大約在公元前510年，羅馬人民驅逐了塔爾奎尼王族，結束了實際上已淪為僭政的“王政時代”，由此進入貴族政體。為了鞏固新生的共和國，分享了國王治權（imperium）的兩位首任執政官採取了兩個重要措施，即勸說人民發誓不再允許任何人在羅馬擔任國王；並且擴大了元老院的規模。但共和國並未就此安定下來。正如希臘政治哲人反覆指出的，貴族政體極易變異為寡頭政體（參見亞里士多德，《政治學》第四卷），而後者治下的國家實際上無不分裂為少數貴族與多數平民這樣“兩個城邦”（參見柏拉圖，《國家》551d）。就象古往今來的無數國家昭示的那樣，寡頭與平民之爭是一切內政騷亂的根源。在雅典，這種鬥爭的結果是以梭倫立法為標誌的平民政體的建立。雅典的平民政體固然帶來一時的繁榮，但也滋生了“平民領袖”（demagogue，轉意為“煽動蠱惑家”）操縱下的大民主，壓制甚至迫害本邦的優秀人士，從而導致了無法化解的左右黨爭，最終被內亂削弱了雅典的霸權地位。相比之下，羅馬的平民運動則走了一條更為穩健成熟的憲制之路。

據記載，在驅逐國王之後的十六年中，羅馬陷入了長期的所謂“騷亂”之中。平民們要求取消對貴族的附庸關係，要求均分土地、實行口糧供給、徹底取消債務奴隸制度、要求更多的政治權力……約在前494年，柏拉圖“兩個城邦”的比喻終於在羅馬成了現實：大批平民由於受債務所迫，有喪失自由淪為奴隸的危險，奮而以激烈手段自衛。他們以分裂（disunion）為武器迫使貴族接受承認平民政治權力的協議，以維持城邦的統一。平民們聚集在聖山，創立了護民官（Tribuni）制度，並通過“神聖約法”強調了護民官在宗教上的不可侵犯性（參見李維，《建城以來史》，Book III）。平民們試圖通過這個制度確保自己不會因經濟上的不平等而喪失自由。事實證明，這個被馬基雅維里大加讚揚的制度是羅馬共和國走上正軌的關鍵因素。護民官制度本身就意味着“騷亂”並未演變為消滅貴族的平民革命，意味着平民與貴族在政治上初步的相互承認。平民定期選出的若干名護民官是一種職位，並非雅典大民主中湧現的平民黨魁（“demagogue”）。護民官的權限是衡平性的，為了幫助平民抵抗由貴族擔任的執政官之權；同時也是消極性的，僅對元老院決議有否決權。平民通過選舉護民官制約元老院，既能以高度集中的方式清晰表達平民的意志，又能以職位之力發揮“審核法律的理性”明智評價貴族的政治主張。與單純的平民政體與寡頭政體相比，護民官制度權限既能尊重貴族的智慧，又能照顧平民的利益，可以說是階級鬥爭的緩衝帶、政體穩定的壓艙石。烏爾比安徑直把“有關國家穩定的法”界定為公法，因此護民官制度的建立本身便顯示了十二表法賴以出現的公法背景，意味着“脫離運動”（馬基雅維里所謂disunion）的走向不是革命，而是法治。此後的史實表明，沒有護民官制度，就沒有羅馬法。羅馬政體的一大特點就是制度演進的連續性或者漸變性，政體的調整與法律的修正都是在已有的制度上逐步進行的。鬥爭、在妥協中勝利；在已有的勝利基礎上再鬥爭、再妥協……，羅馬平民就這樣以該制度為基石，步步為營地邁向了立法。

護民官制度的建立只是羅馬平民政治運動的開始。如果說前494年之前平民鬥爭還是某種“騷亂”的話，那麼此後的鬥爭則基本表現為護民官與執政官之間的“合法”鬥爭。根據史書的記載，在前462年，當時五大護民官中的一位針對執政官治權的濫用，建議成立專門的委員會立法規範執政官治權，因遭元老院反對而被擱置。第二年全體護民官再次提出同樣的動議仍然未果。此時，立法問題已經成為貴族、平民階層鬥爭的焦點。鑑於一時難以直接達到這個目標，護民官調整了鬥爭策略。他們首先在前457年成功地將人數擴展到10名；三年之後，護民官提出了一個不露鋒芒的建議：“請元老們讓紛爭停息；如平民的法律不為他們所贊同，則請他們允許由平民與貴族共同組成立法委員會，提出有益於雙方且能捍衛平等的自由（aequandae libertatis/equal liberty）之法律”（李維，前揭，BookIII.xxxi.8）。這個建議看似溫和，其實是把貴族執政官的治權問題暫時懸置起來，提出了制定一攬子均衡兩造之法律的要求。元老們同意了這個想法，卻堅持不讓平民進入立法委員會。這說明了，一方面貴族已經同意以法律的形式鞏固雙方的相互承認，另一方面無疑認為平民沒有足夠的智慧參與立法。

那麼，羅馬人民認為誰有這樣的智慧呢？關於這個問題，我們有的只是傳聞與爭論。權威的羅馬史及法制史的主流記載是，羅馬的貴族與平民就立法權僵持不下，最後認為還是希臘人沒有爭議地擁有立法智慧，因此派了一個使團去雅典學習梭倫的以及其他希臘城邦的法律。但政治哲學家們的意見卻截然相反。西塞羅在回顧共和國的歷史時，只是頌揚了十位羅馬立法者的傑出智慧，卻絲毫沒有提及向希臘立法者的學習（參見西塞羅，《國家》，第二卷，36）；而在其他場合，他明確地對希臘立法者的智慧表示了不恭。馬基雅維里則指出，羅馬立法模式與雅典、斯巴達其實相當不同。關於共和國的憲制，他更多地強調了機緣與羅馬人的德性（參見馬基雅維里，《李維史論》Book I，2）。對主流記載反對最力的是維柯，他為此寫了一部僅正文就有200餘節的皇皇巨著《普世法權》。在西塞羅對羅馬立法者的頌揚中維柯看到了超出事實的“原理”：禮法的演進是普世的，任何民族都可以不假外求，遵循它自己固有的自然本性確立普世大法；因此羅馬必定擁有自己的、與摩西、萊庫古同樣偉大甚至更加偉大的立法聖人。

羅馬是否學習過希臘的立法經驗，這看起來只是個微不足道的事實問題，為什麼羅馬與意大利的政治哲學家們如此鄭重其事地予以否認呢？最根本的理由或許是：立法的首務並非設計律條（lex），而是闡釋禮法（ius），而禮法其實是民族本性與固有生活的表達。禮法與生活習慣（ethos）息息相關，羅馬的政制、倫理與希臘差異甚大，怎麼可能照搬後者的法律精神呢？羅馬沒有希臘那樣發達的自然哲學傳統，因此也沒有消解禮法根基的“智者運動”。在實踐與理論、神話與理性、傳統與革命、名教與自然、禮法與哲學、貴族與平民等一系列關繫上，羅馬的評判取捨與希臘迥然有異，又怎麼可能模仿那些並不十分穩定的外邦呢？實際上羅馬法在開端處便與希臘的法律體系有至關重要的差別，且讓我們回到史實上考察之。

無論羅馬人是否學習過希臘的立法智慧，有一點無可爭議，羅馬的平民最終讓步，同意成立一個純由貴族構成的十人立法委員會。這十位立法者制定了一部兩個階層共同接受的成文法典——十二表法的前十表。成文法的制定把法律從貴族壟斷的秘藏變成了直白的文字，因此明顯有利於平民。但另一方面，制定與闡釋法律仍然依賴於貴族的德性與智慧。整部十二表法的基本內容也可以說是混合了有利於貴族的古老習慣與有利於平民的較新規定。在羅馬法漫長的衍生史中，對十二表法的闡釋越來越偏向兩階層之間的平等。按照維柯，這意味着十二表法體現了一種新的禮法——以平等（aequitas/equity）為特徵的人道自然法。而在西塞羅看來，羅馬法表明了羅馬的政體是貴族與平民共同統治、並且結合了王政因素的“均衡政體”——這種從未被希臘人認真實踐的政體正是羅馬共和國的榮耀所在。共和國的首席思想家自豪地宣稱，在諸政體之中，均衡政體是最可取的：“因為一個國家中必須有最高的王政因素，某些權力則應授予上層公民，而某些事物又應該留給民眾來協商個決定。這樣一種憲制（constitution）首先提供了某種高度平等……其次，它具有穩定性 。”（西塞羅，《國家》，第一卷，45）可以說，羅馬法的背景就是以上下階層的相互承認為自然法前提的均衡政體。沒有這種禮法-政制背景，一切憲政、民法典均不可能。