作者：李道揆（中國社會科學院美國所研究員） 來源:美國研究

1787年制定的美國憲法是美國資產階級革命的產物。它是世界上第一部成文憲法,也是最長壽的成文憲法,至今依然是美國的根本法。這部憲法雖有其時代和階級的局限性,存在着缺點和使其蒙垢的反民主內容(認可奴隸制),然而在社會發展史上,在反封建主義鬥爭史上,在憲政史上,它的產生卻是具有劃時代的意義的。這部憲法史無先例地建立了一個民主共和國(而非君主立憲國或貴族共和國),開創了成文憲法訂入權利法案的先河,建立了限權政府,保障了司法獨立和法治。它因此給予當時在整個舊世界占統治地位但已經走向沒落的封建君主專制制度以巨大的衝擊,推動了新舊大陸的資產階級革命。它也對於民主憲政的發展作出了重要貢獻。

本文擬對美國憲法的限權政府原則進行粗淺的探討。將討論三個問題:美國憲法何以採用限權政府原則,如何實現這一原則,限權政府的實踐和問題。

一

美國革命的直接目的是反對英王喬治三世的暴政和壓迫,保衛人民的自由和權利。在制定憲法時,制憲者和美國人民對於英王及其在殖民地代理人歷任總督的暴政記憶猶新,深惡痛絕。同時,《獨立宣言》宣布的“人人生而平等,他們被造物主賦予某些不可轉讓的權利,其中包括生命、自由和追求幸福的權利,……政府的正當權力來自被統治者的同意”的革命原理則深入人心。制憲者深受西歐資產階級啟蒙思想家洛克、孟德斯鳩和盧梭等人的影響,接受了他們的政府權力來自人民,政府權力必須受到限制的學說。制憲者認為,為了防止新成立的政府濫用權力、獨斷專行和施行暴政(個人的或集體的),為了保障個人自由和個人權利,憲法在授予政府權力的同時,又必須對政府的權力進行限制。簡言之,憲法建立的中央政府必須是權力受到限制的政府,即限權政府。因此憲法規定:中央政府只能行使人民通過憲法授予它的權力,不得行使憲法禁止它行使的權力,不得侵犯憲法(包括隨後增 加的權利法案)所保障的公民自由和公民權利。這些都是限權政府原則的體現。

關於政府權力必須受限制的原則,被稱為“憲法建築師”的詹姆斯·麥迪遜在《聯邦黨人文集》第51篇作了頗富哲理的闡述。他寫道:
防止把幾種權力逐漸集中於同一部門的最可靠的辦法,就是給予各部門的主管人抵制其他部門侵犯的必要憲法手段和個人的主動。在這方面,如同在所有其他各種方面一樣,提供的防禦必須同進攻的危險相稱。野心必須用野心來對抗……如果人人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使統治人,就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。在組織一個人統治人的政府時,最大的困難在於必須首先使政府能夠控制被統治者,然後再使政府控制自己。毫無疑問,依靠人民是對政府的主要控制;但是經驗教導人們,必須有輔助性預防措施。〔1〕

麥迪遜從人性惡(人不是天使)的政治哲學的角度闡述對政府進行控制的必要性,這無疑是十分深刻的。也正如孟德斯鳩指出的:“一切有權力的人們都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗。”〔2〕歸結到一句話,建立一個不是由天使統治人的政府,而是由有七情六慾的人統治人的政府,為了防止政府濫用權力,為了保障個人的自由和權利,必須對政府的權力進行限制。

二

然則如何才能對政府進行控制呢?麥迪遜認為,依靠人民對政府進行控制雖然是主要的,卻是遠遠不夠的,還必須有“輔助性的預防措施”。他進一步闡述說:“在美國的複合共和國里,人民交出的權力首先分給兩種不同的政府,然後把政府分得的那部分權力再分給幾個分立的部門。因此,人民的權利就有了雙重保障,而兩種政府將互相控制,同時各政府又自己控制自己。”〔3〕他所說的“兩種不同政府”的分權,是指聯邦和州兩級政府的縱向分權,即聯邦制；一級政府內部的分權,是指政府內立法、行政和司法三個部門的橫向分權。麥迪遜特別強調一級政府內部的分權。他寫道:“立法、行政和司法權置於同一手中,不論是一個人、少數人或許多人,不論是世襲的、自己任命的或選舉的,均可公正地斷定是虐政。”〔4〕兩級政府分權相互制衡,在中央政府內部三個部門分權相互制衡,這就是他所說的“輔助性預防措施”。麥迪遜關於限權政府及分權的論述,為制憲者們接受,並據此制定了憲法。

分權說淵源於洛克和孟德斯鳩,但是由美國人首先據以建立政府,而且結合美國的具體實際情況有所創造。洛孟二氏的分權說沒有兩級政府縱向分權的內容。美國的制憲者則根據當時不可能建立單一制國家,只能建立聯邦制國家的實際給分權制增添了聯邦和州兩級政府縱向分權的內容。而在設計中央政府內部分權的機制時,則摒棄了洛孟二氏的行政權屬於國王的概念,而根據美國不可能實行君主制的實際,把行政權授予間接選舉產生的總統。他們在憲法中精心設計了一整套縱向和橫向分權的措施。可以說,美國人是創造性地發展了分權的學說。

美國憲法規定:聯邦政府擁有憲法明白授予的權力以及由這些權力引伸出來的“默示權力”。凡憲法未明白授予聯邦政府的權力而又未禁止各州行使的權力,一律由各州各自保留。聯邦和州相互制約平衡。

關於聯邦政府內部的分權和相互制衡,憲法作了更為細緻周全的規定。為了保障立法、行政和司法三個部門的分立和獨立,憲法對國會議員、總統和聯邦法官的產生辦法、任期作了不同規定。聯邦法官由總統任命,但“行為端正”可任職終身(實際上是終身職),除受國會彈劾並判定有罪外不得被免職。國會議員由選舉產生,眾議員任期二年,參議員任期六年,總統無權解散國會。總統由間接選舉產生,任期四年,對憲法負責,除受到國會彈劾和被判定有罪外不得被免職。憲法還規定,國會議員不得兼任行政部門職務和法官,行政官員和法官亦不得兼任國會議員。這樣,在政體上,美國憲法就首創了不同於英國的議行合一的議會制的議行分立的總統制。這也是美國憲法的一大貢獻。

然而,三權分立如果是絕對的,三權各自都是不受制約的,則仍舊不能防止權力的濫用,就可能出現國會專制、總統專制或法院專制的情況。因此有必要既使三權分立,彼此獨立,又要使三權相互聯繫,相互制約,以保持三部門之間的權力平衡。憲法因此規定一整套三權相互制衡的具體條款。立法權屬於國會,但總統有立法否決權,國會又可以推翻總統的否決;法院有權宣布國會制定的法律違憲從而無效(此權系由司法權引伸出來的權力)。行政權屬於總統,但政府預算、行政機構設置、高級行政官員的任命、政府簽訂的條約,均須由國會參議院批准;法院有權宣布總統行政命令、行政機構制定的規章條例和作出的裁定違憲而失效。司法權屬於法院,有權解釋憲法,宣布法律、行政命令、行政規章條例、行政裁定違憲,但法官的任命由總統提名參議院批准。國會有權規定各級聯邦法院法官人數和管轄權(最高法院第一審管轄權除外),彈劾法官,重新通過被最高法院宣布違憲的法律或提出憲法修正案從而推翻最高法院的判決。

美國憲法為了保障人民的自由和權利,建立了限權政府,並規定了整套的制約和平衡政府權力的分權措施。這是美國憲法對於民主憲政的重要貢獻。

這裡需要強調提出的是,憲法規定的用以實施限權政府的分權制衡措施,是美國具體實際的產物,或者說是適合美國具體實際情況的產物,在其運用上是有局限性的。換言之,它適用於美國,可能不適用於別的國家,或者在別的國家行不通。不少國家以美國憲法為藍本制定本國的憲法,卻未能推進本國的民主憲政。各國具體情況不同,採用的具體措施可以不同。例如,英國政府是議行合一,就不採用分權措施來限制政府的權力,而是以議會中的強大的反對黨來制約政府的。但美國憲法體現的限權政府原則,則是具有普遍意義的。歷史一再 證明,政府的權力若不受到制約,就會出現濫用權力、暴政和侵犯人民的自由和權利。上面引用過的孟德斯鳩的話,很中肯地說明了這個道理。從美國憲法制定以後,幾乎所有的國家,不論其民主程度如何,都要制定一部憲法,至少是表明了承認政府權力必須有所限制的觀念。

三

美國憲法採用了限權政府的原則,並以分權制衡的措施來控制政府,至今已200年。其效果如何?有什麼變化?有什麼問題?今後會改變嗎?

首先從變化說。至今限權政府的原則未變,聯邦政府三部門的分權也沒變。但是,在今天州已不再是制約聯邦政府的力量了。憲法規定了聯邦地位高於各州。然而由於歷史、經濟和政治的原因,州同聯邦爭權的鬥爭持續了一個半世紀之久,直到本世紀30年代後期,聯邦高於州的地位才終於最後確立起來。在這150年中,雖然南北戰爭的結局維護和提高了聯邦的地位,然而總的說來,19世紀還是所謂“二元聯邦制”的時代,聯邦和州各有其職權和權限範圍,二者分離,相互獨立。各州是制約聯邦政府權力的重要力量。但南北戰爭以後,伴隨着資本主義的發展而來周期性經濟危機和其他複雜的社會問題,已不是一個州能夠解決的。人們期望聯邦政府採取行動,聯邦政府的權力逐漸擴大。但是直到羅斯福政府為應付空前的經濟危機推行“新政”,加強國家對經濟的干預,最高法院對憲法作從寬解釋使聯邦權力的擴大合法化以後,聯邦高於州的地位才最後確立。此後,原來屬於州政府管轄的事務,如工業、教育、衛生、社會福利等,聯邦政府都有權干預。州和地方政府在財政上日益依賴聯邦政府的財政補助。各州雖然仍舊保持和行使重要權力,然而已不再是對抗和制約聯邦政府的力量了。現在聯邦和州的關係已發展為合作的關係。

就聯邦政府內部三個部門的關係說,也發生了重要變化。按照制憲者的意圖和當時流行的政治學說,聯邦政府的三個 部門,雖然彼此獨立,國會卻是居於首要地位的。憲法實施後的頭150年中,除個別短暫的時期,實際情況也確是如此。因此,伍德羅·威爾遜在他任普林斯頓大學教授時在19世紀末期寫的論美國政府的專著,就定名為《國會政府》。然而從本世紀初開始,特別是30年代的經濟大危機以後,總統的權力急劇膨脹,逐漸取代國會在國內政治生活中居於主導地位,國會轉而向總統尋求領導。在60年代後期和70年代初期,甚至出現了“帝王總統”和總統濫用權力的現象(主要表現是總統不經國會同意把對越南的戰爭逐漸升級,武裝入侵柬埔寨)。這種情況引起了對總統失去控制的議論,引起了人們的警覺。國會很快作出反應,在1973年推翻了尼克松總統的否決通過了戰爭權力決議,限制總統的戰爭權力。水門事件揭露後,國會對事件進行調查,並開始對尼克松總統動用彈劾程序。最高法院也對總統的“行政特權”進行限制,命令尼克松交出錄音磁帶。尼克松被迫辭職,成為美國歷史上第一個辭職的總統。所謂“帝王總統”亦隨之消逝。尼克松辭職充分說明,即使在總統已居於國內政治的主導地位的當代,國會和法院依舊是制衡總統的極其重要的力量。似乎可以這樣說,自憲法實施以來,美國政府是在分權制衡的限權政府的總框架中運轉的,分權制衡是行之有效的。

自從憲法實施以來,美國雖然多次經歷了重大危機,如南北戰爭、兩次世界大戰、30年代經濟大危機、朝鮮戰爭和越南戰爭,但並沒有出現個人或集體的獨裁和暴政,而是保持了民主共和國制。所以如此,除其他因素(政治文化和法治傳統的影響,輿論、大眾傳播媒介的制約等),以分權制衡為措施的限權政府原則無疑起了主要作用。

分權制衡使國會和法院(主要是國會)能夠制約行政長官(主要是總統)獨斷專行和濫用權力這一優點,人們似乎持肯定態度,有的英國人甚至羨慕,認為優勝於議行合一的議會制。著名歷史學家小阿瑟·施萊辛格曾舉水門事件為例,他認為在英國的議會制下,這種行政瀆職的事根本不可能揭發出來。他援引一些英國人的話,即使揭露,也會被法律和法院壓下去。英國制度幾乎把保護當局視為憲法的一個部分。〔5〕號稱“議會民主之母”的英國尚且如此,其他所謂“民主國家”就更不用說了。

至於分權對政府效能和政府責任所產生的影響的功過,以及應否以議行合一的議會製取代分權制,美國學界和政界的看法分歧很大,實際上存在着截然相反的意見。

一種意見認為應該修改憲法,採用某種形式的議會制。早在一個世紀前,伍德羅·威爾遜教授就提出過這種主張。《美國共和國》(The American Commonwealth)一書的作者,英國政治學家詹姆斯·布賴斯勳爵也有類似觀點。以後,美國學術界和政界不斷有人提出這類主張。這幾年,由於憲法誕生200周年的臨近又興起了關於修改憲法的討論。討論涉及加強政黨的作用、改革選舉制度及分權制等問題,而分權制則是一個中心問題。一些人士認為憲法規定的政府基本結構三權分立在頭150年是行之有效的,分權制並未妨礙政府的效能和政府對人民負責。但是近半個世紀以來國內國際情況已經發生巨大變化,分權的政府已經不能適應新形勢和美國面臨的種種嚴峻問題的需要。立法和行政的分立,導致國會和總統的對立而形成政治僵局,總統因國會的阻撓而不能夠制定前後一致的、有效的全國政策;由於權力分立,國會和總統互相推諉責任,使任何政黨和個人都不能對政策的成敗得失負責,增加了選民的沮喪和對政治的冷漠,等等。他們認為治理美國的困難不是人的問題,而是政府根本結構問題。因此,必須修改憲法,採用某種形式的議行合一的議會制,以增強政府的效能和使政府能夠對人民負責。

值得注意的是:從提出的修改憲法的意見看,他們並不要求從根本上廢除三權分立,而是在保持分權的前提下,對憲法進行某些修改,以鼓勵同屬一個政黨的總統和議員們在“組織政府”(“To form a government”,借用議會制的術語)方面進行合作。他們提出的具體建議有:允許國會領袖擔任總統內閣閣員;把總統和國會議員的任期都改為四年或六年;要求選民對一個政黨的總統、副總統和參議員候選人都投一致的票;政府給候選人的競選費補助交給政黨,而不是直接給予候選 人;授權總統或國會在出現不可容忍的政治僵局時宣布舉行新的選舉。〔6〕

另一種意見則認為:美國政府目前應付各種問題時遇到的困難,並非真正是由政府結構的缺點造成的。從建國起,美國就實行三權分立,但這並未妨礙一個有 能力的總統決心採取行動並迅速行動。權力分立並未使傑斐遜、傑克遜、林肯、羅斯福、甚至里根無所作為。這些總統所以成功,是因為他們知道應該做什麼,能夠說服國會和全國人民給他們匡正弊病的方案以試驗的機會。“我們的問題根本不是我們知道該做什麼,但被制度的某種結構性僵局所阻礙而不能去做。我們的問題是我們不知道該做什麼。”英國議會勝於國會的優點,其實也正是它的弱點,而不是它的強點。英國的議會實際上對行政並不能控制。在美國政黨日益衰落的情況下,不可能把政黨變得強大有力。〔7〕

美國各界對於憲法的這場討論會產生什麼結果,現在還不知道,需要由時間來說明。但是,我們知道,英國式的議會制是議行合一,是以組織良好的、權力集中的強大的反對黨(在野黨)來制約政府的,但效力遠不如美國的分權制。可以說,如果沒有強有力的反對黨,也就不可能有議會制。美國的總統制是議行分立,主要是以國會來制約政府的(主要是制約總統)。美國的歷史、社會和政治文化,使美國未能產生英國式的組織比較嚴密、力量比較集中的政黨。因此,不可能像英國那樣以議會中的強有力的反對黨來制約政府。從這方面說,分權制是適應美國不存在強大反對黨的情況的。即使分權制有這樣或那樣的問題,美國仍然需要依靠國會(當然也還有別的力量,如法院、輿論、大眾傳播媒介等等,但主要還是國會)來制約政府。就美國說,分權制不僅起到防止和制止政府獨斷專行、濫用權力的功能,也並不妨礙有才能的總統有所作為。在沒有強有力的反對黨的情況下(在可預見的將來,這種政黨不可能出現),它是制約政府的必要手段,是現實政治的需要。從現實看,如果美國仍舊實行限權政府的原則,就仍舊需要保持分權制。而美國人民顯然是不會拋棄限權政府原則的。

注釋:
〔1〕Alexander Hamilton, James Madison and John Jay, The Federalist Papers (New
York: The New American Library, Inc., 1961), pp. 321-322. 譯文曾參考程逢如等三人中譯本《聯邦黨人文集》(商務印書館1980年版),第264頁。
〔2〕孟德斯鳩:《論法的精神》上冊,商務印書館1982年版,第154頁。
〔3〕同〔1〕,第323頁,中譯本第265、266頁。
〔4〕同〔1〕,第301頁,中譯本第246頁。
〔5〕Arthur M. Schlesinger, Jr., “Leave the Constitution Alone(1982)”, in Donald
L. Robinson, ed., Reforming American Government: The Bicentennial Papers of
the Committee on the Constitutional System (Boulder, Colorado: Westiview Press,
Inc., 1985),pp. 30-50.
〔6〕Lloyd N. Cutler, “To Form a Government”, C. Douglas Dillon, “The Challenge
of Modern Governance”, in Donald L. Robinson, ed. op. cit., pp. 11-23, 24-29.
〔7〕Arthur Schlesinger, Jr., op. cit.

（《美國研究》1987年第4期）