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美国商务部关于中国非市场经济地位备忘摘要
送交者: 贾舟子 2018年04月01日17:34:33 于 [股市财经] 发送悄悄话

《国际贸易法评论》公众号致力于国际贸易法领域的理论研究与实务分享,包括但不限于贸易救济、WTO、贸易壁垒、贸易政策、海关、自贸区和一带一路等。2018年,我们将继续努力把本公众号打造成一个坚持原创、坚持高质量的学术交流平台!                                                                      

商务部认定中国是一个非市场经济国家,因为中国并未充分践行市场原则以允许商务部在反倾销调查使用中国的价格和成本。商务部的结论是基于国家在经济中扮演的角色以及该 角色与市场和私营部门的关系,对中国经济造成的根本性的扭曲。

中国经济的框架核心是由中国政府和中国共产党确立的,二者通过对重点经济主体的政府所有和控制以及政府指令等方法,实现对资源配置的直接或间接的控制。政府和中国共产党的根本目标是维护“社会主义市场经济”,中国政府和中国共产党在该体制下指导和引导经济主体实现国家规划的目标。中国政府并不寻求显著反映,一个更大的政府体制机制和中国共产党控制之外的,市场力量的经济成果。在中国的经济框架中,国家规划通过行业政策来传达针对特定行业,特别是那些被视为战略性和基础性行业的,经济目标的指令。

中国政府和中国共产党对主要经济主体和机构在法律上和事实上的所有权和控制遍及中国经济,包括最大的金融机构和制造业、能源和基础设施领域的龙头企业。中国当局有选择地使用这种控制手段来影响供求的相互作用,从而扭曲了市场参与者的动机。这种影响市场力量的能力在一些关键经济领域显而易见,从汇率和投入价格的形成机制到劳动力的流动、土地的使用、国内外投资的分配以及市场的准入和退出。由于中国的体制结构和中国政府以及中国共产党通过该体制结构所进行的控制造成了严重扭曲,商务部裁定,就美国反倾销法的目的而言,中国仍然是一个非市场经济国家。

商务部是基于对美国法律所规定的六个要素进行分析后得出其总体结论。在决定一个国家是否是1930年关税法第771节(18)(A)中所规定的非市场经济国家时,第771节(18)(B)要求商务部考虑到以下因素:(1)该国货币与其他国家货币的可兑换程度;(2)该国雇员与管理层之间就工资谈判的自由协商程度;(3)该国对其他外国投资或者对外合资的许可程度;(4)该国政府所有或者控制生产资料的程度;(5)该国政府对资源调配和企业产品定价和产量决定权的控制程度;以及(6)其他当局认为必要的因素。

对于第一个要素,关于货币可兑换程度,商务部注意到出于贸易目的人民币可兑换为外汇,中国政府已经对其资本账户和汇率制度做出了市场导向的修改,并已经采取行动开始发展其外汇市场。然而,中国政府仍旧对资本账户下的交易进行严格的限制,并且大量干预在岸和离岸外汇市场。中国政府同样保留了对主要资本账户下交易的批准要求,同时未披露用于计算人民币汇率中间价的报价的权重;并且干预在岸和离岸外汇市场之间的价格差幅。

对于第二个要素,商务部注意到中国不同地区、不同部门和不同企业间存在的工资差异。然而,商务部发现存在对工资自由协商的显著制度性约束。中国政府禁止成立独立的工会来代表劳工的权益,工人不具有合法的罢工权利,这一权利是集体行动和与管理层就工资进行协商的重要手段。工会受到一个隶属于政府和中国共产党机关,中华全国总工会的控制和领导。在特定案件中,个人可以在与劳动合同和工资相关的违约争端中得到救济;然而,其有效性受到了严重的制度性障碍的限制。另外,政府通过户口登记制度对劳动力流动进行限制,继续阻碍并引导劳动力流动,造成劳动力市场供应面的扭曲。

对于第三个要素,商务部裁定,与其他主要经济体相比,中国政府的外国投资机制存在特别的限制。尽管政府在简化程序方面做出了一些努力,但是中国对外国投资仍存在明显壁垒,包括股权限制以及当地合作方要求,不透明批准和管制程序,以及技术转让和本土化要求。外商对哪些中国政府支持的行业和技术进行投资,主要是由中国政府的外国投资机制而非市场引导的;同时对于那些中国政府认为具有战略重要性因而须对其进行单独控制的行业,中国政府限制外国投资。

对于第四个要素,商务部认定中国政府对生产资料继续保有大量的所有权和控制,例如(1)在企业中广泛存在的国家投资企业及其角色。(2)土地所有权和土地使用权制度。中国经济中非常广泛地分布着国家投资企业,并且与其他主要经济体相比,他们的相对经济权重相当可观。国有投资企业的规模可能还不足以揭示政府所有权和控制权的实际程度。中国政府向其视为具有战略重要性的行业分配资源,这些行业部门不会受到市场规则和供需关系的严格限制。然而,与此同时,政府要求这些国有投资企业进行大规模的投资,以帮助稳定中国的宏观经济。政府同样也广泛介入企业部门以保护国有投资企业不受到经济失败的影响,帮助并购以实现政府而非企业的目标,并促使政府所有和控制的大企业集团的崛起。政府影响公司决策的一个重要渠道便是中国共产党任命企业关键人员并通过党委会来实现参与企业决策的能力。

对于第四个要素进行分析的另一个关键生产资料是土地,中国政府对土地拥有明显的控制权。中国所有的土地都是国家财产,即集体所有的农村土地或国有的城市土地。因为政府控制农村土地征用并垄断了城市土地使用权的分配,政府仍然是谁来使用土地和用于何种目的最终决定者。政府作出分配土地使用权的决定,一方面要依照为地方政府创收的激励目标,另一方面则需依照分配建筑配额、限制耕地用于非农业用途的国家政策。土地使用权人反过来也面临着使用期限和使用权范围的限制。农村土地使用权人还面临文件资料不齐全和失去使用权时补偿不充分的额外挑战。这些情况造就了一个无效率的土地市场,在这一市场中农村和城市的土地是分割开的,大量的土地被错配给小的农业用地或低使用率的城市基础设施。

对于第五个要素,商务部裁定,中国政府在资源配置中发挥着重要的作用。国家规划仍然是中国政府产业政策的一个重要特征,这一点可以从规划的形成、任务分配和审查的正式机制,以及行业层面规划的范围和明细程度得到证明。各种机构都参与了规则的制定和执行,包括拥有立法权和监管权的中央机构、诸多地方政府当局、中共各机关以及企业部门。中国政府运用多种机制实现产业政策目标,其中包括投资审批、准入标准、指导目录、财政支持和数量限制。科技发展、产业结构调整升级以及产业布局,这三个方面足以说明政府利用产业政策来影响经济成果的程度。

中国政府高度控制其认为重要或具有战略性的价格。中国政府设定和指导要素投入价格的能力,造成了整个经济中成本和价格的扭曲。例如,在电力行业,政府拥有最大的电网运营商,正式制定价格,并将“差别定价”作为政策工具,以实现产能削减和其他产业政策目标。

在中国经济的资源不当配置中,金融部门扮演着举足轻重的角色。政府拥有对最大商业银行的所有权和控制,同时大多数银行和银行间贷款以及公司债券交易,都发生在国有和国家控制的各方之间。即使债务已经处于很高水平,国有投资企业仍能继续获得贷款,从而引发了削弱市场定价风险的软预算约束和隐性政府担保。新兴的“影子银行”行业,主要是作为国家所有和国家控制的相关方,通过正规银行部门之外的不透明的机构和渠道,借出和借入资本的手段。这些根本性的扭曲已经渗透到整个中国金融业。

对于第六个要求,商务部裁定,中国的法律制度,仍旧是中国政府和中国共产党用来确保各种经济成果,引导更广泛的经济政策并且追求产业政策目标的工具。主要的法律机关,比如法院,均需要听从其指示,无论在广泛的层面还是个案中。个人和公司对于行政立法制定的独立参与以及质疑行政决策的能力受到限制。一般情况下,对于个人或公司寻求独立于政府或中国共产党指令的行为,法律制度并没有为他们实现这些目标提供系统或一贯的场所。另外,由于腐败或地方保护主义,企业在获得公正的结果方面仍旧面临挑战。

    在评估了这六个要素之后,商务部裁定中国政府为了实现特定的经济成果,保有和行使了广泛的自由裁量权。中国的制度结构以及中国政府和中国共产党借此结构所进行的控制造成了根本性的经济扭曲,使非市场条件在中国经济中占据了主导地位。这些非市场条件是建立在中国这样一个政党国家根深蒂固的制度和治理特征之上的,并基于“维持国有企业领导地位”的法律授权。因此,中国是一个非市场经济国家。由于中国不能充分践行市场原则,在商务部反倾销分析中,中方的价格和成本不能得到使用。

2017-10-31   张笑通 翻译    国际贸易法评论    

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