袁世凱在北京民國初期的作用新評 (ZT)
還在國會選舉籌備階段，各黨派就已經開始秣馬厲兵，為全面競選作準備。二千年來中國的封建與專制社會，中國的政治總是在“暴力革命”“農民暴 動”進行權力的轉換，每一個朝代都是只是一種“暴力革命”和“農民暴動”的產物，從來沒有一個朝代是通過一種“民×”的方式進行和平過渡和和平變革，而中 國幾千年的封建與專制社會沿續的主要原因，也就是得益這種“暴力革命”和“農民暴動”。現在全國的各種政治力量第一次開始表示要放棄“暴力”，通過“議會”的方式變革中國的社會，這本身就是中國二千年來的一個最大的進步。
從一九一二年十二月中旬先是舉行參眾兩院的初選，一九一三年二月上旬又舉行參眾兩院的複選，經過這兩輪選舉，國民黨成為國會內的第一大黨，而在各黨所占的席位上，除去跨黨和無黨派在外，在眾議院的五百九十六個議席中，共和、民×、統一三黨得到了一百五十四個席位，國民黨得到二百六十九個席位；在參議院的二百七十四個席位中，國民黨得到了一百二十三個席位，共和、統一、民×三黨得到六十九個席位；其中無黨派和其它小黨在眾議院得到一百七十三個席位，在參議院得到八十二個席位，這樣國民黨與其它政黨相比在眾議院是二百六十九與三百二十七席之比，在參議院是一百二十三席與一百五十一席之比，這樣在第一屆議會中國民黨雖然是第一大黨，但並不占參眾兩院的多數席位。
顯然，對憲法修改規定如此嚴格的程序，目的就是為了保障憲法的穩定，藉以維持政府權力的均衡，不至於受到行政權擴大的侵害及影響。此外，憲法的解釋權，也屬於憲法會議。當然，《天壇憲草》也對《臨時約法》中又不得不對總統權力及行政權作了一些讓步。這主要表現在：第一，大總統的緊急命令權，“大總統為維持公安或防禦非常災患，時機緊急，不能召集國會 時，經國會委員會之議決，得以國務員連帶責任，發布與法律有同等效力之教令”（第六十五條）。第二，大總統令國會停會之權，“大總統得停止眾議院或參議院 之會議。但每一會期，停會不得過二次；每次期間不得過十日。”（第七十四條）第三，大總統解散國會之權，“大總統經參議院列席議員三分之二以上之同意，得 解散眾議院。但同一會期不得為第二次之解散。大總統解散眾議院時，應即另行選舉，於五個月內定期繼續開會。”（第七十五條）另外，根據《國會組織法》的規 定，當眾議院被解散時，參議院亦必須停會，直到新的眾議院選舉完成正式開會時，參議院才可復會。
對《天壇憲草》有關大總統權力的規定中，後人爭議最多的，就是解散國會的權力。就在當時國會討論憲法草案時，關於這項權力也有不同的看法。反對這一規定的主張認為：第一，本草案既採用責任內閣制，則國會與內閣間同其步調，當不致有解散之事實；第二，規定解散權，則國會之勢減削，政府即難免無專制之危險；第三，條文中有於五個月內定期召集之規定，但中國土地遼闊，交通不便，五個月不能齊集，即使果能依期召集，而此五個月之中，無監督政府機關，豈非予政府以自由行動之機會；第四，以參議院間接選舉之少數人，解散直接選舉之多數人，此項理由根本上不能成立；第五，本草案既規定大總統由國會選出，則大總統無權可以解散眾議院，是此種條文顯系自相背戾；第六，各國解散眾議院多因預算案不能成立，如預算案不能成立而又有救濟辦法，自無解散眾議院之必要；第七，本草案於眾議院議員任期，只定為三年，任期既短，民意不致十分變動，即不必待其判決；第八，原案既規定於同一會期內，不得力第二次之解散，是甲內閣有解散權，而乙內閣無解散權，此理亦不甚通。
而贊成這一規定的主張則認為：第一，立法精義，三權分立，貴得其平。解散權本屬行政部之一種行政策略，不能以自身系立法部之議員，即思將立法部之權預為加重。第二，國會為人民代表，設不稱職，自宜訴之於全國國民，得最後之判決。第三，行政部有解散權，則國會之不信任權不致任意行使。第四，如僅許眾議院有不信任投票權，而不許大總統有解散權，則政府終無保障，欲冀政治良善，必不可得。（參見楊幼炯：《近代中國立法史》，第一五一至一五二頁。）在表決時，對這一提議贊同和反對的意見都沒有超過法定人數，於是雖不了了之，但這項規定在草案中卻得以肯定下來。
雖然從憲法學的角度而言，解散國會權作為權力制衡的內容之一，被西方國家的憲法，如英國、法國等所採用，但其具體含義是不同的。而《天壇憲草》的這一規定，顯然是出於特定的需要，因此對西方憲法這一規定的沿襲上也顯得不倫不類。楊幼炯認為，“大總統解散眾議院須經參議院同意，然眾議院之多數黨，大半為 參議院之多數黨，既為同黨，必不能同意。且須得參議院列席議員三分之二以上之同意，則雖有過半數之參議員贊成政府之主張者，亦不能同意。同意既若是其難，則解散之目的不能達，何如不規定之為愈。”（楊幼炯：《近代中國立法史》，第一五二頁）陳茹玄認為，“至於解散下院，原為訴諸人民之意，故內閣之為是為 非，選民實為其最高裁判者，又何必經參議院之同意？夫參議院之自身，原為國會之一部，今授國會此部以解散他部之‘同意權’，於理已有所不通。實行時梗礙尤 多。苟參議院之多數為同黨也，則行政部必不易得其同意，此種解散權將等於烏有；苟參議院之多數與眾議院之多數為兩敵黨也，則參議院可勾結行政部利用此權以排擠反對黨，使立法部內失協作之精神，生猜忌之惡感，而參議院遂永陷於政治漩渦而不能自拔，其弊可勝言哉！英國為內閣製發祥之地，未聞其政府解散下院須得上議院之同意也。此項條文，顯然抄襲法蘭西之制度，然法蘭西一八七五年之憲法，大半成於帝制黨人之手，欲故增上院以抑下院，故雖共和奠定，而其上院尚有終身之議員。此種制度炬足為後來之模範者哉！”（陳茹玄：《中國憲法史》，第五五至五六頁）
這些看法，從法理和“三權分立”的原則來看上來說是有其道理。但從當時的現實情況來看，憲法草案中的這一規定，同樣體現了國民黨的議員想通過這一規定來限制總統的權力的目的。在條文中肯定總統解散國會權，但又附加必須得參議院列席議員三分之二同意的限制，而從當時參議院同眾議院的組織及相互關係來看，這個附加條件顯然是不可能實現的，這就在肯定總統解散國會權力的同時，又在事實上“合法”地剝奪了總統的這項權力。因此，在這一問題上，憲法草案的起草者們同總統玩弄了一場法律上的文字遊戲以達到他們的目的。
《天壇憲草》由於基本上是《臨時約法》的沿襲，特別是在一些較重要的國體性質等，相互權力等問題沒有做什麼改變，這樣《臨時約法》的矛盾並沒有解決，實際上《臨時約法》等於沒有進行修正。而且《天壇憲草》的產生本身就是一種違背《臨時約法》關於這一點，袁世凱提出，國會在《大總統選舉法》的公布權上，違背了《臨時約法》。他說：“《臨時約法》第二十二條內載：參議院議決事件，咨由臨時大總統公布施行；又第三十條內載：臨時大總統公布法律等語。……查民 國立法程序，約法暨國會組織法定有明文，一為提案，二為議決，三為公布，斷未有但經提案議決，而不經公布，可以成為法律者。大總統選舉法案，若為法律之一種，則依據《臨時約法》第二十二條、第三十條之規定，當然應由大總統公布”，而現在《大總統選舉法》由憲法會議徑行公布，僅抄錄全案咨達大總統，顯然與《臨時約法》規定不符，“其蔑視本大總統之職權關係猶小，其故違民國之根本約法影響實巨。”（《袁大總統書犢匯編》卷一）他援引了《臨時約法》中關於大總 統有提議增修約法之權的規定，（《臨時約法》規定的是“臨時大總統得提出法律案於參議院”），由國務院派施愚等人向憲法起草委員會陳述修改憲法的意見。但 是國民黨控制的憲法委員會認為大總統對該會無提案權，自然也就無權派員出席憲法會議、陳述意見之必要，並以政府委員出席憲法起草會議沒有法律上的依據為由。拒絕了總統的意見。
對於《臨時約法》本身，袁世凱在《致眾議院咨請增修約法案文》中說：“《臨時約法》之良否，究為政治良否之所關。本大總統證以二十閱月之經驗，凡從約法上所生障礙，均有種種事實習憑”，“其於國家之根本組織，固系因約法施行之結果，而粗具規模，然於國家之政治刷新，要亦因約法施行之結果，而橫生障礙。綜計臨時（政府）期內，政府左右支細於上，國民疾首盛額於下，而關於內治外交諸大問題，利害卒以相懸，得失僅以相等。馴至國勢日削，政務日墮，而我四萬萬同胞之樵淬於水深火熱之中者且日甚。凡此種種，無一非緣約法之束縛馳驟而來。”因此，社會輿論“大率主張以修改約法一端為國家救亡之上策”，而修改約法的 主要內容，便是解除立法對大總統的行政權力的限制，明確立法與行政二者的關係，“以本大總統之愚，以為《臨時約法》第四章關於大總統職權各項規定，適用於臨時大總統已覺有種種困難，若再適用於正式大總統，則其困難將日甚”，“本大總統一人一身之受束縛於約法，直不啻肯吾四萬萬同胞之生命財產之重，同受束縛 於約法。”（《袁大總統書犢匯編》卷一）咨請國會對《臨時約法》關於總統權力的規定先行修正，刪去對總統權力進行限制的條款。
袁世凱提出的修訂《臨時約法》的要求都被國會國民黨議員拒絕，這樣在憲法草案中改變《臨時約法》關於限制總統權力的規定，明確立法與行政二者的關係的要求被拒絕。與此同時，國會的國民黨議員一方面想繼續通過《天壇憲草》限制總統，另一方面他們又暗地裡與社會上的一些“亂黨”勾結，策劃新暴力奪權的陰 謀，結果被政府查獲。在這種情況下，總統只好通電全國各省都督及民政長官，對《天壇憲草》表示反對，而對與“亂黨”勾結的陰謀製造內亂和陰謀奪權的國民黨 議員的資格。這樣一來，由於剩下的議員不足法定人數的半數，不能舉行會議。十一月十三日，兩院議長發出通告，宣布國會停止議事。一九一四年一月十日，袁世凱被迫啟用解散國會的權力，下令停止參眾兩院議員職務，解散國會，這樣由《天壇憲草》帶來的矛盾也就自然結束。
二 第一部“憲制”憲法——《中華民國約法》
南京臨時政府制定的《臨時約法》，是孫中山妄圖控制北京政府的一個產物，實際上也是孫中山妄圖二次奪權的工具。北京政府成立，國會正式選舉袁世凱為總統，袁世凱多次希望國會制定新憲制以代替原來的《臨時約法》，但是都被國會內的國民黨議員所破壞。國會停止活動後，袁世凱只好組織了“中央政治 會議”來代行國會的職權。這個政治會議是由總統特派八人、國務總理特派二人、每部總長各派一人、法官二人、各省二人、蒙藏事務局數人組成的，雖然這個組織與國會相比還不是選舉產生，但是當時國會停止活動的情況下，做為一種過渡組織也是迫不得已。
政治會議成立後，首先面臨的仍然是修改《臨時約法》，制定新的憲法。袁世凱向政治會議提出了《約法增修諮詢案》，在提案中，袁世凱指出了《臨時約法》存在的矛盾，並認為造成社會政治動盪、人民生活困苦，並指責制定《臨時約法》者是“以國為孤注”，認為“正式政府適用《臨時約法》，究於政治刷新大有妨礙”，要求政治會議討論增修《臨時約法》。但政治會議認為此事事關重大，請求另外組織立法機關來修訂約法。於是，經袁世凱同意，由政治會議議定，組織了 “約法會議”，並制定了《約法會議組織條例》。約法會議的主要任務，就是修改《臨時約法》，約法會議實際上成了當時獨立的立法機關，他的職責就是“立法” 之外，而沒有過去舊國會的所謂“監督政府”的變相行政職權，因此，它是獨立的一個修憲機關。這樣就不在憲法的制定處處為國會“爭權”，這樣制定的的憲法也 基本符合“三權分立”相互制約，而不是立憲權高於行政權，立法權領導行政權了。
約法會議成立，袁世凱即向約法會議提交了增修《臨時約法》的咨文，咨文中提出了增修約法的七項大綱。（一）外交大權：外交大權絕對歸統於總統，《臨時約法》第三十五條所謂“臨時大總統經參議院之同意，得宣戰、靖和及締結條 約”之規定，改為“不須經參議院或國會之同意”；（二）官制官規制定權及官吏任命權；刪去《臨時約法》關於“臨時大總統得制定官制官規，但須提交參議院議 決”及“臨時大總統任命文武職官，但任命國務員及外交大使、公使須得參議院之同意”兩條後面的“但書”；（三）實行總統制：刪除《臨時約法》中關於“國務 員”的規定，不設國務總理，改為仿效美國制度，由大總統親自負責，各部總長均直接隸屬於大總統；（四）憲法改正權：刪除《臨時約法》有關制定憲法的規定，改為憲法由國會以外之憲法會議制定，大總統公布之，重要憲法改正權歸於大總統；（五）人民權利：關於人民權利的褫奪回復等，以得由大總統自由行之程度，制定新法規；（六）緊急命令權：國會閉會時，為保持公安，防壓災害，大總統得發布與法律有同等效力之教令，但次期國會開會時，須於十日以內，提出於國會，得其承認；（七）緊急處分權：臨時緊急，為公安維持，災害預防，無暇召集國會時，大總統得以教令為臨時財政處分，但次期國會開會之際，以得其承認為必要。
這七項大綱的中心內容，就是要徹底改變《臨時約法》中立法權領導行政權，或者立法權高於行政權的作法，重新確定“三權分立”相互制約的原則。約法 會議在收到袁世凱的增修約法大綱後，便着手起草新約法。從討論到三讀化了四十天時間，於一九一四年五月一日正式公布，《臨時約法》被同時宣布廢止。《中華民國約法》的公布，標誌着中國第一次有了一部按照“三權分立”原則確定的的憲法和按照美國總統制建立的國家體制。雖然過去的《臨時約法》也自稱是按照美國 憲法制定的國家制度，但實際上《臨時約法》完全是孫中山陰謀的產物，是一個“不倫不類”，表面上上“共和”，實際上是“共亂”的產物。《中華民國約 法》習慣上將其稱為“新約法”，而將《臨時約法》稱為“舊約法”的制定，適應了當時國家體制進一步法制化的要求，因此他的產生具有重要意義。
與《臨時約法》相比較，《中華民國約法》主要有以下幾方面的變化。
第一，明確了總統的權力。《中華民國約法》完全採用西方總統制國家憲法的有關規定的同時，建立了中國總統制。總統為國家元首，代表中華民國總攬統治權。總統的權力主要有：（一）召集立法院宣告開會、停會、閉會權（第十七條第一款）；（二）解散立法院權，“大總統經參政院之同意，解散立法院，但須自解散之日起六個月以內，選舉新議員，並召集之”（第十六條第二款）；（三）提案權，“大 總統提出法律案及預算案於立法院”（第十八條）；（四）命令權，“大總統為增進公益，或執行法律，或基於法律之委任，發布命令，並得使發布之，但不得以命 令變更法律”（第十九條）；（五）緊急命令權，“大總統為維持公安或防禦非常災害，事機緊急，不能召集立法院時，經參政院之同意，得發布與法律有同等效力之教令，但須於次期立法院開會之始，請求追認前項教令立法院否認時，嗣後即失其效力”（第二十條）；（六）制定官制官規權（第二十一條第一款）；（七）任免文武職官權（第二十一條第二款）；（八）外交權，大總統有宣戰、請和、締結條約、接受外國大使公使之權（第二十二、二十四、二十五條）；（九）軍隊統率權，“大總統為海陸軍大元帥，統率全國海陸軍，大總統定海陸軍之編制及兵額”（第二十三條）；（十）宣告戒嚴權（第二十六條）；（十一）頒賞榮典權，“大 總統頒給爵位、勳章及其它榮典”（第二十七條）；（十二）宣告赦免權，“大總統宣告大赦、特赦、減刑、復權，但大赦須經立法院之同意”（第二十八條）； （十三）財政緊急處分權，“為國際戰爭或勘定內亂及其它非常事變，不能召集立法，大總統經參政院之同意，得為財產緊急處分但須於次其立法院開會之始，請求追認”（第五十五條）。
從以上關於總統權力的規定來看，與《臨時約法》相比，主要有兩個變化：一是增加了幾項權力，如召集立法院開會、停會、閉會權，解散立法院權，緊急命令權，財政緊急處分權等；二是刪除了立法權對總統權力進行限制的規定，這樣總統代表的行政權也就明確起來。
第二，取消責任內閣制。《中華民國約法》廢除了《臨時約法》中的責任內閣制，取消了內閣總理，改為“行政以大總統為首長，置國務卿一人贊襄之”（第三十九條）：“行政事務， 置外交、內務、財政、陸軍、海軍、司法、教育、農商、交通各部分掌之”（第四十條）：“各部總長，依法律命令，執行主管行政事務”（第四十一條）。從這些 規定來看，取消內閣對大總統的牽制，而由大總統直接領導行政各部工作。本來總統就是行政權的代表，而責任內閣是立法權以內閣來干擾行政權，他違背“三權分 立”的原則。
對《中華民國約法》取消責任內閣制，實行總統制，並賦予總統極大權力的做法，美國顧問古德諾曾撰文為之寫道，他說，“凡用內閣制之國，其人民於代議制 度，早已有數十百年之經驗，而中國固無此也。且用內閣制之國，多系君主國，其用此制者，蓋以世襲之君主常不負責，故必得一負責任之內閣，而中國又非其例也……。新約法變內閣制為元首制，若以美國之先例言之，此制實為共和國之良法。”（古德諾：《新約法論》，轉引自陳茹玄：《中國憲法史》第七一頁。）
第三，對國會進行改革。建立立法院與參政院。立法院是立法機關，有權議決法律；議決預算；議決或承諾關於公債募集及國庫負擔之條件；答覆大總統諮詢事件；收受人民請願事件；提出法律案；提出關於法律及其它事件之意見，建議於大總統；提出關於政治上疑義，要求大總統答覆；以及對於大總統有謀叛行為時；以議員總數五分之四以上之出席，出席議員四分之三以上之可決，提起彈劾之訴訟於大理院等職權。但是，它同《臨時約法》和《天壇憲草》關於參議院及國會的職權相比，有以下幾方面的重要變化：（一）立法權受制於總統，總統對立法院議決的法律有否決權。《臨時約法》及《天壇憲草》規定，總統對國會議定的法律否認時，得聲明理由，請求複議，如三分之二以上議員仍執前議時，則由大總統公布施行。而《中華民國約法》對此則改為：“如立法院出席議員三分之二以上仍執前議，而 大總統認為於內治外交有重大危害，或執行有重大障礙時，經參政院之同意，得不公布之”（第三十四條）；（二）取消了立法權對行政權的監督權。過去《臨時約法》及《天壇憲草》中關於立法權對行政權的監督權實際上是一種干涉權。這些干涉權在《中華民國約法》中基本上都被刪除了。而且其中還明確規定，大總統對全體國民負責，即不對立法院負責，自然也就不受立法權的監督了。同時還明文規定，立法院提出關於政治上之疑義，要求大總統答覆，但大總統認為須秘密者，得不答覆之。“（第三十一條）；（三）對立憲權與制憲權和修憲權做了劃分。《臨時約法》及《天壇憲草》曾規定，憲法由國會制定，憲法的修正也由國會議員組織的憲法會議負責，這樣把立憲權，制憲權和修憲權三者混在一起。由於制憲權和修憲權完全是一種行政行為，這樣《中華民國約法》規定：”中華民國憲法案，由憲法 委員會起草。憲法起草委員會，以參政院所推舉之委員組織之，其人數以十名為限。“（第五十九條）：”中華民國憲法案，經參政院審定後，由大總統提出於國民 會議決定之“（第六十一條）：”國民會議由大總統召集並解散之“（第六十二條）。這樣，憲法的起草與修正的行政行為就更明確了。這也正是《中華民國約法》 的突出特點之一。
（四）參政院的設立。
《中華民國約法》中設立參政院，參政院只是總統的諮詢機構，”應大總統之諮詢審議重要政務“（第四十九條）。根據後 來制定的《參政院組織法》，參政院院長由總統特任，總理全院事務，開會時擔任議長；副院長由總統於參政中特任之，輔佐院長工作；參政由總統從具有參政資格的人中簡任之。參政院的職權，一是同意權，即總統的解散立法院權、法律否決權、緊急命令權、財政緊急處分權等，均要得到參政院之同意。二是制憲權，憲法起草委員會由參政院推舉產生，憲法案須經參政院審定。三是審議大總統交議事項及諮詢事件。而且立法院未成立以前，以參政院代行其職權（第六十七條）。因此，參政院名義上是總統的諮詢機關。 第四，關於政府機構的名稱。在《中華民國約法》中關於政府機構名稱的變化，最有代表性的，就是國務卿。這是採用美國 “國務卿”的作法，而這種改變最主要是為了與過去的國務院進行區別，因為在國務院下，政府機構成了國會控制總統行政權的工具，總統的行政權被國務院所取代，而做這樣的改革，是變內閣制為總統制的需要。 《中華民國約法》頒布，標誌中國的向“憲制制度”邁了一大步，他也是中國第一次真正按照美國制度建立的“憲制制度”的開始。
