韓國新村運動與中國鄉村建設

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editor 發表於 2006-6-12 3:31:05
韓國新村運動與中國鄉村建設
作者: 石磊 [GGF中國資料] 時間: 2006-03-22
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尋求“另類”發展的範式
——韓國新村運動與中國鄉村建設

石磊

　　韓國民政部把1970 年代的新村運動分為三個階段，所進行的工程項目也大致可以分為三類，即改善生活環境條件項目、發展生產和增加收入項目、精神啟蒙項目，各個階段的重點有所區別。第一階段（1970-1973）的主要目標是改善鄉村居民的生活環境條件，政府確定進行運動成績評比的項目優先次序是改善生活環境-增加家庭收入- 轉變態度（reform ofattitude）；第二階段（1974-1976）的主要目標為發展生產和增加收入，評比的項目優先次序調整為增加家庭收入-轉變態度-改善生活環境。第三階段（1977-1979）的主要目標是精神啟蒙，通過啟蒙全面提高和鞏固運動成果。[⑤]這一階段政府還在克服新村項目規模過小、加強區域合作、密切城鄉工農關係等方面做出了一些嘗試，同時鼓勵特色種植和養殖並興建農業和製造業相結合的工業園區，引導農民通過農產品的加工增值增加收入。

　　第一階段改善鄉村居民生活環境條件的項目，主要包括換房頂（把傳統的草房頂換成鐵皮或其他比較堅固的房頂），修院牆，綠化荒山，修整村中的小巷，建公共澡堂、公共洗衣處、公共飲水設施，以及衛生保健等福利項目[⑥].批評者往往批評政府把大量資源浪費在這一類“消費性”項目的建設上是為了突顯政績和收買人心，從而忽視了為未來發展奠定一個可以產生收入流的堅實基礎，這也不無道理。因為這一類改善生活環境的項目比較直觀，而且立竿見影，所謂“看得見摸得着”，的確利於政府各級負責人彰顯其政績。同時從運動策略的角度看，也有利於調動民眾的積極性和培養其“勤勞、自助、合作”精神，為運動的精神啟蒙項目打下基礎。

　　新村運動的基本動員單元是村，所有新村運動項目都是在村級水平上開展的，因此，所有項目的工程規模也不超出一個村的範圍。有研究者指出了這種動員方式的優點，如熟人社會中人與人之間的信任度較高，因而容易處理和協調合作中的利益關係等問題，但其缺陷也很明顯，即上不了大項目導致低水平重複和浪費，這在第二階段的發展生產和提高收入項目方面體現得比較充分。發展生產和提高收入項目主要包括：農田水利建設和改造、合作耕種、發展養殖業和牧業、普及農業新技術和高產優質品種、建設和完善市場渠道及相關設施、建立新村工廠（村辦企業）和發展非農產業、在鄉村部門內增加各種有薪酬的就業機會等。我們現在選擇一個關鍵年份，即第一階段結束和第二階段開始的1974年，看看新村運動項目的執行情況與政府投入水平（見下表）。

　　1974年新村運動已經進入其全盛期，並由鄉村而城市，出現工廠新村運動、公司新村運動、學校新村運動、街道新村運動等，全國各地無處不新村運動。但就上表看，新村運動的總投入占當年GNP 的比重是很低的，政府投入總量也不多，占當年政府財政預算的比重非常低。就投入方向看，居首位的仍然是生活環境改善項目。整個新村運動期間，各種項目的投入與執行情況也大抵如此。當時發動新村運動有一個非常現實的考慮，即大量鄉村人口湧入城市，尤其是湧入漢城及周邊地區，給城市社會管理帶來了一系列問題，政府希望“建設更美好的村莊”，把更多的人口留在鄉村地區，但效果並不明顯。[⑦]然而，韓國新村運動期間，城鄉差距的確縮小了，並出現有些年份農民家庭的人均收入高出城市工薪家庭的情況；鄉村面貌和鄉村經濟發生了根本變化，促進了鄉村地區二、三產業的發展；農業生產取得了長足進步並基本做到了糧食自給。

　　五、討論：“主流”與“另類”的匯流

　　作為一場真正意義上的鄉村建設運動的韓國新村運動，在缺乏群眾基礎或者說鄉村民眾的反應並不積極的條件下仍然持續了近10年之久並表現出相當的活力，其動力機制何在？常為人提及的理由是政治強人朴正熙總統的熱情推動。另有研究者則從群眾基礎方面找原因，指出饑荒是其之所以持續下去的一個極重要因素。韓國當時還做不到糧食自給，鄉村中普遍存在季節性饑荒。每年的4-6月，許多農戶都存在糧食嚴重短缺問題（Chang Soo Choe，2002）。因為貧困和克服饑荒的需要，農戶在政府強有力的組織動員和支持下集體行動起來，像政府號召的那樣本着“勤勞、自助、合作”的精神進行基礎設施建設、發展生產和提高收入。這也可以解釋，1980年以後，全斗煥總統恢復新村運動活力的嘗試為什麼失敗，因為經濟條件發生了根本性變化，饑荒已經成為人們的一種記憶。也許更為重要的是，當初朴正熙總統進行宣傳動員的那一套意識形態和組織動員手段已經失效，而新總統除了增加政府財政支出外，又找不到任何有效的動員方式。

　　也可以說，韓國新村運動的啟動雖與領袖人物的個人魅力和高超政治手段有關，而能持續10年之久也有其利益基礎。實際上，當時政府對新村運動項目的投入並不大，只占其財政支出的很小份額，相對而言，政府投入的人力則非常大。自總統以下，政府機構中幾乎人人都能感受到層層下傳的運動壓力，逼着他們延長工作時間，在本職工作之外參加鄉村中的“自助”工程或幫助農民們“提高覺悟”。政府官員之外，警察、教師、郵差等“吃財政飯”的人和地方軍隊也都在強大的運動壓力下動員起來了，所謂“各行各業，支援農業”。另一方面，全國各地的鄉村也都不同程度地感受到了這種隨運動而來的政治壓力（Brandt，1982）。這種運動氛圍，我們中國人應該再熟悉不過了。運動來了，你必須有所表示，做些什麼以表明你是支持而不是對抗運動的。個人如此，單位亦如此，一個單位的負責人更須如此，否則將成為運動的犧牲品，而運動從來不嫌犧牲品太多。

　　運動所具有的天然破壞力，由運動煽動起來的非理性和反理性，以及隨運動而來的各種機會主義和急於求成、勞民傷財和弄虛作假，不僅存在於中國的“大躍進”和“農業學大寨” 運動中，韓國新村運動中也在不同程度上有所表現。當然，韓國新村運動也取得了許多積極的成就，甚至可以說，韓國新村運動的正面成果遠遠大於其消極作用。但這並非等於說，我們應該忽視這種隨運動而來的消極作用。尤其對於其中的“精神啟蒙”和“新村教育”項目，我們需要在認真研究的基礎上加以認識，不應該盲目借鑑。為中國鄉村建設尋求“另類”發展模式的人不應該只注意韓國新村運動的積極一面，也應該注意其消極一面。從這樣的角度看，目前國內有關韓國新村運動的介紹是很不全面的。[⑧]

　　正如許多研究者所指出，中國農民目前的生活狀況是“溫飽有餘，小康不足”和“有飯吃沒錢花”，鄉村地區缺少工作機會而存在數量驚人的剩餘勞動力，農民因為缺少增加收入的渠道而不能分享中國經濟高速增長的成果。同時，由於許多制度性問題沒有解決，鄉村地區的公共品投入嚴重不足，公共積累水平很低，加上鄉村經濟工業化帶來的環境問題越來越嚴重，致使鄉村地區的生活條件與城鎮相比差距越來越大，也制約了鄉村經濟的發展。因此，政府在促進人口城鎮化的同時，借鑑韓國新村運動的經驗進行鄉村建設是有其必要性的。但通過上面的比較分析我們發現，一場由政府主導的鄉村建設運動欲成為現實，還需要更多的條件。因此，更現實的考慮應該是立足於不搞一場政府主導的、全國範圍內由上而下的綜合性鄉村建設運動，代之以逐項調整各種不利於鄉村發展的政策，逐項改革各種不合理的制度，把農村和農民從這些制度桎梏中解放出來。

　　在此前提下，也不排除某些具備一定條件的地區按照“主流”或“另類”模式的設想，搞一些鄉村建設的實驗區。如果這樣的鄉村建設由地方政府主導的話，是不是採取搞運動的方式還有待探討。因為就韓國新村運動看，群眾運動是一把雙刃劍。其消極的一面，除前面已經指出的煽動非理性和鼓勵投機等各種惡果外，還有群眾一旦動員起來就很容易導致失控，其行動方向說不定很快會調過頭來，指向動員者自身。就中國目前農村基層普遍存在官民對立這一現實情況看，極有可能引發比較嚴重的社會動盪。其積極的一面是，被高度動員起來的群眾從某種意義上看能夠彌補民主監督程序的缺位，對地方和基層官員的腐敗行為和官僚化作風具有抑製作用。新村運動之前，韓國地方官員普遍對鄉村發展和農業推廣項目缺乏興趣，政府建立的涉農部門基本喪失服務功能，不能為農民提供任何像樣的服務。而新村運動開展以後，這些部門在沒有進行任何管理體制變革的情況下忽然就改變了態度，在農業推廣、農村信貸、農產品流通等方面都做出了出色的努力，加上政府調整了農產品價格政策和城市工業具備了向農業提供現代投入品（化肥、農藥等）的能力，取得了新村運動的兩項主要成就，即主要品種的糧食生產基本自給和農民家庭收入趕上並在某些年份超過城市工薪家庭的收入。當時韓國政府實行了一種被稱之為“雙價格”的農產品收購政策，即政府充當“愚蠢的商人”，高價收購農民的糧食，再低價買給市民，極大地調動了農民增收的積極性。而我國政府前些年實行的“保護價”收購政策為什麼執行不力，農民不能從中受益而國有糧食部門則可以上下其手、花樣百出，甚而與“糧販子”勾結起來欺壓農民？這一比較就見出了新村運動的上述好處。而隨着“愚蠢的商人”越來越聰明，“雙價格”政策經逐步調整而越來越趨近“單價格”，韓國農民的家庭收入重新回落於城市工薪家庭之下，新村運動的這項“成就”也就大打折扣了。

　　如按主流倡導的“以工哺農”模式進行鄉村建設，也會出現上述問題，即在“工”與“農”之間存在一個龐大的由鄉鎮和村組幹部構成的具有自己獨立利益訴求的階層，這一利益群體與廣大農民的利益取向至少是不一致的，有時甚至是對立的。這種情況類似於橫貫於國家與農民之間的國有糧食部門，其結果是一方面政府拿出了巨額糧食收購資金，而另一方面的農民卻得不到什麼實惠。目前政府正在試圖解決這一問題，某些省份已經放開糧食收購，同時實行對農民種糧按面積進行直接補貼的政策，就是想繞開中間這個“黑洞”。同理，主流模式的倡導者也應該有辦法保證，“以工哺農”最後不會變成“以工哺干”。就目前中國的現實情況看，選擇的空間其實不大。辦法之一是“搞一場新農村運動”（林毅夫語），發揮上述所謂群眾運動的“積極一面”，但同時得考慮到這把雙刃劍的另一面。還有一種辦法是確實落實我國目前實施的村民自治制度並擴展至鄉鎮一級，通過基層民主建設讓農村基層幹部的利益與廣大農民的利益一致起來。從這樣的角度看，基層民主建設實際上是進行鄉村建設的前提條件。

　　如按“另類”模式進行鄉村建設，需要解決的問題可能更多。現在提出的另類模式雖然不少，但基本不超出梁漱溟當年所謂把中國人的“老道理”與現代社會的“新辦法”結合起來的思路，只是這裡的“老道理”和“新辦法”被賦予了一些新的內涵。如賀雪峰的“老道理”包括了當年的合作社、赤腳醫生、民辦教師和以工農為主角的群眾性文藝活動等，認為這些東西如果在“新辦法”下再生，可以為農民創造一種“低經濟成本和高精神福利”的生活方式做出貢獻（賀雪峰，2003a ，2003b ）。而溫鐵軍的“新辦法”則看中了生態文明思想，重視人與自然的和諧、生態循環和永續利用。其次，他們都在某種程度上表現了對所謂“新自由主義”的拒斥和對集體主義或社群主義的持守。因而他們構造的理想鄉村社區是一種與基於現代市場經濟體制的“主流社會”有所間隔但不完全隔離的“另類社會”。這種“間隔” 不是目前的所謂“城鄉隔離制度”或“一國兩策”之類的制度性東西，而是居於“另類社會”中的村民們所具有的一種共同價值體系和行為規範。於是，另類模式的鄉村建設，一項主要任務可能就是把村民們由“經濟人”改造為“社會人”或“道德人”。但這樣一來可能會遭遇梁漱溟當年所謂“我們動員而鄉民不動”的問題。實際上，韓國新村運動於1980年代後的沒落或消亡也可以歸因於其精神啟蒙項目的不成功。新村運動官方的說法是，運動“失去活力”的主要原因是“沒有爭取到民眾，尤其是年輕一代的信任”，由於政治強人遇剌和強人政治不再，“年輕一代中普遍存在的不信任和誤解於1980年代急劇惡化” （TheNational Council of Saemaul Undong Movement in Korea，2003），導致了新村運動的挫敗。而新村運動中在集體主義旗幟下建立的各種設施如公共活動中心、公共澡堂、公共洗衣處、醫療站和村辦企業等，或早已不復存在，或為市場經濟體制所“收編”。當然，這裡並不是想說，類似集體主義或社群主義的理想社會就一定不能長期存在，美國目前的鄉村中就有一些符合“有機社會理想”的小社區，但這種在外人看來具有“准宗教”性質的社區，其存在的意義就在於其存在本身，沒有普遍性示範作用。也就是說，另類模式的實踐即便在某一具體時空中取得某種程度上的成功，也不可能在中國廣大鄉村地區被普遍複製。中國目前的鄉村中也有這樣的社區，但它與“主流社會”的間隔，與其說靠的是它那一套價值體系，不如說靠的是基於強大的集體經濟實力和強人政治式的社區治理之上的那一套“外圓內方”制度。

　　其實，如果排除了通過一場政府主導的、自上而下的全國性社會運動來解決中國目前存在的嚴重農村問題這種想法，“主流”與“另類”是可以在中國鄉村建設的實踐中並存的。我們可以考慮這樣一種方案：政府致力於解決“一國兩策”問題，促進鄉村城鎮化和鄉村經濟市場化並落實基層民主建設。另一方面，中央政府在目前的政府扶貧基金管理體系上進行改組重建，成立中國鄉村建設基金。有志於鄉村建設的主流或另類模式倡導者，包括各種非政府組織、社會團體和個人都可以在爭取到了一定的民間、海外或來自地方政府的資金後，向“中國鄉村建設基金”的政府管理機構申請1：1或1：2的配套資金。具體的鄉村建設項目由申請者主導並有眾多志願者的熱情參與，而政府的基金管理機構只是與民間或地方出資者共同對項目進行監督與評估。如此意義上的鄉村建設，將是一種政府提供財政資助、民間共同出力、由各種非政府組織主導、有眾多志願者熱情參與、由多種多樣小範圍內的鄉村建設實驗所構成的鄉村建設運動，如粱漱溟等人當年所做的那樣。而且，這種方式也不排斥某些有條件的地方和基層政府主導的鄉村建設，如當年閻錫山的地方政府在山西所做的那樣。而對於“另類”發展模式的追求者而言，目前需要的不是尋求一個已有的成功範例，而是把自己的理論或理想付諸行動，創造出一個個適合不同地區具體情況的成功範例來。

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　　作者系國家行政學院公共管理教研部副教授，博士

　　（本文刊載於《社會學研究》2004年第4期）

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　　*本文系我在韓國期間（2003-2004年度）的研究課題“經濟發展與社會轉型時期政府在鄉村發展中的角色：中韓比較研究”的階段性成果，該課題受韓國高等教育財團資助，並得到了韓方合作單位韓國行政研究院的充分支持。

　　[①]作為一個例證，可參見林毅夫先生近年來在《農業經濟問題》、《經濟參考報》等刊物上發表的一系列論文，如“三農問題與我國農村的未來發展”、“要搞一場新農村運動”、“中央財政支持農村的五種可行方式”等。目前我國許多著名經濟學家、農村問題專家也都持有這種觀點，因此稱之為“主流”。

　　[②]1971年韓國總統大選的選票統計表明，他在西南部鄉村地區的支持度已經明顯受到了侵蝕。參見Brandt，Vincent（1982），還可參見Whang In Joung（1981：第四章）。

　　[③]參見2003年12月29日的《瀋陽日報》。

　　[④]近年來一個比較系統的論述見前引《農村經濟綠皮書：2002~2003年中國農村經濟形勢分析與預測》，第19~20頁。

　　[⑤]新村運動中的“轉變態度”或精神啟蒙項目具有非常重要而特殊的地位，各種相關活動豐富多彩，可供研究的資料也很充分，但作者限於專業訓練，很難就其“運動心理學”和社會影響等方面進行評述，即使做一個簡明而系統的概述也覺力有不逮。許多韓國研究者都指出了精神啟蒙項目在新村運動中的特殊重要性並引為新村運動的一大特色，但都缺乏系統性分析（如Chang Soo Choe，2002；Lee Don Koo &Lee Yong Kwon ，2002）。

　　[⑥]當時政府提出的口號是“建設更美好的村莊”，為此列出的建設項目包括十大類。

　　[⑦]我與合作單位韓國行政研究院的相關專家進行的多次討論中，韓方學者總是強調政府對改善生活環境項目的偏好因為人口快速城市化而導致了巨大浪費（即建設好了的村很快成為“空殼村”，沒有什麼人住了），進而否定整個新村運動，並勸告我們要汲取教訓。我則用林毅夫先生的觀點回答他們，即中國的城市化將是一個相對漫長的過程，在城市化達到一定水平前，用於鄉村建設的投資早收回來了，因此不存在浪費問題。當然，各地進行鄉村建設規劃時必須要對城市化速度有一個合理預測，儘量避免浪費。也就是說，要正確處理好鄉村建設與城市建設的關係。

　　[⑧]作為例證，可參見李水山、許泳峰著《韓國的農業與新村運動》，中國農業出版社1995年版。另可參見前面提到過的白雪秋和張敬華等人的文章。這幾位研究者還提供了大量有關新村運動的研究文獻，目前把韓國新村運動引為中國鄉村建設範例的許多學者，其立論大多建立在上述人等提供的文獻基礎上。