美國地方政權結構案例

作者:龔小夏  
2009-06-25 18:35:15  
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美國人在十八世紀末建立了歷史上的一個聯邦制的國家，華盛頓的政府被稱作聯邦政府。顧名思義，聯邦政府與中央政府不一樣的地方，就在於各個地方的政府在內政管理上保留着主要的自治權力，聯邦政府的主要職能是負責國家的軍事與外交。二百多年來聯邦政府雖然已經擴大了數百倍，權力也相應地膨脹，但是美國的地方事務仍然非常具有自治的特色。

在這篇文章里，作者將以離華盛頓不到十公里的弗吉尼亞州亞歷山大里亞市作為一個例子，來談談美國地方政府的治理方式。順便說一句，作者今年正在競選本州議會的議員，如果能夠獲勝，將在議會中代表該市中包括七萬多人的選區。

城市概況

亞歷山大里亞是美國最古老的城市之一，在十七世紀中葉已經開始成為繁榮的市鎮。美國的國父華盛頓的家維農山莊園就在這附近。這個城市裡面還保留着當初華盛頓喜愛的飯店和十八世紀的菜譜，裡面的服務員也都穿着當年的服裝——飯菜的味道是否保留當年的風味無法知曉，但是周圍的歷史氣氛卻是非常濃厚。

當初美國政府建造首都的時候，曾經將亞歷山大里亞劃入華盛頓市的範圍，而且是由華盛頓本人親自劃定的。不過到了十九世紀中期，當首都市政規劃逐漸成型之後，這片地區又被還給了弗吉尼亞。

如今的亞歷山大里亞市有將近十五萬人口。從行政上來看，這是弗吉尼亞州裡面一個獨立的城市，也就是說，該市不屬於某個縣的管轄。其管理、稅收等等權力與縣級行政機構是平等的。弗吉尼亞州議會負責批准該市的章程（Charter），但這個章程的制定與修改則要由民選的市議會來提出，並通過公眾聽證程序之後，才能上交到州議會。州議會或者行政機構都沒有下令修改章程的權力。

該市的居民成分對於市政管理的方式有很大的影響。從職業上來說，比例非常高的居民在一河之隔的聯邦政府工作，其中在臨近的五角大樓就職或者從事與各個與國防有關的部門的事務的人非常多。政府的工作人員比從事其它職業的人通常更加傾向於同意擴大政府的權力、提高居民稅收，對私人企業和自由市場也經常抱懷疑態度。從收入的角度看，該市是個比較富裕的地區。平均家庭收入超過八萬美元。中等的家庭一般都有六位數的收入。事實上，如果夫婦雙方都在聯邦政府裡面有工作，那麼收入一般就能超過六位數，而且工作穩定，福利也很高。

居民的種族成分是另外一個重要的因素。居民中白人不到百分之六十，黑人有百分之二十一，亞裔不到百分之六，拉美裔超過了百分之十三。也就是說，這裡的所謂少數族裔人口比例非常高。由於聯邦政府在用人的時候有照顧少數族裔的比例制度，絕大多數華盛頓附近的居民區少數族裔的比例都要高於全國的平均數。

市長和市議會

市政府由民選與指派的兩部分官員組成。後者由前者來任命。

民選的部分是市長與六位市議會（City Council）成員，任期都是三年。如果在這期間出缺，則需要進行特別補缺選舉。市長負責主持市政會議，代表本市出席各種活動，但是真正的權力則掌握在市議會手裡。在投票的時候，市長也只有一票，對於議會的決定沒有否決權。

六位市議員通過全市的普選來選出。根據傳統，得票最高的那位議員成為副市長，不過需要市議會投票批准。市議會代表人民來治理，他們有權決定哪些議題需要討論，哪些需要表決。總的來說，他們要決定整個城市的政策與方向。

市議會的任期是由城市的章程來規定的，每個城市都不一樣，通常是兩年到四年之間。而選舉的具體詳情也在本着公民一人一票的原則上各有差別。亞歷山大里亞市就專門為自己的市政廳選舉規定了與全國選舉不一樣的日子——五月份的第一個星期二，而不是十一月份的那個星期二。理由是，如果市政府的選舉與全國或者全州的大選在同一天，那麼本市的議題就往往得不到選民的注意。許多選民到了投票站，將選票投給與自己選的總統或者州長同一個黨的候選人。不過，這個五月份的選舉日子也帶來了不少麻煩。本市需要另外撥出選舉款項，而多數選民也記不住這個投票的日子，造成市政府選舉投票率奇低的現象。在上個月的選舉中，參加投票的選民只有百分之十五。在某些組織差的選區——通常是窮人聚集的地區——裡面，投票率低至百分之五。

在通常情況下，如果選民對市政管理意見不太大，投票熱情也會相對比較低；而如果某位民選官員做出了令人生氣的事情，或者市政府作出了令選民很不愉快的決定，那麼投票的人也就會增加。越是不滿意的人群，參加投票的人就越多。剛剛過去的五月份的選舉就是一個例子。自從1992年以來，市政府就掌握在民主黨手裡。過去的幾屆市議會中，六位議員統統是民主黨籍。但是在經濟不景氣的情況下，市政府出現了高額赤字，令主張保守的財政政策的共和黨選民非常生氣。共和黨的選民大批參加了投票，結果在這個奧巴馬贏得了百分之七十三選票的地區，出人意料地讓共和黨拿下了兩個市議會的議席。

不過，民選的官員能夠代表選民發出聲音，卻並不見得能夠管理具體的市政事務。市長與議員都另外有自己的職業，他們並不是全職工作人員，所以工資也很低。目前市長年薪為三萬五千美元，市議員則只有兩萬七千五百美元。可以說，市議員的工資與一個清潔工差不多，專職秘書的工資也比市長要高。市長和議員沒人都配備有一個行政和立法助理。可是每日來管理日常政府事務的卻另有其人，他們就是市議會任命的行政官、司法官、文書，以及市政府屬下的其他工作人員。

專業市政管理人員

行政官（the city manager）是市議會任命的城市行政首腦，負責管理市政府的所有日常事務，政府各個部門都要向他報告工作。獲得任命的都是有經驗的專業城市管理人員。相形之下，市長只是個禮儀性的職務。現任的行政官詹姆斯?哈特曼在來到這裡上任之前，曾經是南卡羅萊納州一個縣的行政官。他的年薪二十多萬，是市議員工資將近十倍。

從亞歷山大里亞市政府領取工資的一共有兩千八百人，市政廳每年的預算超過五億美元，所以行政官的責任不小。從職能上看，行政官更像中國的市長，而市長則更像人大常委的委員長。不過，在這裡的行政官是可以隨時被市議會撤換下來的。

司法官（city attorney）也是由市議會來任命，專門負責給議會以及政府的各個部門提供法律方面的諮詢與建議。與城市管理有關的各種法律文件——從房地產執照到公債等等——都要由司法官的辦公室來起草。

文書這個職位看上去不起眼，但卻是城市管理中非常重要的一個工作。文書負責安排市議會的各種會議、保留會議的記錄、會後發出備忘錄。在文書的辦公室中保留着城市管理的所有重要文件，同時也掌管着城市的大印（corporate seal）。

每星期二晚上七點三十分，市政廳就要舉行市政會議。在台上坐着的除了市長、市議員之外，還有議會任命的管理人員。

星期二晚上的市政廳會議是對全體公民開放的。根據弗吉尼亞州資訊自由法，除非是在討論人事、訴訟、土地購買者幾項議題的時候，市議會不允許舉行閉門會議。在每個月第二次市政會議之後的星期六上午九點三十，市政廳要就各種公共議題舉行公開聽證會，屆時公民都有權就自己關心的問題發言。不過，希望公開講話的人要事先到文書的辦公室去作一個說明，以便讓會議進行相應的安排。最近幾年裡面，市議會和聽證會的現狀都會通過互聯網來轉播。

另外，市政府也會為一些項目設立專門的委員會，比如土地開發、環境治理等等。這些委員會中有普通公民也有專家，其存在的期限是根據需要來決定的。

這種制度的設計，將決策權與具體的執行權分開，也將民選政治與專家治理結合了起來。

校董會與治安官

在市長與市議會之外，本市的校董會（school board）與治安官（sheriff）也要通過選舉產生。這些部門與市政府之間存在着合作關係，但是在運作上卻是獨立的。

先看看治安官。這是美國傳統上很重要的一個職位。在三權分立的政治體制下，議會與行政部門掌握着武裝力量——在聯邦與州是軍隊，在地方上則是警察。而治安官則不屬於行政部門管轄，專門為法庭服務。這也是為什麼治安官要另外選舉的原因。

亞歷山大里亞的治安官手下有一百五十名治安警察和其他工作人員，他們專職負責管理監獄、維持法庭秩序、為法庭傳喚證人等等與司法有關係的事務。隸屬於城市行政官手下的警察和消防部門與治安官之間有合作卻沒有從屬的關係。這是美國地方政治中很有意思的現象。

校董會由九名經普選選出的當地居民組成，負責監督當地公立學校的工作，保證有關教育的法律法規能夠得到落實。校董會的選舉與其他職務不一樣。在選校董的時候，整個城市又被劃分為三個選區，每個地方那個選出三位校董，以保證無論是貧窮或者是富裕的地區都能得到代表。校董的任期和市議會一樣也是三年。

校董會每個月開兩次。為了不與市議會衝突，時間定在每月第一與第三個星期四的晚上，開會的全程通過當地的有線電視來轉播。民眾或是上網或是到當地圖書館去，都能拿到下次會議的議程。每個公民都有權在校董會上就有關的問題發言。每次的校董會都會給公民的發言留出一定的時間。不過每個個人的發言不得超過三分鐘，組織代表則不得超過五分鐘。

稅收與公債

對於一個人口不足十五萬的城市來說，上面的各種機構不算不龐大，需要相當巨額的款項來支撐。目前該市的兩千八百名雇員中，有大約四百六十多名警察局雇員，三百多名消防員，一千多名公立學校的教師和工作人員。

市政府收入的來源主要是稅收，另外也可以就某個具體的項目發行公債。市政的年度財政計劃由行政官負責制定，其中學校教育部分則由校董會提交。這份預算每年三月中旬交給市議會，經過市民公開聽證之後再進行修改批准。由於該市的章程規定不能有赤字預算，所以如果預算增加，那就必須通過增稅而不是借貸來實現。所以，如果政府花錢不當，馬上就會反應到選民的稅單上。

市政府的徵稅範圍，最多的是居民的房屋稅，之後有個人財產稅、香煙稅、旅館和餐廳稅、商業印花稅、水電煤氣稅、消費稅等等。該市不徵收個人收入稅，因此個人收入只向聯邦和州政府納稅。

州的法律對地方政府借債有嚴格的限制。市政府的公債發行量不得超過當地房地產價值總額的百分之十。公債的目的一般用於建設性的項目，而不是政府的日常開支。比如修建新學校、公園、公共建築、道路等等。借債需要市政府在公眾聽證之後去批准。通常來說，市民對於政府借債的行為也會抱着非常審慎的態度。到目前為止，亞歷山大里亞市的財政狀況仍然相對很健康。

小結

美國傳統上是個地方自治程度相當高的國家。聯邦政府掌握着國防、外交的權力，也有權過問涉及到跨州的經濟事務。但是與民生有關的事務，基本上是地方政府的權力範圍。在羅斯福新政之後，聯邦政府推行了一系列社會福利政策，從而擴大了聯邦的權力，不過聯邦對地方事務干預的權力依然有限。這種狀況在今後是否會改變，美國地方政府的權力是否會進一步受到限制，在許多地方政府在財政上開始向聯邦尋求救助的今天，人們對此依然心存疑問。　



－－原載：《龔小夏Blog》，2009-06-24
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