層級存在的必要

很多人視網絡的興起為傳統市場與層級之間的中間組織，比大型層級組織更能因應科技的發展。馬隆（Thomas Malone）與葉慈（Joanne Yates）認為，低廉而普及的資訊科技將使交易成本大幅降低。也降低了管理層級存在的必要。鼓吹資訊革命人士更認為網際網路不只是有用的新溝通技術，更象徵一種全新非層級的組織形式已出現，專門為現代複雜的資訊密集經濟量身打造。

關於正式組織的扁平化趨勢已有很多人為文討論。典型的層級組織為金字塔形式，下圖則是扁平化的結果。基本上這仍然是一個中央化的層級組織，唯一改變的是中間的管理層級減少了。個別層級掌控的空間較大，若是運作得宜應不會使高層管理者承擔過多的微控責任，而是適度地將權力往下移。

社會學家研究網絡的概念多年，對商學教授彷彿發現新大陸的姿態有時不免感到不耐。不過，社會學對網絡的定義通常極廣泛，涵蓋經濟學所說的市場與層級。倒是管理專家談到網絡時概念非常模煳。一般都知道網絡與層級有別，卻不清楚網絡與市場的差異。事實上，馬隆最初談層級的衰微時，也並未用到「網絡」一詞，而是認為協商的功能仰賴古典的市場機制。

有些人將網絡視為一種正式的組織但沒有正式的權威來源。有些人則認為網絡是組織之間非正式的關係或聯盟，各組織可能是層級式的，但彼此之間是垂直的契約關係。日本的企業集團、義大利中部的小家庭聯盟、波音公司與供應商的關係都屬網絡性質。

(以上轉自台灣雅虎新聞)