美国法官的纪检处分机制

方鲲鹏

（一）

美国有世上罕见的法官作恶不追责不惩罚的绝对豁免权和铁饭碗制度。这个制度以为法官本人的修养和对法官职位的荣誉感能够约束其职业道德。这在美国建国之初的民情国情下，尚能称为一种理论。但是在物欲横流、世风日下、骗徒肆行无忌、任命法官是政治分赃的今天，这套理论只能是个国际笑话或天方夜谭。即便是总统这个美国政府最高职位，荣誉感又值几何？特朗普毫无廉耻，谎话连篇，撒谎不打草稿，当面被人拆穿了也脸不改色。2018年8月2日，美国有影响的大报《华盛顿邮报》给特朗普的撒谎作了统计，他上任的第一年撒谎2140次，平均每天撒谎5.9次，接下来的6个月，撒谎2089次，平均每天撒谎11.5次。

公正无偏应该是法官最基本最重要的素质，但美国挑选法官的标准是反其道而行之。这可以在最高法院大法官产生过程中看得很清楚。无论是总统提名阶段还是参议院听证阶段，候选大法官的人品和理论修养无关宏旨，政客们只关注候选人是否有偏向，最终能出任最高大法官者必定是政治观点和立场有鲜明的偏向，倾向于政府中的强势集团。这其实是一种自下而上的政治分赃制度。按照分赃规则，当联邦地区法官出现空缺时，所在州的联邦参议员拥有实权决定谁出任空缺，以后总统提名和参议院确认的过程，只是形式而已。所以，与特朗普作对，封死他的行政命令的联邦地区法官，通常都是任职在被民主党势力长期控制的州,即法官席位是民主党授予的。由于联邦巡回法院（即联邦上诉法院）和最高法院的管辖范围超出了一个州，不能由一个州的联邦参议员一锤定音，这两级法官出现空缺后，要经过两党多回合分赃角力才能决出空缺填补者。

美国实行所谓三权分立，设计者的初衷是让政府的行政、国会、法院三权独立，互相牵制。在建国初期，法院是三权中最弱的一支。由于国会的无能和法院的自我扩权越权，逐渐形成今天法院成了美国三权中最强的一支。特朗普出任总统后，他的行政命令多次被联邦地区法官以违宪为由，通令全国不得执行。这是明显的越权行为，在以前不可能发生。特朗普政府各类上诉中至少有十多次指出法官越权，但上诉法院，包括最高法院，选择性地瞎了眼，对这个问题不理不睬，只字不提，实际上是在纵容下级法院扩权夺权。

为什么说地区法官明显越权？因为美国实行的是判例法体系，一个法官的判例在其所在法院的管辖域内是法令，但出了这个区域就没有强制力。其中的逻辑很简单。试想另一个地区有一位法官是特朗普的支持者，如果他判决特朗普的行政命令合宪，全国必须照此执行，岂不乱了套？该听谁的？因此，只有联邦最高法院的判例才可以在全国生效。在特朗普之前，没听说一个联邦地区法官狂妄地下令全国执行他的判决。特朗普在乱哄哄闹哄哄的氛围中当上总统，有地区法官趁机试探，明文通令在全国封杀特朗普的行政命令。特朗普与两党高层关系都不好，没有议员出面替他说话，都等着看他的笑话，而上级法院故意对特朗普政府指责地区法官越权之诉置之不理，以至这种越权情势愈演愈烈，现在地区法官动辄就发布全国通令。

（二）

三权分立设计者的用意是让国会监督法官。挑选法官成了政治分赃或政治庸酬后，法官的素质越来越差，国会议员收到对法官的投诉日益增多，致使他们不胜其烦，终于愚蠢地将这个监督法官的责职当作于己无关的负担扔给法院，方便了法院系统以“自我监督”来敷衍了事。

国会在1980年通过了《法官司法行为和胜任能力法案(The Judicial Conduct and Disability Act of 1980)》，规定各个联邦巡回法院设立一个由巡回法院首席法官领导的法官委员会（有时也称为“法官操守和残疾委员会”），接受和处理对法官的投诉。

在这之前，联邦法院已经自我扩权，采用判例法逐渐将法律的解释权牢牢掌握了。国会成了只有立法权，没有解释权的怪胎。如何解释法律，成了执法机构的专利，立法机构却没有解释法律的话语权，岂非咄咄怪事？而制定了《法官司法行为和胜任能力法案》后，国会更是把对法官的监督权也拱手交出。至此，美利坚的立国者们用国会制衡法院、监督法官的良苦用心全落空了。国会现在手上实际上只剩下弹劾法官这一张牌了。但使用弹劾这个工具耗时耗力耗程序，工程极为巨大，国会根本无暇顾及，几十年才会使用一次，全然没威慑效应。我写过一文《一位美国联邦法官断案期间吃了被告吃原告》，对弹劾法官的情况有所介绍。

在《法官司法行为和胜任能力法案》通过之后，处理对法官的投诉案，其程序是收到投诉后，首先由巡回法院的首席法官过目（如果是投诉首席法官本人，则由其同事中资历最高者代目），若发现依据不足就立马结案，即撤销投诉；若发现应作一番调查，就指派几名法官组成一个专门小组（专案组）调查这件投诉案，写出调查报告和处理建议提交法官委员会，由这个委员会决定是撤销投诉还是处分被投诉的法官。投诉不是被法官委员会，而是被首席法官撤销，就意味着对投诉没作调查，投诉只是立了个案，还没起步就被毙掉了。

这种投诉机制形同虚设。几乎所有的投诉（约占99.8%），都被首席法官撤销了，甚至用不着给投诉人一个具体理由。美国联邦法官实行终身制，但除了最高法院，地区法院和巡回法院的首席法官一职是任期制，法官们轮流坐庄，一般7年一个任期。巡回法院首席法官在投诉处理程序的最初阶段，尽可能将投诉都毙了，既是“大事化小、小事化无”的法院“自我监督”系统的一惯态度，也是在照顾自己。等他卸任首席法官，由某一个同事接任首席法官后，新任首席法官自然投桃报李，把收到对其前任，而此时是普通法官的投诉挡下了。这是典型的官官相护模式，对此法官们彼此心照不宣，成为一条潜规则。当然，如果投诉内容反映了法官内斗，那就是另外一回事了。

（三）

联邦法院系统对执行《法官司法行为和胜任能力法案》的状况一直讳莫如深，不过近年来迫于公众压力公布了一些语焉不详的统计数据。我在法院官方网站上找到一份统计表有2010-2012三年的数据（网址：http://www.uscourts.gov/statistics-reports/complaints-against-judges-judicial-business-2012）。这三年总共收到4227件投诉（因为一件投诉可能包含对多名法官的投诉，法官被投诉的次数还要高于此数），结果只有一个法官受到Censure or Reprimand的处分。从字面直译是“谴责处分”，而如果采用中国人比较熟悉的名称，就是相当于“警告处分”。而接下来连续3年（2013，2014，2015），居然没有一个法官遭到任何处分。换言之，2010至2015的6年里，美国联邦法官纪检部门总共只发布了一个“警告处分”。

美国媒体CNN根据美国法院公布的统计报表，将2010-2016年美国联邦法院收到的投诉件数和送专案组件数制成一份图表，发表在2018年1月25日的CNN网页上。

2010-2016年美国联邦法院收到的投诉件数（橘黄色）和送专案组件数（紫红色）的统计图表

（资料来源：https://www.cnn.com/2018/01/25/politics/courts-judges-sexual-harassment/index.html）

从这张图表可以看到，2010-2016的七年间，总共有9185件投诉，其中只有20件送专案组调查，只占0.2%，即99.8%的投诉案被首席法官在立案后不作调查就毙了。

美国法院公布的统计数据经常出错，而且混乱，注释不清楚，数据不透明。因此，这里需要作些说明：

1)  CNN图表上2010-2012三年总共有4216件投诉，而我在上面提供的数据是4227件，因为我查阅报表的时间晚于CNN的文章，估计在这个时间差中，法院统计部门对数据作过修正。

2)  从CNN图表看，这七年送专案组共20件投诉，但实际成立的专案组应远小于这个数字。比如说某一年送专案组的投诉有4件，针对同一个法官，因此专案组其实只成立了一个。

3)  根据统计年报，2010-2016的七年间，只有2011年没有投诉案送专案组（可参考CNN图表），但是2011年的报表上有一个“警告处分”。为什么投诉送专案组为零的2011年却统计到一个处分，这种自相矛盾的2个统计数据出现同一份2011年的报表上，但是报表完全不作说明。可见，法院发布的统计数据有多混乱。

4)  根据统计年报，2010，2012，2013，2014，2015没有发布任何处分，而这五年有16件投诉送专案组调查（可参考CNN图表），即这五年予以调查的16件投诉案最终还是被撤销了。

5)  根据统计年报，2010-2016的七年间，总共有20件投诉送专案组调查，而这期间美国联邦法院纪检处分系统总共发布了2个“警告处分”。换言之，只有0.2%的投诉案会调查，在这极少量作调查的投诉案中，有9成还是被撤销了，没有作任何处理。所以，如果你是没有上层关系、没有特殊关系、没有深厚背景的平民百姓，被无德腐败法官欺压后，不要指望通过美国法官纪检处分系统解决，那只是枉费时间和精力，让身心受二次伤害。

美国《法官司法行为和胜任能力法案》颁布差不多40年了，推算下来总共只产生了十几个警告处分，而且大多数是“私下谴责（private censure or reprimand）”，即信息不公开，谁投诉的，受处分法官姓名，为何缘由，全不作交代，不过从搜集到的碎片化信息中可以大致判断，这些处分案大多是关联法官的内斗或两党的内斗，与法官的职业道德无关，与普通百姓抱怨的司法腐败无关，与法官胡审乱判，枉法滥权，受贿，与一方共谋霸凌另一方等等腐败行为无关。据我的观察，这些司法腐败行为在美国普遍存在。而40年来执行过最严厉的处分也只是“公开谴责（public censure or reprimand）”，受到这个处分的联邦法官，可以查验到的只有两人。这两例的投诉者并非等闲之辈，他们也都是法官。因为“公开谴责”，法官纪检系统被迫怀抱琵琶半遮面，将案情遮遮掩掩地公布，旁观者得以观赏到一些活色生香的法官内斗剧。其中一例为美国蒙大纳州的联邦地区法院首席法官不仅欣赏，而且还用法院的电邮系统传播侮辱奥巴马的流言蜚语，其中一则指奥巴马是他的母亲与猴子乱交后出生的混杂种。但是这位联邦地区法院首席法官为此遭到“公开谴责”处分后不到两个月，处分他的法官委员会又发布命令，撤销了处分。所以，真正遭到“公开谴责”处分的联邦法官40年来只能查到一人。即便这么个硕果仅存，恐怕也难保，因为受处分法官正在打官司，控诉这个纪律处分侵犯了他受宪法保护的权利。这两个案子另撰文介绍。