美國對外力量的局限

2001年歲末初冬的一個晚上，在康涅狄格州一所景色如畫的大學校園內，美國前國務卿基辛格在演講時宣稱，經歷了反塔利班及阿.凱達(基地組織)的阿富汗戰爭，美國在世界上的地位更加強大。2002年1月29日，在對國會和全國電視觀眾的“國情諮詢”演講中，布什總統進一步表示，美國將在世界範圍內，在任何地方、任何時候，對威脅美國的恐怖力量和組織，實施沉重的打擊。一星期之後，布什總統在提交給國會的2003年國家年度預算中，大幅提升國防和本土防禦開支。布什總統提出的3790億美元巨額國防開支，不僅遠遠超過了俄國和中國的年度軍費總和，世界上另一支重要的政治軍事力量，美國的歐洲盟國與其在軍事技術和裝備上的差距，據英國“經濟學人”雜誌稱，也勢將達到無可彌補的程度。美國在世界上的軍事超強地位更顯得無國能與爭鋒。

美國的對外勢力在目前和今後一段相當長的時期，仍然會保持其空前強大的地位。雖然如此，隨着時間的推移，美國國內的一些政治、經濟因素，將會對美國對外力量產生相當程度的制約。從長遠看，隨着這些因素的增長和擴大，美國要在世界範圍內維持其獨霸局面，必然會越來越感到力不從心，從而促使美國政府深入思考並適當調整其整個全球戰略。極有可能會尋求與中國、俄羅斯、歐盟等重要政治軍事力量在區域安全，全球整體安全上更多、更密切、更深入的合作，進而形成新一輪的多極的、勢力較為均衡的世界安全體系。儘管這一多極世界仍然將是以美國為主導。

美國政府年度財政預算的趨向

自從第二次世界大戰結束以來，美國一年一度的國家財政支出已經形成了一種較為穩定的模式：即國家財政預算中的社會保險和社會福利，以及醫療保健支出節節增高；相比之下，國防和軍費開支在國家預算中的比例則是逐年減少。1950年，美國的國防費用高達當年國家預算總額的53%，社會保險和福利開支僅為12%，醫療保健更是少得可憐，只有1%，其它34%。1980年，國防費用降為26%，社會保險和福利開支則上升到35%，醫療保健9%，兩者相加達到國家預算總額的43%；其它30%。1995年，社會保險和福利開支進一步上升至37%，醫療保健費用更加翻了一翻，達到18%，兩者相加，占去了當年度國家財政總支出的一半以上，為55%；國防開支則進一步下降至21%。除去近15%的國債利息外，其它項目的開支，包括聯邦政府的教育預算，只剩下區區9%的微小比例。即使在布什提交的新的2003年年度預算中，雖然國防經費比2002年大幅增長了11.7%，但仍然只占預算總額的17%，而社會保險和福利、醫療保健的支出依然保持在54%的較高水平。就絕對值而言，隨着美國國民生產總值的逐期提高和國家稅收的增加，美國的國防經費不僅超過包括90年代在內的以往任何時期，更大大超越世界上任何其它國家。但是，國防開支在國家總體預算中的比例越來越小，社會福利、醫療保健費用節節上漲，居高難下的趨勢顯而易見，且難以逆轉。

自從20世紀30年代世界性經濟大蕭條和隨後的凱恩斯經濟革命以來，西方政府與社會，包括美國，都逐步接受了政府應在國家經濟生活中發揮極其重要作用的概念，特別是政府在社會財富重新分配，提供社會福利保障，醫療保健等方面都有不可推卸的巨大責任。這些觀念在西歐國家的體現即是所謂“福利社會”，或“福利國家” ；在美國，則是各式各樣的社會保障計劃和項目。

美國的社會保險計劃和項目，始於30年代羅斯福總統的新政時期。以後歷屆總統執政期間，各種項目和計劃有增有刪，總的趨勢是新增的項目越來越多，金額也越來越大。60年代約翰遜總統執政時期，提出“偉大的社會”構想，將“反貧窮”等各項社會福利、社會保障計劃的制定推倒高潮。80年代初，保守派的明星，共和黨人里根競選總統時，曾誓言要大力整頓、改革“浪費的”，“消耗的”，充滿“欺詐的”社會福利系統。里根當選總統以後，由於國內各種政治因素的交互影響，不僅不能履行競選諾言，更是靠舉債增加政府開支，和民主黨人式的“福利政治家”沒有什麼區別。現任總統布什的年度預算，為了保證國防、本土防禦等“第一優先”的開支，以及2001年通過的十年減稅計劃的順利執行，布什政府不得不削減農業部，勞工部，環境署等部門的經費。社會保險和福利，醫療保健的預算雖然沒有增長，但仍然維持在54%的高水平。政府的預算提交給國會後，國會將在夏、秋期間進行辯論，各項經費法案需要等到當年11、12月份才能最後通過。根據慣例，國會議員都希望增加自己偏愛的項目和計劃的經費，討價還價之後，最後通過的經費數目，一般都要大過總統最初提出的預算。

老齡化將會帶來的財政壓力

美國人口的老齡化正逐漸加劇。在不久的將來，老齡化問題將給美國的財政帶來更加巨大的壓力。在美國，出生於1946年至1964年之間的人口群體被稱為“嬰兒潮的一代”。10年、20年以後，他們之中的大部分人都將達到退休年齡。目前在美國，超過65歲以上的老年人有三千五百萬。到2030年，美國65歲以上的老年人則將超過七千多萬，占人口總數的五分之一。美國人的退休收入主要來自個人儲蓄，個人或雇員與雇主共同出資的退休金計劃，以及聯邦政府的社會保險基金和醫療照顧基金。美國現在是出了名的消費文化，在所有發達國家中個人儲蓄率最低。90年代初，美國的個人儲蓄率尚接近9%，目前則嚴重下降至1%以下。布什總統最近也承認，美國的個人儲蓄率太低了，已經到了危險的地步。雖然人們越來越重視設立個人退休帳戶或加入其它退休計劃，但許多中小企業仍無力為員工負擔。根據美國勞工部，社會保險局，白宮預算管理辦公室等部門合作公布的資料，1998年，美國65歲以上老人退休收入中，只有19%來自個人和其它雇員與雇主共同出資的退休金計劃。聯邦政府的社會保險基金為低收入老年人提供近80%以上的退休生活來源，為中等偏上收入的老年人提供55%以上的退休金來源，為最高收入階層的老年人也提供着將近20%的退休經濟來源。更有大約82%的退休人員享受政府的醫療照顧計劃。如果不發生較為重大的改革，大部分美國人在退休後，仍然將以聯邦政府的社會保險基金和醫療照顧基金作為主要生活和醫療費用來源。

美國的社會保險制度，起源於20世紀30年代新政時期。30年代的嚴重經濟危機，給美國人民的生活造成巨大的困苦，老年人的處境尤其悲慘堪憐。社會保險制度(Social Security)的建立，就是要給老年人在退休以後的基本生活提供一定保障，消除貧窮。1965年，作為約翰遜總統“偉大的社會”構想的一部分，美國政府和國會又共同通過了針對老年人的“醫療照顧”(MediCare)法案。當初估計醫療照顧計劃的年度費用僅僅為5億美元；到1996年，醫療照顧計劃的年度費用暴漲至1960億美元，增長了幾乎400多倍。聯邦政府社會保險服務的整體開支，則由1965年的310億美元，上升到1995年的6440億美元。社會保險制度和醫療照顧制度，已經不再是保障老年人退休後基本生活、醫療費用的措施，而是成為保障退休人員保持既有的中產階層的生活水平，甚至更高的生活水平的慷慨之舉。

美國的社會保險基金和醫療照顧基金，來源於聯邦政府抽取的“工資稅”(payroll tax)中社會保險稅（Social Security Tax）和醫療照顧稅（Medicare Tax）兩項稅收。聯邦政府從在業人員的工資中扣除一定比例的社會保險稅及醫療照顧稅，用來支付已退休人員的生活和醫療費用。當現在的在業人員退休後，其社會保險和醫療照顧費用，則由下一代人的社會保險稅和醫療照顧稅支付，不斷循環。1940年，美國65歲以上的老齡人不到美國人口總數的7%；2000年，大約為13%；到2025年，則將達到18%至20%。1960年，每一位老齡人的社保福利費用，由五位在業人員的社保稅支付；到2040年，則將由僅僅1.6位在業人員承擔。目前，聯邦政府抽取的工資稅中社會保險稅與醫療照顧稅之合大約為15.3%（包括雇主繳納的部分）。據某些研究估算，到2040年，如果要維持目前的社保和醫療福利水平，政府必需將稅率猛增至35%至55%。這對於任何一屆美國政府，都無異於在政治上自殺。既然不能增稅開源，除了改革一途之外，便不得不節減和控制聯邦政府在其它方面，包括國防費用的開支。

“既要戰爭，又要黃油”政策的負面影響

60年代，肯尼迪、約翰遜兩屆政府，和民主黨人占多數的國會一起，共同推動63、64年的減稅法案，刺激經濟發展。隨着經濟的繁榮，約翰遜總統在60年代中期以後，又開始全力推動反貧窮的“偉大的社會”宏圖。與此同時，美國在越南的戰爭正在進一步加劇。這種“既要戰爭，又要黃油”，同時降低稅收的政策，終於把美國拖進巨額財政赤字。1968年約翰遜總統在任的最後一年，聯邦政府的財政赤字達到252億美元，這在當時是一筆巨大的數字。由於赤字的很大一部分是用於消耗性、而非建設投資性的福利和戰爭開支，對經濟健康形成了極大的壓力。70年代美國的經濟困難，包括後來高達兩位數字以上的通貨膨脹，雖然由多種原因造成，但與約翰遜時代在對外戰爭和國內社會保障，醫療照顧，以及其它種種社會福利的不加節制的龐大政府開支有密不可分的關係。

80年代，里根政府推行所謂“供應學派”的經濟主張，即通過降低稅率，調動企業和個人積極性，從而推動經濟發展，在減稅的情況下增加聯邦政府的稅收。里根的共和黨政府與肯尼迪、約翰遜的民主黨政府的不同之處在於，後者主張增加政府在社會福利方面的開支，前者則主張削減除軍費以外政府在其它各個方面的經費。事實證明，社會保障、醫療照顧等種種福利措施已經形成“尾大不掉”之勢，里根政府不僅不能改革社會福利系統，反而不得不維持和增加政府在這些部門的支出。與此同時，里根政府大肆擴張軍備，推行“星球大戰”計劃，抗衡前蘇聯及其東歐盟國。由於“供應學派”的經濟政策並未能給政府帶來預期的更多的稅收，聯邦政府急速陷進財政赤字的深坑。里根總統在位八年，財政赤字的總額竟高達1萬3387億美元。1989年，里根留給繼任的前布什總統1521億美元財政赤字，四年以後，竄升至2902億美元。90年代初美國的經濟衰退和前布什總統1992年競選失敗，和里根總統執政以來，毫無節制的龐大的政府對內對外開支也有着及其密切的關係。

2000年，現任總統布什的主要競選綱領之一便是減稅，所謂“把納稅人的錢還給納稅人”。2001年初，美國經濟逐步滑入新一輪衰退，布什總統和國會的共和黨人，以及一部分民主黨國會議員，推動通過了10年1萬3500億美元的巨額減稅法案，以圖振興經濟。9.11事件發生之後，美國舉國上下贊成加強國家的對內對外防禦能力，一貫主張擴充軍費的布什總統在2003年的國家預算中，趁勢提出了增加383億，總額為3790億美元的龐大國防經費。與此同時，政府仍需維持1萬1500億美元的社會保險、醫療照顧以及其它各種社會福利支出。美國政府似乎又在走減稅、軍備、福利社會、“槍炮和黃油”都要，最後赤字膨脹的政策怪圈。據白宮2002年年初的估計，90年代後期克林頓政府積累起來的財政盈餘將會迅速消失，代之而起的是三年總額為2000億美元的財政赤字。白宮聲稱這一赤字額是美國可以承受的，並在2005年即可以轉赤字為盈餘。當新的預算在今年(2002年)年底通過時，預算的總額極有可能進一步上升，美國政府新的財政赤字也極有可能會超過白宮目前所預估的數目和僅3年的持續年限。約翰遜總統、里根總統的財政政策證明，長遠而言，過高過久，特別是消耗性、而非建設投資性的福利和軍費開支引起的財政赤字，不利於國家經濟的健康發展。

展望未來

在今後一個相當長久的時期，可以肯定，美國仍將是世界上的首富和最強大的國家。但是，即使富裕如美國，其財力、物力資源也有一定的限度。社會保險、醫療照顧以及其它各種社會福利的花費只增不減已成定勢。迄今為止，尚無一位美國總統有雄心來改革弊病叢生的社會福利制度。隨着老齡人口的快速增長，10年、20年以後，“嬰兒潮的一代”將大批步入退休的行列，必將給美國的財政資源造成前所未有的巨大壓力。在“國情諮詢”中，布什曾說，“我們已經沒有時間”，決非危言聳聽。一方面，9.11事件使美國人民深切地感受到自身已受到恐怖勢力和敵對國家的現實威脅；另一方面，美國的領導人也已意識到，長期下去，美國的對外軍事行動將進一步受到國內財力的局限，在國際範圍內反恐可能就更難了。

歷史上的珍珠港事件，2001年的9.11事件都清楚地證明，在戰爭和國家危急的情況下，美國人民勇於犧牲。但是，如果政府要求人民作長期的、年復一年的物質犧牲以擴充軍備，政府就應該首先檢討自身的對內對外政策。可以預期，今後，隨着社會福利以及老齡化帶來的空前財政壓力，美國在全球範圍內扮演國際警察的角色會覺得越來越力不從心。美國將因此深入思考並適當調整其整個全球戰略，除了會尋找達成中東地區和平的途徑和方案外，也將尋求與中國、俄國、歐盟等重要政治軍事力量在區域安全，全球整體安全上更多、更密切、更深入的合作。屆時，世界將極有可能形成為一個多極的、相對均勢的地緣政治整體，儘管這一多極世界仍將以美國為主導。當然，國際形勢永遠都在不定的、變化的過程中，意外事件時有發生，10年、20年後國際上各種勢力的消漲和分化組合難以預測。文中表述的觀點與推論，只是美國、中國以及世界在未來或許將要應對的一種可能的局面。它僅僅是一種或然性，而非必然的事件。

啟明 2002年4月

(註：翻到以前發表過的一片舊文。幾年過去了，數字有些變化，大勢不差。)