陳錫文：當前我國的農業、農村和農民問題

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zeng 發表於 2006-6-27 13:23:11

當前我國的農業、農村和農民問題

陳錫文

光明觀察刊發時間： 2006-6-12 http://guancha.gmw.cn

黨和國家歷來高度重視農業、農村和農民問題。改革開放二十多年來，我國的“三農”工作已經取得了舉世矚目的成就。最近幾年，中央更是明顯加大了“三農”工作的力度，提出了“統籌城鄉發展”、“重中之重”、“多予少取放活”、“兩個趨向”以及“工業反哺農業、城市支持農村”等一系列重要方針，實行了一系列強有力的支持“三農”政策措施。例如：2004年的中央一號文件出台了“兩減免、三補貼”政策，農民直接受益451億元；2005年中央對農民“兩減三免”的力度進一步加大，在2004年基礎上又增加了251．4億元。在這些強有力的政策措施推動下，最近兩年，我國的農業、農村經濟形勢出現了進一步好轉，突出反映在糧食增產和農民增收上。2004年，糧食總產量達到9389億斤，比2003年增加755億斤，增產量為有史以來最高。農民人均純收入比 2003年增加314元，達到2936元，增長6.8％，是1997年以來的最高增幅。2005年的糧食生產和農民收入保持着繼續增長的良好態勢，全年糧食總產預計可達到9680億斤，比2004年又增加291億斤；農民人均純收入預計將達到3250元，又比2004年增加314元，扣除價格因素，實際增長6％左右。

儘管如此，我國的“三農”工作形勢依然很嚴峻，將長期面臨五個突出問題。

一、錢：農民的收入增長問題

1.農民收入增長緩慢，不是單純的經濟問題，而是重大的社會問題。

從1997年到2003年，全國農民人均純收入的增幅已連續7年沒有一年超過5％，最高的年份增長4.8％，最低的只增長2.1％。年均增長4％。僅相當於同期城鎮居民收入年均增長幅度的一半。2004，在“兩減免三補貼”等惠農政策的作用下，加上氣候條件好和糧價回升，農民收入增幅達到了6． 8％。但從2005年的情況看，有些增收因素就很難再繼續發揮作用。總體上看，在正常年景下，農民能保持人均純收入每年增長5％就相當不錯。但這與城鎮居民的收入差距就會繼續擴大。1978年農民的人均純收入為133.6元，城鎮居民的人均可支配收入為343．4元，兩者之比為1：2．57；2004年農民的人均純收入為2936．4元，城鎮居民為9421．6元�焹烧咧�比擴大到1：3．21。最近這些年差距還在繼續擴大。從1998年到2004年，農民人均純收入增加了846．1元，年均增長4．3％；而城鎮居民人均可支配收入增加了4261.3元，年均增長8．6％。2004年農民人均純收入的增長是 8年來最好的�熢黾�314．2元�煻�城鎮居民人均可支配收入卻增加了949．4元。可見，我們至今還沒有找到縮小城鄉居民收入差距的具體途徑。而問題的嚴重性在於，在整個國家經濟快速增長的背景下，城鄉居民這兩大社會群體的收入差距不僅沒有縮小，反而是在擴大，這顯然是應當引起高度重視的社會問題。

2．農民增收難的根本原因，在於農村人口比重的下降明顯滯後於農業在GDP中比重的下降。

2004年，第一產業生產總值占GDP的比重為15．2％，但從業人員占46．9％。農村人口占全國總人口的72．5％�煱磻艏�計��94254萬人　。這個大結構決定了農民收入的增長必然低於城鎮居民。

從農民自身的收入結構看，增收的困難在於種植業的收入難以提高。1997年，農民人均來自種植業的純收入為976元，占人均純收入的比重為46． 7％。2004年，人均種植業的純收入為1056元，7年間僅增加80元，但占人均純收入的比重降到了36％。顯然，靠種地已經是越來越難以使農民增收了。這也是近些年出現如此規模的“民工潮”的一大原因。與此同時，農民的工資性收入確實在增長。1997年，農民人均工資性收入514元，占人均純收入的比重為24.6％；2004年，人均工資性收入998元，占人均純收入的比重提高到34％。這當然是城鎮化給農民帶來的增收機會。但同時也必須看到，在過去7年中，農民人均來自工資性收入，平均每年也只增加69元。

這就需要深入分析一下如何使農民也能分享城鎮化成果的問題。外出流動就業的農村勞動力大約是1.2億人，其中有部分舉家外出，因此流動外出的農村人口估計在1．5億左右。這部分人在按居住地統計的口徑中被納入了城鎮居民的範圍。因此�熃�年來，我國城鎮化水平迅速提高。1995年統計的城鎮化率是 29％。2004年達到了41．8％。9年內提高了12．8個百分點。但這與實際情況有很大差別，因為流動進城的農村人口�煂嶋H上並沒有真正變成市民。如果按戶籍的統計口徑��1995年我國的城鎮化率是23．6％，2004年是27．5％，9年內提高3．9個百分點，平均每年只提高0.43個百分點。可見，要使農民真正分享到城鎮化的成果，不僅還有很長的路要走，而且需要深刻反思工業化、城鎮化的推進方式。計劃經濟時代，工業化、城鎮化是靠工農業產品交換的“剪刀差”來積累資金，而現在，則在很大程度上靠獲取廉價的農村土地和農村勞動力。這樣的體制不改革，農民增收難的問題就不可能從根本上得到解決。

二、糧：國家的糧食安全問題

最近一段時間以來，由於供求關係的變化，糧食安全的問題又重新引起了人們的關注。1995年至1999年的5年中，平均每年的糧食產量是9950億斤，但2000年至2004年的平均產量降到了9088億斤，已經明顯產不足需。而問題的嚴峻性其實還不在於年度間糧食產量的減少，關鍵在於耕地總面積，糧食播種面積、糧食庫存量等重要指標都呈下滑的趨勢。因此，糧食安全問題，必須引起全社會的高度重視。

在經濟全球化和我國加入世界貿易組織的背景下。當然可以考慮增加糧食的進口。但到底能進口多少，則需要作多方面的思量。一是目前全球一年的糧食交易量保持在2．2—2．3億噸左右，這還不足我國糧食消費總需求的一半；而其中大米的年交易量只有2000多萬噸，不足我國年消費量的20％。二是糧食國內供不應求，糧價必然大幅度上漲。這在上世紀80年代末和90年代中期都曾經發生過，對低收入群體的生活和整個宏觀經濟的穩定都會造成明顯的不利影響。三是大量進口糧食，農民的就業怎麼辦？可以考慮通過調整結構多生產有比較優勢的農產品出口，但在貿易保護主義重新抬頭的背景下，要大規模開拓農產品的國際市場也絕非易事。四是只要中國較多進口糧食，國際市場的糧價必然大幅度上漲，其引起的國際反應，將會大大超出單純的糧食乃至經濟的範疇。

因此，解決我國的糧食安全問題。不可能主要依賴於國際市場，而只能立足於促進國內糧食生產能力的提高上。

三、地：農民基本權益和農業生產能力問題

1．穩定和完善以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制，這涉及到落實黨在農村的基本政策，涉及到按照憲法的規定建立健全我國農村的基本經營制度問題。

土地在生產要素中具有很大的特殊性，土地不能移動。但可以對土地增加投入、改善土地的生產條件。土地在合理利用的條件下，能夠不斷提高肥力、增加產出；但掠奪土地原有的肥力，卻可以使良田變為荒漠。如果土地的經營期過短，農民就不願意增加投入，甚至可能採取掠奪土壤肥力的經營方式。因此，只有使農業經營者擁有長期而穩定的土地使用權，才能激勵他不斷增加對土地的投入，這是把土地保護好、使用好。使其持續利用的一個基本條件。

促使土地使用權的流轉和集中、發展適度的規模經營以提高土地的利用率，這從提高土地利用的經濟效率角度講是完全必要的。但土地問題關繫到億萬農民的生計，決不能為了單純追求提高土地利用的經濟效率，就強迫大多數農民離開土地而合併土地的使用權。這樣做，實際上就是中國歷史上周而復始地不斷發生過的土地兼併。只有通過使農民分享工業化、城鎮化的成果，使農村的勞動力和農村的人口逐步向二、三產業，向城鎮轉移。農村的土地使用權才能夠水到渠成地逐步集中起來，才不會引發因農民失去生計而爆發的社會衝突。因此，順應經濟社會發展的規律，根據條件的具備程度逐步轉移農村人口，才能避免歷史上反覆發生過的因土地兼併而引發的可怕的流民現象。從我國的國情看，農村人口的轉移無疑將是一個漸進和漫長的過程。

承包和使用農地，決定農地的使用權是否流轉，這是法律賦予農民的權利，這個權利只有農民可以行使，其他人不能剝奪農民行使這一基本權利，這是保持農村社會穩定和農業持續發展的一個基本問題。

2．在工業化、城鎮化加速的背景下，如何保護農田的問題，這關繫到國家糧食安全和經濟社會的可持續發展，關繫到農民失去土地後的就業和社會保障問題。

工業化、城鎮化的推進，必不可免地會占用部分農地。但我國人多地少的國情決定了必須實行世界上最嚴格的耕地保護制度。一些地方亂占濫用農田的現象，已經到了不能不引起人們高度警惕的地步。從1997年到2004年的8年間，我國的耕地面積已經淨減少了1．14億畝。2003年，全國設立的各級各類開發區（園區　達6015個。其中70％是違規擅自設立的。如此下去，確保國家糧食安全必然成為一句空話。同時。在大量圈占農地的過程中，很多地方出現了嚴重侵犯農民權益的現象。由於補償標準過低、安置政策不落實，使不少失去土地的農民實際上也失去了生計。埋下了影響社會穩定的隱患。正是針對這樣的情況，黨的十六屆三中全會才明確提出，要按照保障農民權益、控制徵地規模的原則，改革現行的徵地制度。這是一項涉及多方面利益關係調整的改革，難度極大。但為了實現城鄉協調發展，為了實現經濟和社會的可持續發展，難度再大，也必須推進這項改革。

四、人：提高農民素質和全面建設小康社會問題

衡量社會發展差距，不能只看收入和消費的水平，更要看人是否能得到全面的發展。從經濟發展、人均收入的角度看。城鄉之間的差距很大；但從社會發展的角度看，城鄉之間的差距就更大。一是農村教育的發展明顯滯後。2002年全社會教育的總投入為5480億元，其中用在城市的占77％，用在農村的只有 23％。財政預算內經費用於義務教育階段學生的平均開支為：城市小學生每人95元，農村小學生每人28元，城市初中學生每人146元，農村初中學生每人 45元。城鄉教育發展的差距由此可見一斑。二是農村醫療條件差，農民缺醫少藥、看不起病的問題在相當多的地方還非常突出。我國平均每千人有病床234張，但主要集中在城市。城市每千人有病床367張，農村只有0．76張，城市是農村的483倍；城市每張病床平均擁有8.8萬元的醫療設備，農村僅有1．1萬元，城市是農村的8倍。看一看因病去世的農民有多少是在醫院去世的。看一看農村婦女生孩子有多少是在醫院裡生產的，就可以大致了解農村醫療衛生的基本狀況。

這兩個問題解決不好，農民的全面發展問題就解決不了。農民的文化科技和健康素質不能得到全面提高，10年、20年後的農村就還是難以真正實現全面小康。因此，在關注農村經濟發展和農民收入增長的同時，也必須高度關注農村教育、衛生等社會事業的發展，努力在這些方面為農民提供更有效的公共服務，才能夠培養出有文化、懂技術、會經營的新型農民。五、權：保障農民權利和鞏固農村基層政權問題

黨的十一屆三中全會在總結幾十年歷史經驗的基礎上，提出了新時期我們黨對待農民問題的基本準則。那就是在經濟上必須保障農民的物質利益。在政治上必須尊重農民的民主權利。改革開放以來黨的農村政策之所以深受廣大農民群眾的歡迎和擁護，重要的原因就在於黨在制定這些政策時始終堅持了這一基本準則。但也要看到，一方面，在推進農村基層民主制度建設的過程中，村民自治制度還不夠完善，農民的民主選舉，民主管理、民主監督等權利還沒能得到充分保障另一方面，農村的行政管理體制還明顯不適應農村經濟社會發展的要求，機構臃腫、人員膨脹的問題相當突出。有些地方甚至形成了“生之者寡，食之者眾”的局面，導致農民負擔沉重、干群矛盾激化。從這個角度看，要真正保障農民的經濟利益和民主權利，關鍵在於全面深化農村改革，首先要深化鄉鎮機構改革，轉變農村基層政府的職能。必須深入研究政權機關的層級劃分和機構設置問題，合理劃分農村基層政府的財權和事權，降低基層行政管理的運行成本，更有效地為農業和農民提供公共服務。

農村經濟社會發展滯後的局面是長期形成的，推進社會主義新農村建設、改變農村的落後面貌也必然是一個長期的過程。因此，必須按照中央提出的樹立科學發展觀、統籌城鄉經濟社會發展和構建社會主義和諧社會的要求，持之以恆地把解決“三農”問題放在各項工作重中之重的位置，堅持不懈地抓下去。在工業化和城市化快速推進的背景下，尤其要注重抓好“三農”工作。當前要圍繞推進社會主義新農村建設，從五個方面起好步、開好局。第一，切實加強現代農業建設。加大財政對農業基礎設施建設、科技進步和耕地保護的投入力度，轉變農業增長方式，努力提高農業綜合生產能力特別是糧食生產能力，確保國家糧食安全。第二，切實增加農民收入。在繼續挖掘農業增收潛力的同時，加快農村二、三產業和小城鎮發展的步伐，並繼續調整國民收入分配結構，強化對農業的支持保護，逐步扭轉城鄉居民收入差距擴大的趨勢。第三，切實打破城鄉隔閡。建立城鄉統一、開放的市場體系，推動勞動力和資金在城鄉間的流動和優化組合，為城鄉經濟發展注入新的活力。第四，切實加快農村公共事業的發展。第五，切實保護農民權益。深化各項改革，從體制和法律上維護農民權益，激發廣大農民的創造力。

（作者系中共中央財經領導小組辦公室副主任）

文章來源：《學習與研究》2006年第1期