隨着我國改革的深化，經濟體制改革已經進入攻堅階段，與之相適應的政治改革、行政管理體制改革也已經必須提到日程上來了。我國臃腫龐大的政府機關已經越來越不適應新的形勢，並且日益成為國家財政不堪承受的沉重負擔。必須精簡機構、精兵簡政，實現小政府、大社會的管理體制，已經成為全社會的共識。但是，幾十年來，我國進行過多次精簡機構，但每次都是精簡不久就重新又更大規模的膨脹，越減越多，形成惡性循環。據有關統計資料，我國解放初期，官民之比為1：600，已經比歷史上其它時期增長了很多倍，（如我國西漢時期官民比為1：7945，盛唐時期為1：3927）。而50年後的今天，我國財政供養人員與總人口之比，全國平均水平已達到1：28。幹部總人數則增加了80多倍。而且經濟越落後的地區，官民比越高，在山西省32個發不出基本工資的縣中，，有8個縣官民比在1：20以下，有的縣如大寧縣為1：13，陝西省黃龍縣甚至為1：9。 形成這種狀況的原因，一方面是我國的政治管理體製造成的，每個地方都要有黨委、政府、人大、政協、紀委、公檢法、工會、婦聯、共青團、武裝部等十幾套人馬，麻雀再小，也要五臟俱全，一個縣縣級領導就要有四、五十人，配備公車二、三百輛，幹部上萬人甚至幾萬人。一個鄉鎮政府也要有二、三百人。如湖北省監利縣總人口142萬人，全縣有縣直黨政機構99個，財政供養28481人；湖南省華容縣全縣總人口70萬人，有黨政機構85個，另有代管單位20個，財政供養1。5萬多人。這樣的縣每年的財政收入都不夠給官員們發工資，連吃飯財政都不能保證，負債纍纍。湖南省1999年調查，全省2000多個鄉鎮，平均每個鄉鎮財政供養人員達448人，負債面85。4%，全省鄉鎮共負債85。4億元，每個鄉鎮平均負債363萬元，最多的達5111萬元，近幾年更是大幅度增加。全國2470個縣（市）級單位，40%以上是赤字，平均每個縣（市）按保守估計負債也達2—3億元，加上333個地區（市、州），44800多個鄉鎮的負債，總額已達上萬億元（有的媒體說中國縣級財政虧空已達3萬億元，2002年6月2日財政部長項懷誠在滬表示沒有那麼多。但具體數字未肯透露。）這樣龐大的機構、沉重的負擔老百姓和國家財政都已經實在負擔不起了。另外，幹部多還造成體制性干擾多、扯皮多、內耗多、收費多、浪費多、審批多，工作效率大大降低，官僚主義更加嚴重。官多車也多，吃宴會也多，全國僅行政幹部的“官車”一項費用，一年就需4000多億元，公款吃喝也要2000多億元，何況官員們還要房子、電話、手機及各種福利待遇，還要開會、考察、出國、公款旅遊，還要搞政績工程，老百姓如何承受？特別是縣鄉級財政負擔主要都是壓在農民頭上，使我國日益嚴重的三農（農民、農村、農業）問題更趨嚴重，已經到了非解決不可的地步了。 另一方面，我們每次精簡都不能奏效的原因是我們的改革不到位，只減和尚不拆廟。而任何官僚機構都有強烈的膨脹欲望，希望不斷擴大自己的權力和尋租範圍，廟在方丈就會不斷修廟招和尚，使機構越來越龐大。所以，要想精簡人員，必須首先精簡機構，精簡管理層次，並且從法律上使之永不能恢復才行。因此我們認為，我們已經必須徹底精簡我國龐大、重複、低效的行政管理機構。現在，中央國家機關已經進行了大幅度精簡，地方則只是精簡了少量人員（一般為20%），距實際要求相差還十分懸殊。特別是與農民利益最直接的鄉鎮，省、地、縣精簡人員層層下放，鄉鎮成了最後的接收站，舊人未退出，新人又擠入，致使鄉鎮機關嚴重超編，還在膨脹。而自古以來，我國歷史上，鄉從來沒有成立過一級政府機構，國家行政機關都是最多只設到縣。農村社會管理一直是以農民自治管理為主要方式，而且一直是保證中國社會穩定的最主要原因之一。反倒是歷代統治者對農村統治最深入，官僚機構最龐大，苛捐雜稅最多的時候，農民才起來造反。因此，最近很多媒體和專家學者發表文章，建議撤銷鄉級政府和財政，我們認為是非常必要和正確的。我國現有44800多個鄉鎮，財政供養人員約1280萬人（包括離退休人員和教師），平均每個鄉鎮近300人。大多數鄉鎮機構靠收費和罰款運轉，依靠向農民攤派過活，撤銷了鄉級政府機構，就可以大幅度減少政府機關和幹部人數，大大減輕農民負擔，增加農民的自主權，是利在千秋的大好事。而且隨着我國城市化的加快，農民人數將大幅度減少；隨着市場經濟的建立健全，農村生產組織也將完全改為由農民自己組建的各種經濟組織、經濟聯合體以及社會中介組織來承擔。這些都說明鄉一級政府的存在越來越沒有必要。當然，一些鄉鎮幹部為了自己的權力和飯碗，一定會極力反對，訴說他們的工作多麼重要，必不可少，如果撤銷了鄉政府會有多麼嚴重的後果。千萬不要聽信他們的謊言！比起城市居民來，我國農村、農民有非常強的自治能力，除了納稅的義務，城市居民享受的社會保險福利農民從來沒有享受過，完全依靠自己自力更生，所以自古就不願意受官府管治，甚至不惜逃入更遠的深山以逃避官府的統治，建立自己的世外桃源。倒是歷代統治者總希望自己的統治無遠不及，希望不斷擴大自己的權力範圍和稅賦財源，穩定政權，才極力在農村建立自己的政權體系。而現在，鄉鎮政府已經成了國家財政和農民頭上沉重的負擔，幹群關係極為緊張，成了社會不穩定的重要因素，即使從稅收、鞏固政權的角度，它們也完全失去了其存在的意義。而我們是社會主義國家，立黨為公、執政為民，按照江澤民主席“三個代表”精神，一切都應該從人民利益出發。撤銷鄉政府、還政於民，減輕政府和農民的負擔，打破鄉界限制，增大農村經濟自由發展的空間，激發農民更高的生產積極性，促成農村的又一次大發展，正是符合廣大人民利益的大好事，我們為什麼不做呢！ 另外，我國憲法規定，我國地方行政機構的設置為：省；自治州；縣；鄉。根本沒有地區一級。解放初期設置的地區專員公署也只是省的派出機構。然而幾十年來，地區不斷擴大自己的權力和機構，早已成為一級正式行政區。特別是推行市管縣以後，地區紛紛改市，全國333個地級行政區截至2001年即已有262個改為了地級市，成為正式行政區劃，設立了人大、政協等相關機構。而很多專家指出這其實是違憲的。地區一級行政機構也應該撤銷。 縱觀我國歷史，自兩千多年前秦始皇統一中國，分天下為36郡，實行郡縣制以來，我國的行政區劃一直以縣為主，在朝代更迭中，縣的建制始終基本穩定，變化最少。而且，地方機構始終以省（郡、州）、縣兩級為根本的、固定的、正式的地方行政機關，其它府、道、路、軍、都護府等等都是臨時的、游疑的、輔導監督或軍事性質的組織。地方設兩級行政機關的時間最長，如秦、漢均為郡縣制；隋、唐均為州縣制，宋代為路—府（州、軍、監）—縣三級，但路一級只是臨時的、軍事性質的區劃（類似於現在的大軍區）。明、清兩代基本上是省—府（州、道）—縣三級，其中道是不固定的，府（州）則一般只管二、三個縣，管的人口還不如現在的一個縣多。而且府、縣經常鬧矛盾，特別是府縣同郭時。因此當時即已有很多人詬病，並有人提出應該撤府並縣。一般只有亂世才增加管理層次，甚至達到四、五級。所以地方行政機構層次不宜過多，應以中央—省—縣三級管理為宜，效率最高，矛盾最少，財政負擔最輕。而且現在交通十分發達，通訊工具十分先進，從一個省的省會到省轄最邊遠的地區也只需不到一天，比過去從縣城到縣屬偏僻鄉村還方便，坐飛機則用不了一個小時。電話、手機、電腦網絡可以隨時隨地通信息，省政府已完全有條件直接管理到縣（市）。過去，交通、通訊聯絡十分落後，地方政府還可以只設兩級，現在就更沒有必要多增加層次了。從國外看，與我國國土面積相近的世界主要國家，如美國、加拿大、俄羅斯、澳大利亞、巴西等國，地方政府也都是設州、縣（市）兩級，一些面積較小的國家則是由中央政府直接領導各縣、市地方自治政府。所以，我國改革地方行政機構，撤銷地區和鄉級政府，減少管理層次，也是符合世界潮流的。 但是，如果撤銷了地、鄉兩級行政機構，就會帶來一系列問題。如原有人員怎樣安置，原有遺留工作和債務怎樣處理，原有政權關係如何轉移，怎樣具體操作實施等等。下面我們就談幾點自己的建議：

一、 實施辦法 1、鄉鎮政權的處理和移交 撤銷全國44800多個鄉鎮政府，牽涉到一千多萬幹部的生計，幾百億元資產債務的轉移處理，無數工作的移交，任務極其繁重。特別是鄉鎮幹部會極力抵制，弄不好就會出亂子。所以一定要以穩定為主，妥善處理好人員安置和各項工作，以保證這項工作順利完成。 鄉鎮政府撤銷後，鄉鎮的行政區劃根據具體情況一般可以仍然保留。原有鄉鎮政權的職能一部分可以上交縣裡，如公安、工商管理、稅務、教育等等，由縣裡有關部門統一管理。原有站所的設置可以不再受鄉行政區劃的限制，按需要設置，合併調整。其它七站八所可有可無者一律撤銷，必須保留者儘量改為企業，交農民自己經營管理。鄉鎮政府則改為鄉鎮管理委員會，由農民自治管理。鄉鎮管理委員會由該鄉所轄各村全體村長組成，各村民選村長是法定委員，委員會推舉一名村長任主任，2—3名村長任副主任，任期一年，均為兼職，一般應該由各村輪流擔任，個別威望高、成績顯著的可以連選連任，但最多可以連任三年。管委會每月至少召開一次會議，研究處理本鄉各項工作，平時則每周設兩三天為固定接待日，由主任、副主任輪流值班，各村村民平日如有急事可直接去主任、副主任所在村里去找。鄉黨委則由各村黨支部書記組成，推選一名支部書記兼任鄉黨委書記，管理辦法同鄉管委會。鄉管理委員會、鄉黨委均不設常設機構，以減少開支。少量必要的行政費用由各村按人口、收入水平分攤。但村長、村支部書記都應由全體村民和全體黨員普選產生，而不能由上級指派或推薦。 另外，在江浙、廣東等沿海地區，經濟已比較發達，農民居住的都是別墅式樓房，很多是一戶就住一棟四五層的小樓房，一個村子看起來就像一個小城鎮。而一個縣管轄的面積卻相對較小，只有一、兩千平方公里，不足西北地區一個鄉的面積，這樣的地區鄉的建制就沒有必要再保留，可以完全撤銷，由縣政府直接管理村鎮。

2、地區級政府的撤銷 地區級政府（包括已經地改市的地級市政府）應一律撤銷，除市轄區外，所管縣和縣級市均交省政府直接管理。原地區或地級市政府所在城市仍恢復為縣級市政府。如有市轄區，根據具體情況可恢復為縣，或撤銷。也可改為市政府派出機構、街道辦事處等，只設少量辦事人員，不設人大、政協、公檢法等一套政府機構。 但是各省原有的副省級特大城市，可以仍保留為副省級市，市轄區縣（市）則均為縣級。而且一個省一般只能有一個副省級城市，還必須是幾百萬人口以上的特大城市才行。 另外，當然，根據憲法規定設立的全國30個民族自治州也應該保留。

二、原有人員的安置處理 鄉、地級政府的撤消牽涉面非常大，關繫到一千多萬幹部人員的安置工作，必須十分慎重。前不久，據說某地被精簡的鄉鎮幹部就曾集體臥軌。雖然有人斥之為無恥，說上千萬工人下崗失業還沒鬧，幾億農民收入微薄、沒有任何社會保險福利，還有一、兩億農民實際上處於變相失業狀態還沒鬧，你們不過是失去了官位，至少還有基本生活保障，有什麼理由鬧？但也有失偏頗。鄉鎮幹部大都工資不高，很多人也沒有什麼特長，一失去職位就陷入困境，沒有生活出路，特別是年齡偏大的更困難，不應該一下子推出去不管。從政權穩定角度，也應予妥善安置。

但是省、縣級政府現在也同樣臃腫龐大，急需精簡機構人員，不可能將這麼多人都交給省縣去安置。現在社會上就業問題十分嚴重，也不能全都推向社會。怎麼辦呢？我們認為，可以採取以下辦法： 1、 拆廟養和尚法 即撤銷鄉地政府以後，原有人員30年工齡以上或距退休年齡不足5年的年齡偏大的幹部一律按有關規定辦理正式退休手續（包括病退）。其餘人員基本工資照發，全部養起來，到退休年齡或工齡滿30年再辦理退休。這樣一來精簡的人員基本生活可以得到保障，但仍可以節約大批行政開支，就可以減少很多阻力。一些有能力、年富力強的幹部，自願退職去自謀生路，可以買斷工齡，發給退職金，並給予優惠政策和適當補助。一些不甘寂寞，不願意白拿工資的人員，可以各自發揮自己的特長，在不給農民增加負擔，不向農民要錢的前提下，可以包村包戶，幫助農民致富或解決遺留問題。做出成績，農民認可的，也可以被選為村幹部，原工資保留照拿。少數成績顯著的，在縣政府幹部缺員時，還可以選拔充實到縣政府機關。這樣絕大多數人就都能得到妥善安置。

2、 多出少進法 拆廟養和尚可以使被精簡的人員穩定，撤鄉順利，行政開支減少，但吃財政的人員減不了多少，還要養起來，仍然是財政沉重的負擔。要想徹底解決，就要逐步消化。我國現有幾千萬幹部，每年按正常情況應該退休一、二百萬人，如果我們每年退休十個人，只招收補充一個人，退十進一，除必須補充的少量高級人才外，各地區各單位都一律不得再招收吃財政的工作人員，自然減員都只能從原有幹部中調劑補充，這樣每年就可以減少上百萬幹部，持之以恆，越減越少，就可以逐步把原有人員消化，並在不產生社會震盪的情況下，逐步把我國龐大的政府機構精簡下來。 3、 帶兵進城法 現在我國農村貧困問題已經越來越引起全社會的關注，而解決這個問題的根本出路在於加快我國的城市化進程，減少農民數量。因為我國農民人均只有幾畝耕地，即使再提高產量、改變生產結構，也不可能達到多高收入，而生產成本卻遠高於世界平均水平，市場也不能再容納。只有絕大多數農民都城市化了，農村才能大幅度提高生產率和收入水平，實現現代化。但大多數農民世世代代居住在農村，文化水平較低，缺乏在城市生活的生存技能，所以很多人沒有能力進城。而退下來的鄉鎮、地區幹部相對來說文化水平較高，見過世面，門路較廣。就可以發揮他們的優勢，對農民進行各種形式的培訓，提高他們的文化水平和技能，並把農民組織起來，尋找就業門路，在自願的基礎上，由他們帶領農民進城打工創業，打出一片自己的天下。這樣一來，既可以幫助農民致富，加快城市化進程，他們自己很多人也可能創出一番事業，成為民營企業家。而且他們因為仍保留幹部身份，工資照拿，沒有後顧之憂，干好了則自己也能增加收入，也就可以敢闖敢幹，帶領農民干出成績來。 採取以上辦法，就可以使原鄉、地政府的工作人員基本上都能妥善安置，並且繼續發揮作用。

三、原有資產債務如何處理 地、鄉級政府撤銷後，很多地方特別是鄉鎮政府負債纍纍，當然，也有一些富裕鄉鎮沒有債務甚至有很多資產，如何處理好這些資產債務，是關係這項工作成敗的關鍵問題。總的原則應該是欠的債一定要還，不能失信於民。也不能平調資產，引起糾紛。主要應該採取以下一些方法解決：

1、 清產核資，理清債務，分類處理 鄉鎮政府的資產除一部分可以留給繼任的鄉管委會外，其餘能夠拍賣的儘量拍賣，所得資金首先用於歸還欠債，特別是欠農民的債務和欠企業的債務。如資不抵債，剩下的債務則可以分類處理。 A． 屬於欠發鄉鎮幹部、中小學校教師工資及行政事業費的，應由財政負責補發。 B． 屬於因為修路、水利工程、市政基礎設施建設欠下的債務應由國家基礎設施撥款或國債專項款中解決。 C． 屬於鄉鎮政府和幹部公款吃喝玩樂等方面的欠帳，原則上應從他們工資中扣除。但由於鄉鎮幹部調動很多，很多歷史遺留的欠帳並不是現任幹部造成的，所以可以根據具體情況由他們適當承擔一部分，其他部分酌情處理。 據測算，撤銷鄉鎮政府後，將鄉鎮政府所有的房屋、汽車、鄉鎮企業等資產全部賣掉，絕大多數鄉鎮的外債能夠歸還，剩下的欠發工資等內債則可能需要財政拿出一部分錢來還。但這些本來也是財政欠款，一次理清，就可以避免以後越積累越多，造成隱患，還可以從以後節約的大量行政開支中補回來。如鄉鎮資產多於負債，還清欠債後，剩餘部分一部分應留給農民自治機構（鄉管委會），其餘交財政專項用於給精簡人員發工資。

2、 改革財稅體制 撤銷鄉、地級行政機構後，我國的財稅體制也應該相應進行修改。現在，我國的財稅制度很多都不太合理，很多應由中央財政負擔的費用如地方駐軍、武警部隊的一些費用，國民義務教育經費等等都由地方承擔了，轉嫁給了農民。縣以下的財政實際上也都是由農民承擔。而早就應該取消的農業稅至今仍未取消。我國入世後，根據WTO規定，發達國家對農民的補貼可以達到5%，發展中國家可以達到10%。我國是發展中國家，但對農民的補貼卻只有2%，扣除農業稅則為負數。解放後，我國長期依靠工農業剪刀差從農村獲取了大量資金積累來發展工業，建設城市，並用戶口壁壘堵住了農民進城的路，造成了農民的貧困落後，城鄉差別繼續擴大，國家早就應該從城市收入中拿出一部分反饋農民了。因此，農村財稅體制已經必須改革了。

我們認為，主要應該做以下改革： A． 取消或調整農業稅 2001年我國財政收入總額為16371億元，其中農業稅為300多億元，只占2%，對國家財政收入並無多大影響，但對於貧苦農民來說，則是一個沉重的負擔。因此已經有許多專家學者提出應該取消農業稅。如果一段時間內還需要保留，則至少糧棉油菜果、畜牧、養殖業應該免稅，農民自產自銷到集市上出售自己種的農產品也不應收稅。所收取的農業稅也必須全部返還農村，用於償還鄉鎮債務、農村建設等。 B． 縣級以上財政支出均應納入國家財政，不得再向農民收取攤派任何費用。而且在符合WTO規則的條件下，國家還應效仿其他國家的作法，加大對農民、農產品的補貼，增加我國農產品的競爭力。 C． 任何一級政府官員都不得再搞勞民傷財、沒有效益的政績工程，藉機向農民要錢攤派。也不能再搞那種政府拿一點，企業拿一點，老百姓拿一點的三點工程。應該政府拿錢的事政府必須全拿，決不推萎，量入為出，實事求是，有多少錢辦多少事，決不干那種沒有錢也要辦事，實際上把負擔轉嫁給企業和老百姓的蠢事。應該企業辦的事則就交給企業去辦，政府也不要越俎代庖，要按市場經濟規律辦事。 D． 國民義務教育是政府義不容辭的責任，農民也應該享受國民待遇，農村中小學義務教育應該由財政負擔。過去，城市居民比農民收入高得多，卻能享受義務教育，農民的孩子本來就上不起學，卻還要承擔農村中小學校的全部經費，不能享受義務教育，極不合理。並且成了縣鄉財政的主要負擔和欠債原因。因此，現在各級人大代表、政協委員及有識之士都在強烈呼籲，要儘快改變這種狀況，給農民以國民待遇，建議將教育稅改為國稅，不分城市農村一律按學齡兒童人數（不是學校數）平均分配，義務教育由國家統一辦。教育經費不足則可以適當提高教育稅，或者從新增加的利息稅、個人收入調節稅、股市印花稅中調整一部分補充教育經費。而且由於過去國家對農村教育欠帳過多，還應該對農村教育經費給予大幅度傾斜。至於民辦教育，則可以充分發揮民間和地方政府的積極性。有些地方政府財力充裕，重視教育，願意對當地學校給予扶持和資助，更應該鼓勵。 另外，現在，城市由於學齡兒童大幅度減少，正有大批中小學校逐步閒置下來，大批教師提前退休或被精減，而這些教育資源都比農村好得多，應該儘量發揮作用，充分利用。國家統一辦教育後，進城打工的子女就可以就近入學，與城市居民子女享受同樣待遇，不再交任何贊助費等。城市郊區的農民子女如有條件，也可以到城裡生源不足的學校上學，享受同樣待遇。精簡下來或退休的教師如本人自願，可以到缺乏教師的偏遠農村去教書，保留城市戶口和原單位人事關係，工資待遇不變，仍由原城市領取，並給予適當補助費，來去自由，退休後仍回原城市。這樣既是城市對農村教育的一種支援，也是對這些教師的一種更好安置和對教育資源的更合理利用。對減輕農民負擔也能起很大作用。 總之，取消鄉、地兩級政府是一件很大的事，需要做很多工作，於國於民都是一件大好事，勢在必行。中央政府應該權衡利弊、審時度勢，下決心把這件事提到日程上來，並且堅決干成做好。功在當代，利在千秋。這是九億農民和全國人民的殷切期望，希望能在明年召開的第十二屆全國人民代表大會上將這項工作列入議程，討論落實。

參考資料： [1] 2001年9月21日《特供信息》：湖北省財政廳傅光明在《經濟學消息報》 發表文章，《建議撤銷鄉政府及財政》。 [2] 郭道久 朱光磊《對鄉鎮政權體制改革的構想》。2001年第15期《內部參閱》 [3] 楚國良 《鄉鎮政府的財政黑洞》。2002年第5期《改革內參》 [4] 李昌平 《農村債務—難以跨越的雷區》。2001年第16期《改革內參》 [5] 《農村稅費改革：難為無米之炊》 2001年第7期《學習》 [6] 楊繼繩 《中國財政：令人困擾的難題》。2002年第1期《群言》 [7] 杜潤生 《給農民國民待遇》。2001年第12期《中國改革》 [8] 〈官與民〉 2002年第4期《共鳴》