新中國農地制度：績效與變遷

徐琴

從產權結構類型看，新中國成立以來的農地制度主要有三種產權結構類型：一是土地改革時期的私有私營制，即以農民占有的土地所有製取代地主占有的土地私有制；二是人民公社時期的公有公營制；三是改革開放以來的公有私營制。這三種不同的農地制度，從經濟效率和社會公平兩個基本維度看，其績效水平的差異是巨大並且明顯的。改革開放以來實行的、曾經獲得巨大讚譽的農地制度，由於其產權結構、管理體制等方面的缺陷，對土地資源的合理配置和土地收益的合理分配產生了深刻影響，農村土地集體所有制正在面臨新的挑戰。

　　土地改革時期：“私有私營”的農地制度

　　新中國成立之前，中國的農地制度是封建地主占有為主的私有產權，占鄉村人口不到10%的地主和富農，占有着約70%以上的農村土地；而占農村人口90%以上的貧農、中農和佃農卻只占有不到30%的農村土地。①在這種土地占有水平極度不平等的農地制度下，農村人口的貧困狀況相當普遍。“耕者有其田”是中國共產黨的理想之一。通過改革土地制度，改變農村的生產關係，解放農業生產力，提高農村人口的生活水平，成為新中國成立之初最重要的制度變遷。

　　1950年6月30日，在總結解放前土地改革經驗的基礎上，《中華人民共和國土地改革法》正式頒布。自此，土地改革運動在全國範圍內迅速推行。到1953年春，全國除新疆、西藏和台灣之外，基本完成了土地改革，完成土地改革地區的農業人口占全國農業人口總數的90%以上。土改完成之後，農村的土地占有狀況被根本改變。土地改革中獲得經濟利益的農民，約占農業人口的60-70%.土地改革“使全國3億多無地、少地的農民無償地獲得了7億畝的土地和其它生產資料，免除了過去每年向地主交納的700億斤糧食的苛重的地租。”，“貧農、中農占有的耕地占全部耕地的90%以上，原來的地主和富農占有全部耕地的8%左右。”②

　　這次土地改革的成果是廢除了舊中國的土地私有制，形成了新的土地私有制，即農村土地歸農民私人所有、並且以農戶家庭為生產和經營單位組織農業生產的土地制度。這種新的土地私有制實現了土地資源占有上的人人均等，是“耕者有其田”的公平理想的充分體現。從土地的產權屬性以及所有權和使用權的關係上看，這是一種完全的私有制，產權主體最為明晰，土地的所有權和使用權高度統一。在這種產權結構類型中，三大關鍵要素土地、人力、資金的流動沒有任何制度性障礙，土地進入市場的頻率、市場化程度是新中國成立以來最高的歷史時期。從社會公平角度看，這種新型的土地私有制是一種“起點公平”的土地制度，即按照平等占有土地的原則，農民人人都獲得了一定數量的私有土地。因此，土地改革時期，農民隨着政治地位的提高，生產積極性也相應提高，農業生產水平明顯提高。1949年前，糧食總產最高的年產量僅為2，774億斤，1949年為2，263.6億斤，土改開始後的1951年，糧食總產量增長到2873.7億斤，1952年增加為3，278.2億斤，超過1949年前最高年產量的18.1%.1952年的全國農業總產值，比1949年增加了48.5%.③

　　但是這種以“均田”為主要形式的土地私有制，一方面表現出私有產權的效率優勢，另一方面很快表現出兩大缺陷：一是單個農戶家庭的生產能力不足，特別是大型農具、牲畜不足的困難在小農戶中普遍存在；二是土地改革以後不久，農戶之間因為生產能力的差異迅速出現分化，即新的“兩極分化”，均田和均貧富的格局難以長期維持。這被認為是國家很快於1953年開始推行農業合作化運動的主要原因④。由於這兩方面的缺陷，政府開始探索新的農業生產組織方式和土地制度，土地改革形成的“私有私營”制很快被新的農地制度所取代。

　　人民公社時期：“公有公營”的農地制度

　　土改之後不久，中國農村迅速開展的農業合作化運動便徹底改變了農村的土地私有制。農地制度從土地改革之後的“私有私營”轉變為人民公社時期的“公有公營”，實際上是一個從農業互助組、初級社、高級社到人民公社快速推進的過程。

　　土改完成後不久，為克服單個農戶生產能力不足的困難，農村出現了自發組織的互助組，中央就在此基礎上着力推動農戶建立合作組織，即農業合作社。最初，合作方式一般多為按照自願原則組建的季節性互助組，農戶的產權關係不變，土地、農具和牲畜等生產資料依然屬於農民私人所有。1953年12月中共中央發布了《關於發展農業生產合作社的決議》，除了肯定農業合作社的道路之外，還提出了農村要“由互助組到初級形式的半社會主義的農業生產合作社，再到完全社會主義的高級形式的農業生產合作社。”

　　由於中央的目標是迅速完成“農業的社會主義改造”，因此，從互助組到合作社的普及，僅僅花了兩年多時間。1955年10月，中共七屆六中全會通過的《關於農業合作化問題的決議》提出：“要重點的試辦農業生產合作社；在有些已經基本實現半社會主義合作化的地方，分批分期地由初級社轉變為高級社”，此後，建設社會主義性質的高級農業生產合作社成為農業合作化運動的重心。1956年，高級社在全國各地推廣，到1957年，加入高級社的農戶占全國總農戶數的90%.高級社與互助組和初級社的根本區別是：農民的土地、果園、林木等主要資產和生產資料被強制性地、無償地收歸高級社所有；大型農具、耕畜等生產資料儘管有償、但同時也是強制性地收歸高級社所有；並且，社員不再獲得土地報酬，而是參加集體勞動，獲得勞動報酬。實行高級社後，農戶只保留數量有限的自留地和零星樹木。高級社的普及，標誌着土地改革時期形成的土地私有制被強制性的土地公有製取代，在這種“公有公營”的農地制度中，農民不再是土地的所有者，也不擁有土地的使用權，僅僅是“社員”，“社員”的本質含義是高級社所雇用的、在農業部門就業的雇員。

　　1958年8月，中共中央政治局通過《關於在農村建立人民公社問題的決議》後，人民公社化運動很快在全國農村範圍內開展起來，農業合作化運動被推向新的高潮。人民公社是由若幹個高級社合併而成，與高級社的主要區別在於：1958年人民公社全面實行之後，農民的“退出權”被剝奪了，而在人民公社之前，儘管政府大力推動合作化運動，但農民同時享有“退出權”。“1955年11月全國人大常委會通過的《農業生產合作社示範章程》和1956年6月全國人大常委會通過的《高級農業生產合作社示範章程》都明確規定，農業生產合作社社員有退出權，如果他決定退社，可以帶走他的入社財產，並得到他在合作社投資的報酬。……但1958年以後有關退出權的規定不再出現在中國官方文件中，這種情況一直持續到1981年”。⑤

　　“一大二公”的人民公社制度，從一開始就給農業生產造成了重創，面對嚴峻的農村經濟形勢，1961年11月中共中央發出了《關於農村人民公社當前政策問題的緊急指示信》（即《農業十二條》），明確提出人民公社應當建立“三級所有，隊為基礎”的制度；1962年9月，中央發布《農村人民公社工作條例修正草案》，對1961年3月廣州會議制定的《農業六十條》進行了修改補充，再次強調“三級所有、隊為基礎”，並規定以生產隊為基本核算單位30年不變。自此，“三級所有、隊為基礎”的人民公社體制及其相應的土地制度完全確立，直到1983年家庭聯產承包責任制在全國推廣，同年10月，中共中央、國務院發出《關於實行政社分開建立鄉政體的通知》，人民公社時代及其相應的農地制度宣告結束。

　　無論在理論上還是在實踐上，人民公社體制及其相應的“公有公營”的農地制度，都是一種失敗的制度選擇，是新中國歷史上效率最低的、也是最不公平的土地制度。完全喪失土地產權和“退出權”的農民，生產積極性被嚴重挫傷，普遍運用消極怠工等“弱者的武器”抵制集體化勞動。人民公社運動開始後的幾年內，我國農產品大幅度減產，農業生產水平急劇下降。1962年，糧食產量比1957年減少18%，棉花產量減少54.3%.此後，經過多次政策調整，到1965年，農業經濟才逐步恢復到1957年的水平。1965-1978年間，農業發展極其緩慢，全國糧食產量年均增長3.5%，棉花產量年均增長0.3%，油料的增長率為2.8%.但是，這也主要是靠人口增長和毀林開荒等擴大耕地面積的方式來實現的。不僅如此，農民收入長期在低水平上徘徊。據1985年國家統計局的資料，1957年農民人均年度純收入為73.37元，1978年增加到133.57元，20年間僅增長60.3元。1957-1977年，農民從集體分得的現金收入平均只增長了4.77元，年均增加0.2元⑥。農村的貧困發生率居高不下，1978年全國農村沒有解決溫飽問題的貧困人口達到2.5億，占農村總人口的30.7%⑦。

　　改革開放以來：公有私營的農地制度

　　改革開放以來，在“家庭聯產承包責任制”基礎上，逐步形成了“集體所有、家庭經營”的農村土地集體所有制，即土地的所有權屬於村集體，農戶通過向村集體承包獲得土地的使用權，村集體指行政村的全體村民，村委會是其代表。從產權結構類型看，這是一種“共有”產權形式，土地的所有權屬於集體，行政村的村民都是集體的一分子，“成員權”在理論上使全體村民共同擁有土地產權。

　　新時期的改革開放，首先是從農業生產的組織和經營方式開始的，其後逐步觸及到農地制度。1978年11月，由安徽鳳陽縣小崗村18名村民自發嘗試實行的承包經營方式，成為當前中國農村土地集體所有制的發端。同年12月，中共十一屆三中全會通過《關於加快農業發展若干問題的決定（草案）》和《農村人民公社工作條例（試行草案）》，提出建立嚴格的生產責任制，肯定了包工到組、聯產計酬等農業生產組織方式，但同時指出不允許“包產到戶”和“分田單幹”。1979年9月，十一屆四中全會通過《中共中央關於加快農業發展若干問題的決定》，將十一屆三中全會草案中的“不許包產到戶”和“不許分田單幹”的規定改為“不許分田單幹”。1982年和1983年的“中央一號文件”，則提出要實行生產責任制，特別是聯產承包製，實行政社分設。自此，家庭聯產承包責任制在全國範圍內逐步推開，持續了20多年的“統一經營、集中勞動”的土地制度和農業生產經營方式成為歷史。土地制度隨之進行了重大改革，實行“兩權分離”的農地制度，即土地的所有權歸村集體所有、農戶通過承包獲得使用權。此後，“隊為基礎、三級所有”的人民公社於1983年在全國各地陸續解體。

　　1984年，中共中央發出《關於1984年農村工作的通知》，即第三個一號文件，強調要繼續穩定和完善聯產承包責任制，延長土地承包期。為鼓勵農民增加對土地的投資，《通知》規定土地承包期一般應在15年以上。1993年11月中共中央、國務院頒布《關於當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》，決定在原有的耕地承包期到期之後，再延長30年不變，並且提出有條件地允許土地使用權的轉讓；1998年10月十五屆三中全會通過《中共中央關於農業和農村工作若乾重大問題的決定》，進一步明確了土地承包期再延長30年的政策，並要求加快立法，賦予農民長期而有保障的土地使用權。

　　當前農村土地集體所有制的形成，一方面通過上述歷次政策調整逐步定型；另一方面，也通過法律的形式逐步完善。1986年4月，六屆全國人大四次會議通過《中華人民共和國民法通則》，首次提出了農民的承包經營權的概念，在法律上將承包經營權視為一種與財產所有權相關的權利。1993年3月八屆全國人民代表大會一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，對原《憲法》的第八條第一款進行了修改，正式確立家庭聯產承包責任制的法律地位。土地制度也是逐步確立的。1986年6月頒布的《土地管理法》規定：“農村和城市郊區的土地，除法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬於集體所有”，自此，農村土地的集體所有制性質在法律上得以確立。1998年8月，經過修訂的《土地管理法》在基本保留上述條款的基礎上，明確規定了土地承包權的期限：“農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。土地承包經營期限為三十年。”2002年8月《中華人民共和國農村土地承包法》頒布，對土地承包權的保護從政策層面上升到法律層面：“國家保護集體土地所有者的合法權益，保護承包方的土地承包經營權，任何組織和個人不得侵犯”：“國家保護承包方依法、自願、有償地進行土地承包經營權流轉”；承包方“依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品”。“承包地被依法徵用、占用的，有權依法獲得相應的補償”。《農村土地承包法》和《土地管理法》共同構成當前“公有私營”農地制度的基本法律框架。

　　以家庭聯產承包責任制為主要實現形式的農村土地集體所有制，在改革開放之初曾經取得了極高的經濟社會效益，農民的生產積極性和農業生產效率極大提高，農產品長期短缺的局面迅速改變。家庭聯產承包責任制，不僅使農民獲得了一定的“自由流動資源”，即有限制的土地經營權，並且獲得了可自由支配的時間和“自由活動空間”，從而成為社會結構變遷的重要觸發點。

　　從農村集體土地所有制形成的過程看，這種“公有私營”的農地制度實質上是農民與國家博弈之後共同的制度選擇，其制度的內核是通過“均分”土地的使用權，同時村集體享有土地的所有權，由於村集體在理論上等同於“全體村民”，則全體村民共同享有土地的分配、調整以及最終的處分權，以此在農村社區的範圍內儘可能實現“效率”與“公平”的兼顧。

　　隨着社會經濟發展，改革開放之初形成的農村土地集體所有制，逐步暴露出其內在的缺陷，這種缺陷主要根源在於土地的產權結構不合理。一方面，土地的產權主體模糊。根據國家有關的法律法規，農村土地屬於農民集體所有，但同時，對於誰是所有權的真正主體、所有權主體和經營管理者之間的關係等，都缺乏明確的界定，因此，這是一種所有權主體模糊或缺位的所有制，全體村民共有的土地所有權，實際上往往由少數村幹部掌握。另一方面，這是一種殘缺的土地產權。土地產權是一束權利，包括所有權、使用權、收益權、轉讓權、抵押權、處分權等多項權利，農民通過承包獲得集體土地的使用權，但這種使用權是不完整的，受到了嚴格的限制，僅僅限於農業生產領域；並且，農民只能獲得農產品的收益，不能獲得土地作為資產的收益，也不能進行轉讓、抵押。農地的產權結構缺陷，導致目前農民的土地權益得不到保障；嚴重限制了土地市場的發育，土地資源的配置效率低下：“圈地運動”難以遏制，土地資源的浪費和流失嚴重。

　　當前農地制度的改革取向

　　針對當前農地制度的種種缺陷，學界提出了一系列農地制度改革的設想，大致有四種改革取向：1）實行農地私有制，主張農村土地產權徹底私有化，唯有土地私有制，才能克服產權模糊等缺陷，使農民成為土地的真正主人。2）實行國家與農民的複合產權制：即土地的所有權屬於國家，國家作為土地的所有者，掌握農地的處置權和管制權，制止破壞農地的干涉權等少數幾項宏觀調控的權力，而農地的其他權利諸如使用權、收益權、流轉權等都界定給農民。取消農村集體對於土地的一切權利，以此從法律上制止村委會憑藉土地所有權侵害農民土地權利的行為⑧。3）實行國家所有、農民永佃的“水佃制”，即土地所有權收歸國有，但以二次承包為界，將農民的土地承包期延長到999年，即實行國有＋“999”使用期的農地制度⑨。4）在穩定農村集體私有制的前提下，逐步完善土地承包製。提出進一步完善土地承包製的方向是將土地承包期物權化、長期化和市場化⑩。

　　當前，關於農地制度問題的討論主要有幾種不同的理論和實證視角。

　　1.產權經濟學理論：以產權經濟學作為主要的理論支點，自然地主張農地私有化。很多經濟學家認為，完全的私有產權因為產權關係清晰，產權主體明確，是最有效率的制度安排。

　　2.公共選擇理論：該理論認為，國家遵循“理性人”假設，同樣具有自身利益，並且將採取自我利益最大化的行為方式，但國家追求的“利益”既包括經濟利益，也包括政治利益，兩者利益的共同最大化是其追求的目標。因此，作為制度選擇的最終決策者，政府的“理性人”角色，將出於經濟利益和政治利益相兼顧的考慮，進行制度選擇。因此，在中國目前的政府主導的發展進程中，國家還需要通過以各種低成本方式獲得土地資源，並且最大限度地保持社會穩定，而農村土地的集體所有制，恰好能夠較好滿足上述需要，因此，農地制度在產權結構上還難以重大突破（11）。

　　3.制度變遷理論：新制度學派對於制度變遷的分析主要基於兩點：一方面成本—收益框架，即“當預期的淨收益超過預期的成本，一項制度安排就會被創新。只有當這一條件得到滿足時，我們才發現在一個社會內改變現有制度和產權結構的企圖。”（12）中國現行的農地制度，儘管表現出一系列的缺陷，但如果對此進行重大的變革，特別是在當前國家還沒有更可靠和有效的社會保障體系接納數億農民的前提下，還很難預測其預期收益與各種成本之間的比例關係，變革的條件似乎還不具備。

　　另一方面，“需求-供給”框架。一項制度安排或制度變遷的績效如何，關鍵取決於制度的供給方與接收方所具有的“同意一致性”水平。“同意一致性”水平越高，則制度的均衡性越好。“同意一致性”由於極大地降低了制度變遷的交易成本，因此也是誘致性制度變遷的重要基礎。中國當前農地制度的確立，既是不同層次經濟當事人創新的結果，同時由於制度變遷的過程以及確立的制度內涵響應了決策層的偏好和利益，以至於在制度變遷過程中，制度創新的需求和供給雙方沒有根本的利益衝突，在不同經濟當事人之間具有很高的“同意一致性”。（13）當前的農地制度，儘管表現出某種不均衡性，但現有的“同意一致性”水平還較高。

　　4.農戶對農地制度的評價：關於農地制度變革取向的討論，往往忽視了一個重要前提，就是農民對農地制度的認知與偏好。劉鵬凌等人的專題調查顯示，農戶對於當前的農地制度基本認同，但對農村土地管理的決策機制不滿，主要是民主化程度不夠。對於改革的取向，農民的基本偏好是“穩定”，經濟學界認為產權關係最為清晰、也是最有效率的土地私有制，但農戶對其認同水平並不高。相反，由於農戶在激烈的改革過程中出現新的利益分配不公，對私有化並沒有表現出顯著的需求。（14）

　　農戶對於農地制度的取向與經濟學家的差別並非出乎意料，因為“生存保障在農民的選擇和價值標準中是比平均利潤最大化更為重要的原則”。在土地、資本和外部就業機會都稀缺的情況下，“安全第一”就成為農民的生存倫理。（15）

　　結語

　　中國農地制度變遷的歷史表明：中國的農地制度安排必須在“效率”和“公平”之間取得平衡。改革開放以來，“上下結合”是中國制度變遷的一般路徑，因為具有較好的“同意一致性”將得到延續。因此，無論從採取何種理論視角提出改革方案，農民的偏好與認同都是需要加以優先考慮的因素。今後一段時期內，中國的農地制度改革，應避免劇烈的產權結構重組，避免對利益分配格局進行重大調整，而應當採取漸進的改革方案。