美国地方政权结构案例

作者:龚小夏  
2009-06-25 18:35:15  
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美国人在十八世纪末建立了历史上的一个联邦制的国家，华盛顿的政府被称作联邦政府。顾名思义，联邦政府与中央政府不一样的地方，就在于各个地方的政府在内政管理上保留着主要的自治权力，联邦政府的主要职能是负责国家的军事与外交。二百多年来联邦政府虽然已经扩大了数百倍，权力也相应地膨胀，但是美国的地方事务仍然非常具有自治的特色。

在这篇文章里，作者将以离华盛顿不到十公里的弗吉尼亚州亚历山大里亚市作为一个例子，来谈谈美国地方政府的治理方式。顺便说一句，作者今年正在竞选本州议会的议员，如果能够获胜，将在议会中代表该市中包括七万多人的选区。

城市概况

亚历山大里亚是美国最古老的城市之一，在十七世纪中叶已经开始成为繁荣的市镇。美国的国父华盛顿的家维农山庄园就在这附近。这个城市里面还保留着当初华盛顿喜爱的饭店和十八世纪的菜谱，里面的服务员也都穿着当年的服装——饭菜的味道是否保留当年的风味无法知晓，但是周围的历史气氛却是非常浓厚。

当初美国政府建造首都的时候，曾经将亚历山大里亚划入华盛顿市的范围，而且是由华盛顿本人亲自划定的。不过到了十九世纪中期，当首都市政规划逐渐成型之后，这片地区又被还给了弗吉尼亚。

如今的亚历山大里亚市有将近十五万人口。从行政上来看，这是弗吉尼亚州里面一个独立的城市，也就是说，该市不属于某个县的管辖。其管理、税收等等权力与县级行政机构是平等的。弗吉尼亚州议会负责批准该市的章程（Charter），但这个章程的制定与修改则要由民选的市议会来提出，并通过公众听证程序之后，才能上交到州议会。州议会或者行政机构都没有下令修改章程的权力。

该市的居民成分对于市政管理的方式有很大的影响。从职业上来说，比例非常高的居民在一河之隔的联邦政府工作，其中在临近的五角大楼就职或者从事与各个与国防有关的部门的事务的人非常多。政府的工作人员比从事其它职业的人通常更加倾向于同意扩大政府的权力、提高居民税收，对私人企业和自由市场也经常抱怀疑态度。从收入的角度看，该市是个比较富裕的地区。平均家庭收入超过八万美元。中等的家庭一般都有六位数的收入。事实上，如果夫妇双方都在联邦政府里面有工作，那么收入一般就能超过六位数，而且工作稳定，福利也很高。

居民的种族成分是另外一个重要的因素。居民中白人不到百分之六十，黑人有百分之二十一，亚裔不到百分之六，拉美裔超过了百分之十三。也就是说，这里的所谓少数族裔人口比例非常高。由于联邦政府在用人的时候有照顾少数族裔的比例制度，绝大多数华盛顿附近的居民区少数族裔的比例都要高于全国的平均数。

市长和市议会

市政府由民选与指派的两部分官员组成。后者由前者来任命。

民选的部分是市长与六位市议会（City Council）成员，任期都是三年。如果在这期间出缺，则需要进行特别补缺选举。市长负责主持市政会议，代表本市出席各种活动，但是真正的权力则掌握在市议会手里。在投票的时候，市长也只有一票，对于议会的决定没有否决权。

六位市议员通过全市的普选来选出。根据传统，得票最高的那位议员成为副市长，不过需要市议会投票批准。市议会代表人民来治理，他们有权决定哪些议题需要讨论，哪些需要表决。总的来说，他们要决定整个城市的政策与方向。

市议会的任期是由城市的章程来规定的，每个城市都不一样，通常是两年到四年之间。而选举的具体详情也在本着公民一人一票的原则上各有差别。亚历山大里亚市就专门为自己的市政厅选举规定了与全国选举不一样的日子——五月份的第一个星期二，而不是十一月份的那个星期二。理由是，如果市政府的选举与全国或者全州的大选在同一天，那么本市的议题就往往得不到选民的注意。许多选民到了投票站，将选票投给与自己选的总统或者州长同一个党的候选人。不过，这个五月份的选举日子也带来了不少麻烦。本市需要另外拨出选举款项，而多数选民也记不住这个投票的日子，造成市政府选举投票率奇低的现象。在上个月的选举中，参加投票的选民只有百分之十五。在某些组织差的选区——通常是穷人聚集的地区——里面，投票率低至百分之五。

在通常情况下，如果选民对市政管理意见不太大，投票热情也会相对比较低；而如果某位民选官员做出了令人生气的事情，或者市政府作出了令选民很不愉快的决定，那么投票的人也就会增加。越是不满意的人群，参加投票的人就越多。刚刚过去的五月份的选举就是一个例子。自从1992年以来，市政府就掌握在民主党手里。过去的几届市议会中，六位议员统统是民主党籍。但是在经济不景气的情况下，市政府出现了高额赤字，令主张保守的财政政策的共和党选民非常生气。共和党的选民大批参加了投票，结果在这个奥巴马赢得了百分之七十三选票的地区，出人意料地让共和党拿下了两个市议会的议席。

不过，民选的官员能够代表选民发出声音，却并不见得能够管理具体的市政事务。市长与议员都另外有自己的职业，他们并不是全职工作人员，所以工资也很低。目前市长年薪为三万五千美元，市议员则只有两万七千五百美元。可以说，市议员的工资与一个清洁工差不多，专职秘书的工资也比市长要高。市长和议员没人都配备有一个行政和立法助理。可是每日来管理日常政府事务的却另有其人，他们就是市议会任命的行政官、司法官、文书，以及市政府属下的其他工作人员。

专业市政管理人员

行政官（the city manager）是市议会任命的城市行政首脑，负责管理市政府的所有日常事务，政府各个部门都要向他报告工作。获得任命的都是有经验的专业城市管理人员。相形之下，市长只是个礼仪性的职务。现任的行政官詹姆斯?哈特曼在来到这里上任之前，曾经是南卡罗莱纳州一个县的行政官。他的年薪二十多万，是市议员工资将近十倍。

从亚历山大里亚市政府领取工资的一共有两千八百人，市政厅每年的预算超过五亿美元，所以行政官的责任不小。从职能上看，行政官更像中国的市长，而市长则更像人大常委的委员长。不过，在这里的行政官是可以随时被市议会撤换下来的。

司法官（city attorney）也是由市议会来任命，专门负责给议会以及政府的各个部门提供法律方面的咨询与建议。与城市管理有关的各种法律文件——从房地产执照到公债等等——都要由司法官的办公室来起草。

文书这个职位看上去不起眼，但却是城市管理中非常重要的一个工作。文书负责安排市议会的各种会议、保留会议的记录、会后发出备忘录。在文书的办公室中保留着城市管理的所有重要文件，同时也掌管着城市的大印（corporate seal）。

每星期二晚上七点三十分，市政厅就要举行市政会议。在台上坐着的除了市长、市议员之外，还有议会任命的管理人员。

星期二晚上的市政厅会议是对全体公民开放的。根据弗吉尼亚州资讯自由法，除非是在讨论人事、诉讼、土地购买者几项议题的时候，市议会不允许举行闭门会议。在每个月第二次市政会议之后的星期六上午九点三十，市政厅要就各种公共议题举行公开听证会，届时公民都有权就自己关心的问题发言。不过，希望公开讲话的人要事先到文书的办公室去作一个说明，以便让会议进行相应的安排。最近几年里面，市议会和听证会的现状都会通过互联网来转播。

另外，市政府也会为一些项目设立专门的委员会，比如土地开发、环境治理等等。这些委员会中有普通公民也有专家，其存在的期限是根据需要来决定的。

这种制度的设计，将决策权与具体的执行权分开，也将民选政治与专家治理结合了起来。

校董会与治安官

在市长与市议会之外，本市的校董会（school board）与治安官（sheriff）也要通过选举产生。这些部门与市政府之间存在着合作关系，但是在运作上却是独立的。

先看看治安官。这是美国传统上很重要的一个职位。在三权分立的政治体制下，议会与行政部门掌握着武装力量——在联邦与州是军队，在地方上则是警察。而治安官则不属于行政部门管辖，专门为法庭服务。这也是为什么治安官要另外选举的原因。

亚历山大里亚的治安官手下有一百五十名治安警察和其他工作人员，他们专职负责管理监狱、维持法庭秩序、为法庭传唤证人等等与司法有关系的事务。隶属于城市行政官手下的警察和消防部门与治安官之间有合作却没有从属的关系。这是美国地方政治中很有意思的现象。

校董会由九名经普选选出的当地居民组成，负责监督当地公立学校的工作，保证有关教育的法律法规能够得到落实。校董会的选举与其他职务不一样。在选校董的时候，整个城市又被划分为三个选区，每个地方那个选出三位校董，以保证无论是贫穷或者是富裕的地区都能得到代表。校董的任期和市议会一样也是三年。

校董会每个月开两次。为了不与市议会冲突，时间定在每月第一与第三个星期四的晚上，开会的全程通过当地的有线电视来转播。民众或是上网或是到当地图书馆去，都能拿到下次会议的议程。每个公民都有权在校董会上就有关的问题发言。每次的校董会都会给公民的发言留出一定的时间。不过每个个人的发言不得超过三分钟，组织代表则不得超过五分钟。

税收与公债

对于一个人口不足十五万的城市来说，上面的各种机构不算不庞大，需要相当巨额的款项来支撑。目前该市的两千八百名雇员中，有大约四百六十多名警察局雇员，三百多名消防员，一千多名公立学校的教师和工作人员。

市政府收入的来源主要是税收，另外也可以就某个具体的项目发行公债。市政的年度财政计划由行政官负责制定，其中学校教育部分则由校董会提交。这份预算每年三月中旬交给市议会，经过市民公开听证之后再进行修改批准。由于该市的章程规定不能有赤字预算，所以如果预算增加，那就必须通过增税而不是借贷来实现。所以，如果政府花钱不当，马上就会反应到选民的税单上。

市政府的征税范围，最多的是居民的房屋税，之后有个人财产税、香烟税、旅馆和餐厅税、商业印花税、水电煤气税、消费税等等。该市不征收个人收入税，因此个人收入只向联邦和州政府纳税。

州的法律对地方政府借债有严格的限制。市政府的公债发行量不得超过当地房地产价值总额的百分之十。公债的目的一般用于建设性的项目，而不是政府的日常开支。比如修建新学校、公园、公共建筑、道路等等。借债需要市政府在公众听证之后去批准。通常来说，市民对于政府借债的行为也会抱着非常审慎的态度。到目前为止，亚历山大里亚市的财政状况仍然相对很健康。

小结

美国传统上是个地方自治程度相当高的国家。联邦政府掌握着国防、外交的权力，也有权过问涉及到跨州的经济事务。但是与民生有关的事务，基本上是地方政府的权力范围。在罗斯福新政之后，联邦政府推行了一系列社会福利政策，从而扩大了联邦的权力，不过联邦对地方事务干预的权力依然有限。这种状况在今后是否会改变，美国地方政府的权力是否会进一步受到限制，在许多地方政府在财政上开始向联邦寻求救助的今天，人们对此依然心存疑问。　



－－原载：《龚小夏Blog》，2009-06-24
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