北洋政府：外交拼死抗爭 世界終於正視中國

滿清政府自鴉片戰爭以來，簽訂了一系列不平等條約。這些不平等條約的主要特點如下：1.勢力範圍；2.駐紮軍、警；3.設置郵政及電報局；4.領事裁判權；5.租借地；6.租界；7.掌管關稅。隨着中國國民的日漸覺悟，與外國的交往逐漸增加，特別是東鄰日本經過明治維新之後，明確提出廢除與西方列強所簽訂的不平等條約，並且獲得相當成果。有樣學樣，中國先進的知識分子尚在滿清時期就發出廢除不平等條約的呼喊。而腐敗的清政府也因為這些條約的逐漸增加，感到不堪重負，對此類要求與呼籲採取容忍甚至暗中支持的態度。於是這個呼聲也就越來越響亮了。1902年中英條約、1903年中美、中日商約改定時，就有“整理本國律例，期與各國一律”之後，三國都同意廢除治外法權的條款。

  治外法權的產生，除開侵犯中國主權的一面以外，也有特定情況的另一面。即，中國當時的法律顯然與當時國際通律有根本差別。中國並無獨立司法機關，完全由行政長官判案；而且刑律中肉刑、砍頭、凌遲處死等原始野蠻的刑罰比比皆是。以堅船利炮打開中國大門的列強，要求治外法權也不奇怪。如果僅以改變舊律法看，治外法權無疑有促進作用。但因此便侵犯中國主權，確實是一種簡單而且違背國際通則的粗暴行為。

   1911年10月10日，爆發了辛亥革命，清朝政府被推翻。因為實在事出意外，就連孫中山本人也無任何準備。政權落入實力派袁世凱手中。在中英關於西藏、中俄關於蒙古的談判中均以中國退讓告終。接着於1914年8月日本借向德國宣戰之機突然在龍口登陸，次年1月向袁世凱提出“二十一條”，除顧維鈞拒絕第五條，結果因為顧病住院被改成“容後再議”，條約簽字。也稱“民四條約”，為民國四年簽訂。顧維鈞氣憤之餘，發表聲明表明其保留意見。

    1917年，北京政府利用第一次世界大戰對德斷交宣戰之機，廢除了與德國和奧匈帝國的不平等條約，總算是突破了不平等條約的防線，開了先河。接着北京政府乘十月革命之機，派徐樹錚率軍開赴庫倫（烏蘭巴托），迫使外蒙古政府取消自治，廢除《中俄蒙協約》。然後北京政府期盼再繼續利用戰後瓜分勝利的機會繼續取得進展，最著名的案例莫過於1919年的巴黎和會。

    1917年4月，美國參加歐戰。中國駐美國大使顧維鈞立即判斷協約國必勝，力促北京向德奧宣戰。同時設立專門小組搜集材料並予以分析，為在戰後和平會議上爭取廢除不平等條約做準備。顧稱：“自十九世紀中葉，中國與西歐列強開始交往以來，中國對外關係中始終處於不平等的地位。從那時起，中國一直受一系列不平等條約的約束。由於在對歐洲列強的戰爭中屢遭失敗，被迫割讓領土作為賠償，中國的領土完整早已遭到損害，由於接受了強加於中國領事裁判權和其他各種特權，中國的主權早已被侵犯。”“現在正是時機，中國應該在即將召開的和會上向各國鳴不平，以爭回某些失去的權利。中國所不滿的不僅僅是歐洲列強的帝國主義政策，而且還有十九世紀後期使中國蒙受苦難的日本侵略者。日本侵略的最近事例便是日本提出的臭名昭著的二十一條要求，以及於提出最後通牒後強迫中國締結的中日條約。”

      1918年1月，美國總統威爾遜發表著名的《十四條宣言》，規劃戰後世界新秩序。其中直接關係中國的有：第一條，“公開之和平條約，以公開之方法決定之。此後無論何事，不得私結國際之盟約。凡外交事項，均須開誠布公執行之，不得秘密從事。”第五條，“對於殖民地之處置，須推心置腹，以絕對的公道為判斷。殖民地人民之公意，當與政府之正當要求，共適權衡。此種主義，各國須絕對尊重，不得絲毫假借。”第十四條，“確定約章，組織國際聯合會。其宗旨為各國交互保障其政治自由及土地統轄權。國無大小，一律享同等之利權。”接着他又發表了四項原則、四個目標、五點具體要求。這些條文主張“將來議和，應以æt 偏倚之公道為原則，以組織萬國協會為維持公道之方法”。這些原則的提出，在強權當道的時代簡直是聞所未聞的。不僅震動了世界，對於中國這樣的國家和人民而言，更是揚眉吐氣的希望之所在。

     1918年12月，中國代表抵達巴黎。列強首先對於中國南北分裂狀態提出置疑，要求南北方兩個政府取得共識而且代表團同時有南北雙方的代表。在這個壓力之下，中國國內籌備南北議和大會；代表團也增加南方代錶王正廷，其隨員為郭泰祺、陳友仁。團長為北洋政府外長陸徵祥；另三位代表為顧維鈞、魏宸組、施肇基。正式成員63人，連同以私人名義赴會的梁啓超、葉恭綽等，中國代表團總計將近百人。這次和會所以如此隆重，蓋因它是中國進入國際社會的首次亮相，而且因為美國總統的宣言，中國人對它的期望值很高。

     但巴黎和會並沒有令中國人如願。1919年1月27日，日本代表宣布：英、法、意三國1917年與日本秘密簽訂協定，保證戰後“援助日本要求割讓德國戰前在山東及各島嶼之領土權”。28日日本又公布了北京政府與日本在1918年9月25、28日秘密簽訂的山東境內日本駐軍協議和兩鐵路借款合同，顯示中國政府在已經參戰後出讓了山東的權利。原來積極支持中國代表團的美國代表稱：“這些協議使美國支持中國發生困難。”

      1919年4月中國代表團提交了《山東問題說帖》、《廢除二十一條說帖》以及《中國希望條件說貼》，要求廢除本文開頭所列7個方面列強在華特權。強調：“和平會議之目的，固不僅與敵國訂立和約而已，亦將建設新世界，……此次所提交問題，托不亟行修正，必致種他日爭持之因，而擾亂世界之和局。”

     4月30日，美國總統威爾遜、英國首相勞合.喬治、法國總理克里孟梭（意大利首相奧南多缺席）在“四巨頭會議”上秘密決定把德國在山東的利益轉讓給日本。詳細內容載入《凡爾賽和約》，具體如下：

     第156條：德國根據1898年3月6日之《中德條約》，及其他關於山東省之一切協約，所獲得之一切權利、特權，如膠州之領土、鐵路、礦山、海底電線等，一概讓與日本。德國所有膠濟鐵路權，及其他支線權，及關於此項鐵路一切財產、車站、店鋪、車輛、不動產，又礦山及開礦材料、與附屬一切權利利益，讓與日本。自青島至上海至芝罘之海底電線，及其附屬一切財產，無報酬讓與日本。

   第157條：膠州灣內德國國有動产、不動產、及關於該地直接間接之建築與其他工事，無報酬讓與日本。

   第158條：德國於和約實行後3個月內，將關於膠州之民政、軍政、財政、司法等一切簿籍、地券、契據、公文書，一概讓渡於日本。同期間內，德國將關係前兩條所記權利、特權之一切條約、協約、合同等，讓渡於日本。

    這三條條款事實上拒絕了中國的三個“說帖”，也就是否決了中國的提案。消息傳回國內，引發了以“五四運動”為代表的“國民外交”浪潮，中國人民獲得了從前未有、以後又失去了的權利：他們可以對中國的外交說三道四，並且直接影響了政府的外交決策。各派政治力量都向社會展現自己的主張，從而出現了一場對中國內政、外交都有深遠影響的思想啟蒙運動。打破了只為高官壟斷外交的禁戒。北京政府對是否在和約上簽字發生分歧，無奈之餘任由代表團自行決定。中國代表團拒絕在這個和約上簽字，成為27個參會國中惟一拒絕簽字的國家。而曾經支持後又屈服於英、法、日等國的威爾遜總統，也遭到美國代表團的反對。接着美國國會拒絕批准對德和約和美國加入國聯。

  這次因巴黎和會引發的“國民外交”運動，使中國首次站了起來，再也不被當成殖民地國家一樣看待。它奠定了中國廢除不平等條約並自立於世界民族之林的基礎。曾任國民政府外交部長的王正廷評價：“世界由此認知中國外交主權在於國民全體，非復政府中少數人所能愚弄；各國知中國民族既有自決之心，足為外交後盾，不可再加輕侮，各國漸悟不平等條約傷害我國人感情過甚，應有設法疏解之必要……變其強權壓迫之態度，而為親善之態度。”目睹這個運動全過程的美國駐華公使芮恩施（Paui Reinsch）也評價道：“一個政府若沒有國民公意與幫助作為一個基礎，決不能做一個強有力的政府。”中國輿論“在歷史上第一次奮起，並且迫使它的政府屈服”，這是“一大進步”。“這一次中國的大覺悟，總括看來，可以使我們斷定中國將來的重要國事必須要先得國民的意見，必須要合乎國民的需要。”

   中國代表團拒簽對德和約之後，1919年7月25日，正處於完全孤立狀態的蘇俄政府試圖在遠東打開缺口，由副外交人民委員加拉罕發表《第一次對華宣言》，宣告將放棄帝俄在中國侵略所獲得的一切土地，無條件歸還中東鐵路，放棄領事裁判權。這個聲明無疑鼓舞了“國民外交”運動。但北京政府卻沒有立即抓住這個機會，坐失良機。直至一年以後，1920年月，蘇俄政權基本鞏固，北京政府才派出軍事代表團訪問蘇俄。27日加拉罕發表《第二次對華宣言》，提出八項具體建議，但已經從原來的立場大步後退。1921年，蘇聯紅軍以剿滅白匪為由，出兵蒙古，成立“蒙古人民革命政府”，接着與蘇俄簽訂《俄蒙修好條約》，更直接踐踏了它自己的宣言。1923年9月，蘇俄政府發表第三次對華宣言，雖然逐步後退，但北京政府從1920年起，陸續取消帝俄在華的許多特權，這對中國還是有利的。

  中國參加巴黎和會以及參加制定第一個世界政治組織的綱領；並獲得非常任理事國的地位；進入國聯行政院處理世界問題；王寵惠被選入國際法庭；改變了中國過去無資格適用國際法，非國際社會之一員的、孫中山認為的“類似殖民地”地位，無疑是巨大成功。

   巴黎和會代表團於1919年9月10日簽字對奧和約。廢除了奧匈帝国在中國的一切特權；10月13日，顧維鈞簽署航空專約，使中國領空權得以維護；11月27日簽署對保加利亞和約；1920年1月15日簽署對匈牙利和約。這兩個國家均無在華特權，但中國以戰勝國身份簽約，臉上也添了些光彩。6月15日，中國拒簽對土耳其和約。理由是該和約有侵害土耳其國家領土、主權之嫌。開中國主持世界正義之先。1921年5月20日，中德友好通商條約簽訂，德國繼奧國之後第二個以條約形式明確宣布放棄在華一切特權的國家。中國廢除不平等條約可算取得第一波成果。

 順便說一句，中國拒簽對德和約乃巴黎和會之首創，後來羅馬尼亞、塞爾維亞也仿效中國，拒簽對奧和約。這多少顯示中國國際地位的提高的。唯獨不可思議的是，這一系列重大外交舉措，北京政府竟然是任由代表團自行決策的，而以顧維鈞為代表的中國外交家們果然不負民族與國家的囑託，出色地完成使命，有一個真實的故事，已經被電視劇表現過了：顧維鈞在中國被壓得抬不起頭之時，以一個精彩發言使全場掌聲雷動。美國總統威爾遜為首，五大國代表紛紛離席爭相與顧氏握手祝賀，日本首席代表西園寺公望也不禁鞠躬致敬。法國總理克萊蒙梭事後評價道：“顧維鈞之對付日本，有如貓之弄鼠，盡其擒縱之技能。”

 巴黎和會之後，北京政府開始了廢除不平等條約的高潮。1921年8月，美國為了挽回巴黎和會遭挫折的世界目標，發起召開華盛頓會議。在答覆是否參加華埠會議時，中國便明確表示要在華埠會議堅持廢除不平等條約，並要求解除英日同盟，以利中國廢除不平等條約。11月，華盛頓會議召開，除租借地問題外，中國其他提案均以簽署條約或協議書形式形成文件，日本不得不吐出部分â�œ戰利品”：中日民四條約、對德和約關於山東的條款被推翻！會議還簽署了《關於中國事件應適用各原則及政策之條約》，從文字上規定“尊重中國之主權與獨立，以及領土與行政完整”。問題還在於，華盛頓會議限定了日本軍事力量，這對於受日本威脅最嚴重的中國，無疑是有利的。這次會議扭轉了巴黎和會拒不討論中國廢除不平等條約的傲慢態度，西方列強首次全面而且具體地討論了廢除不平等條約問題。這次會議也是中國第一次沒有喪失反而挽回了某些權益的外交活動。

  到此，世界終於要正視中國了！

  1922年8月，北京政府任命顧維鈞擔任外交總長，並開始與蘇俄代表越飛談判中蘇（俄）條約。越飛是蘇俄談判老手，也是蘇俄主要外交家。顧開門見山要求蘇俄首先從外蒙古撤軍，越飛卻百般狡辯，不同意撤軍。不但與加拉罕宣言背道而馳，也顯示了蘇俄支持中國廢除不平等條約的聲明何等虛偽。顧並且要求蘇俄根據第一次加拉罕宣言的表態，無條件歸還中東鐵路。越飛卻否認蘇俄有過這個聲明，認為這條鐵路是蘇俄的合法財產。越飛還抗議北京政府宣布自1923年1月起，停止支付庚子賠款的俄國部分。顧嚴正指出，根據加拉罕宣言，這個問題早已不復存在。另外警告越飛，蘇俄與日本的長春會議，不得涉及中國的領土與主權。越飛卻不置可否。至9月2日，越飛赴長春參加蘇日會議，談判暫停。

  越飛10月3日從長春返回北京，談判繼續進行。雙方在外蒙古撤軍和中東鐵路、庚子賠款問題上僵持不下，越飛便頻約各界人士並四處講演，宣傳布爾什維主義，闡述蘇俄政府主張，以圖在中國造成影響，迫使北京政府讓步。他甚至威脅不與北京政府談判，南下另與孫中山開談。其實他已經派馬林秘密聯絡孫中山了。1923年1月16日，眼看北京政府拒絕妥協，越飛以養病為由南下上海，同孫中山會談，並發表《孫文越飛聯合宣言》。在宣言中，孫中山表示在中東鐵路問題上，目前只能維持現狀。而“孫博士因此以為俄國軍隊不必立時從外蒙古撤退。”並且“中國最要最急之問題，乃在民國的統一成功，與完全國家的獨立之獲得。”而越飛則代表蘇聯支持並援助孫統一中國。這給北京政府造成巨大壓力。中國的內訌使外人得益，而所有革命黨為了奪取政權，在弱小之時，往往打出國家民族的旗幟，以獲取同情與支持；當他們略有實力，國內的同情與支持也漸近極限，是不惜犧牲國家與民族的利益的。越飛滿意地離滬赴日然後回國，有“孫越宣言”他已經大獲全勝了。

   而北京政府方面，內閣同議會發生矛盾，內閣總辭職，外交總長改由施肇基擔任。1月30日，1922年年底成立的蘇聯提議把談判地點改到莫斯科。2月7日，北京政府首腦吳佩孚鎮壓了鐵路大罷工，並通緝陳獨秀、李大釗，甚至沒漏下越飛的副手馬林。13日北京政府拒絕變動談判地點，並要求越飛儘快返回“或另派人開議”。還設立中俄交涉事宜公署，任命前外交總長王正廷出任署長。而蘇聯有《孫文越飛聯合宣言》在手，且越飛稱病滯留日本，拖延至9月2日才派出加拉罕抵達北京重開談判。加拉罕下車伊始就宣布：“我們決不放棄我們在中國的利益”。詭辯曰：這些利益不破壞中國人民的主權。我們的實際利益可以很容易地同中國人民的利益與主權一致起來。擺出了一付無賴嘴臉。

  10月13日，王正廷提出13點意見草案。加拉罕全部駁回，反建議要求首先建立外交關係然後再討論其他。談判因此陷入僵局。至1924年初，英國、意大利、挪威等國與蘇聯建交，蘇聯擺脫了在國際上的孤立地位，對中國的建交也不顯急迫了。同時，根據“孫越宣言”，蘇聯派出鮑羅廷幫助孫中山重整黨政軍務，準備北伐。2月21日，北京政府急召王正廷回北京，同意先建交後談判。王會見加拉罕，提出可以先建交但需議定交涉大綱。加拉罕表示同意。3月14日王與加在《中俄解決懸案大綱協定》和《中東鐵路暫行管理協定》以及七項聲明和照會的草案上簽字。

 外交總長顧維鈞認為：1.王正廷未經內閣授權擅自簽字；2.協議未提及蘇俄與外蒙簽訂的《俄蒙修好條約》，留下隱患；3.蘇聯撤軍必須雙方商定條件，必將給蘇聯以決定權；4.在中國的東正教房產必須交給蘇聯政府，而中國無法律允許外國教會等擁有æb¤類房產，故無法履行。3月16日蘇聯政府緊急照會北京政府，限三日內批准簽字，否則蘇聯將不受任何約束。19日又照會重申上述立場。充分暴露了蘇聯政府的帝國主義嘴臉。但它也引起中國國內一片譁然，某些學生激進分子甚至警告顧維鈞：“倘先生執迷不悟，則敝會一息尚存，誓必力爭。趙家樓故事可為殷鑑！”北京政府不為所動，堅持修訂意見。蘇聯政府宣稱：“協定大綱應速批准，如中國不察實情，將協定大綱推翻，則中國將迫使蘇聯在外蒙之地位及中東鐵路權利之擴張。”加拉罕則揚言不以北京為對手，另與孫中山“協商及互助辦法”，甚至電告孫中山：“北京軍閥專圖私利，中俄邦交難臻妥當，願移一切檔案來粵，與帥開誠辦理。”北京政府採取針鋒相對的措施，命令駐莫斯科代表李家鏊向蘇聯政府另派代表取代加拉罕。

   最後，蘇方終於同意修改原草案，經過數十次談判，5月30日，在顧維鈞住處開內閣特別會議，通過修改方案。同日，曹錕發布第882號總統令，授權顧維鈞全權簽署《中俄解決懸案大綱協定》等。次日協定正式簽字，並互換照會，即日起中蘇恢復正常外交關係。這樣中國終於經過不懈努力，並不屈服於內、外強大壓力，實現了真正意義上的憑藉外交途徑廢除不平等條約，依據平等互惠原則，通過談判締結新約的開始。北京政府儘管風雨飄搖、政局動盪，卻不為所動，堅持維護國家主權和領土完整盡心盡力，可欽可敬！

  1925年5月30日發生了震驚中外的“五卅”慘案。國內掀起強烈抗議浪潮，收回租界的呼聲極其高漲。6月24日，北京政府向各國政府發出要求修改不平等條約的照會，北京政府要求召開華盛頓會議時早已確定的關稅會議和法權會議。同年10月26日，關稅特別會議在北京召開，北京政府代表向大會提出中國關稅自主的提案，並要求在未實行中國國定關稅之前，開徵臨時附加稅。與會各國代表不反對中國關稅自主原則，但卻提出各種理由加以限制。例如日本代表提出，中國國定關稅條例必須裁撤厘金後方能實施。而當時中國處於軍閥割據狀態，各地軍閥的重要財源就是厘金，要裁撤厘金顯然必須首先消滅割據狀態，如此就變得遙遙無期。

  消息傳開，各地反對之聲驟起，國民強烈要求無條件收回關稅自主權。北京政府順應，11月14日，中國代表強硬表態：1.關稅自主必須明白地規定於條約內；2.裁撤厘金屬於中國自動提議，絕非關稅自主的交換條件。對於中國代表的強硬態度，顯然出乎各國意料。他們反應強烈，對中國代表提出種種質問，在中國代表毫不妥協的情況下，列強被迫做出讓步，基本接受中國提案，同意不把裁撤厘金與關稅自主掛鈎，而由中國自行宣布。19日，關稅會議第二委員會通過決議：各國聲明“承認中國享受關稅自主之權利，允許解除各該國與中國間現行各項條約中所包含之關稅束縛，並允許中國國定關稅率條例於1929年1月1日發生效力。”北京政府同時宣布，裁撤厘金將與中國國定稅率同時於1929年1月1日施行。這表示北京政府也作出某些妥協，使厘金問題與關稅自主有變相掛鈎嫌疑。這使八十年來喪失了關稅自主權總算看見了盡頭。

 在關稅自主權問題有決議之後，會議繼續討論實施國定稅則前的過渡時期的附加稅稅率和用途問題。此時軍閥重開戰，局勢動盪不安，中國代表常常不到會，致使會議處於停頓狀態。1926年夏，會議宣告暫停，此後再也沒有恢復。1927年1月，北京政府決定不等會議復開，立即開徵二五附加稅。擔任中國總稅務司的英國人安格聯（Francis Aglen）的反對。這個擔任了17年的稅務司極其傲慢地對待北京政府。當時署理內閣總理的顧維鈞認為：安不過是中國政府的雇員，“無權使自己處於可以對政府施加壓力的位置上。”於是斷然宣布解除安格聯的總稅務司職務。

  中國單方面罷免歷來位高權重的洋人總稅務司，尚無先例。西方七國公使聯合質詢顧維鈞，顧謂此乃中國的權力，無須解釋。此舉在政界、外交界、經濟界都引起巨大震動，大長中國人的志氣，打殺了洋人的威風，國人終於感到，中國是中國人的！

    1926年1月12日在北京召開的法權調查會，與會的依舊是《九國公約》簽字國以及西班牙、丹麥、挪威、瑞典等13國代表。中國代錶王寵惠提交ã�Š對於在中國治外法權現在實行狀況之意見書》，指出“在今日民智發達，重視國權之時，若仍持當日之態度，實為絕對不可能。”

   從5月10日至6月16日，各國代表分批到外地參觀各省的法院、監獄、看守所，考察司法制度實行情況，行程累計4200英里。回北京後經過兩個多月的討論，寫出數萬言的調查報告書。確認中國司法制度的很多進步之後，大量描述了種種不足。指出當時中國行使審判權的有三類機構：新式法院；過渡性法院，即衙門裡設立司法公署；縣衙門。調查數據表明，第三類有1800處，占絕大多數；第一類僅139所，其中一審法院91所。按照中國當時人口計算，平均440萬人才有一家法院。批評最多的就是衙門，縣知事既是行政長官，又是檢察官，還兼法官，掌握了行政官員不應該掌握的司法權。指責最嚴厲的就是軍人干涉司法，例如山東省高等審判廳廳長張志就是夜裡被省軍政長官命令逮捕，次日上午未經審判即執行槍斃。報告書指出：“數年來，中國各地司法多受軍人干涉，本委員會以為在中國現時狀況，軍人任意行動，所有人民生命、自由、財產所應受民政與司法之保障皆無切實有效之擁護。”

 調查報告所揭露的黑暗足以說明，中國司法狀況遠未達到西方國家之水準。結論是顯而易見的：廢除領事裁判權的時機尚未來到。報告書表示，當中國司法制度改進到相當程度時，各國可商議撤銷治外法權。

 惟一的收穫便是，北京政府採取了條件成熟一塊收一塊的做法，首先提出收回上海會審公廨的要求。先由北京政府與外交團談判，未能實行。接着由江蘇省與上海領事團交涉，1926年8月31日簽署了《收回上海會審公廨暫行章程》，收回了過去喪失的很大一部分權利。1927年1月1日交還會審公廨儀式正式舉行，上海公共租界臨時法院宣告成立。未幾，法租界會審公廨也作了相應改組，但繼續保留公廨之名。

  1926年10月26日，不平等的中比條約60年期滿。根據條約規定，每十年可以修改。當年4月16日，北京政府外交總長胡惟德利用此條款，援引“情勢變遷”的國際法原則，照會比利時駐華公使華洛思：中國政府決定終止舊條約並願意談判，在平等互利互惠的基礎上，締結新條約，建議在這六個月時間內完成此項工作。比利時復照同意，但要求談判期間舊約繼續生效。北京政府拒絕，遂僵持。10月5日，代總理兼外交總長顧維鈞提議，27日，即舊條約滿期後雙方訂立為期6個月的臨時協定，如此協定期滿，新條約仍未簽訂，自行失效。中國政府將依據國際法準則對待比利時侨民並處理同比國之整個關係。

 23日，比國政府備忘錄通知北京政府：臨時協定可以互與最惠國待遇，但有效期必須延至新條約生效。如遇不測，比國將依據《辛丑條約》並以九國公約簽字國資格，恢復舊條約之效力。28日北京政府答覆：若6個月新約尚未完成，經雙方同意可延期。但經任一方在3個月內預先通知，可以廢止。比國拒絕中國建議，並向海牙法院提起訴訟，還照會英、美等國，以《九國公約》為依據要求各國對中國施加壓力。11月4日，北京政府再次照會比國，敦促儘快開始新條約締結。次日，比國公使以比國在華事業應與其他國家同等，美、英、法、日各國日後與中國規定新辦法之後，比國依照同樣辦法。企圖與其他國家同步，仍不放棄在華特權，根本不想談判新條約。6日，北京政府首腦張作霖發布廢約令，宣布廢除1865年中比條約。此乃中國第一次在另一締約國反對的情況下，單方面廢除不平等條約。顧指出：“中國有必要這樣做，不僅因為中國根據情況變遷原則在國際法面前有充分理由，而且中國有必要開創一個先例，證明中國決心行動起來，以結束一個世紀以來不平等條約給中國人民帶來的災難。”

  中國政府宣布廢除中比條約後，立即訓令內務部，籌備接收天津比利時租界。25日，公布《管理無治外法權國人民民刑案件審判條例》，命令各省交涉署對於比人案件適用上項新條件。1927年1月7日，比國公使只好向顧維鈞送達比國政府關於改訂《中比商約》的意見，表明比國政府決定以平等及相互尊重領土主權為基礎，締結新條約，並在海牙法院撤訴。14日，北京政府答覆比國政府，建議17日開始中比新條約談判。該日，中比在北京開始談判，比國公使華洛思表示，比國決定將1902年獲得的天津租界一切權力交還中國；放棄在華領事裁判權等。20日，比國商務參贊南下武漢，拜訪國民政府外交部長陳友仁，陳反對比國與北京政府進行任何談判，於是中斷。

  當北京政府眼看就要取得廢除中國的不平等條約之時，號稱革命的國民政府卻設法阻撓。目的無非是只有自己才能代表中國，所謂民族大義在革命利益面前總是渺小的。1928年8月至11月，在延宕了將近兩年之後，比國政府與國民政府簽訂了《中比通商友好條約》及其附件。條約雖然規定比國放棄在華領事裁判權，但其附件卻規定：1929年1月1日之前，中國尚未規定對比國人行使法權的具體辦法，則比國人要在享有領事裁判權的國家半數以上承認放棄該享權力以前才能接受中國法院及法律的管轄。在關稅自主權方面同樣，既規定同意中国關稅自主，又規定只要其他國家保持關稅特權，比國就繼續享受這個特權。如此，國民政府在北京政府取得的進展上大步後退了，造成一種惡性循環的局面。

 北京政府在中比條約採取堅定立場之後，1926年照會西班牙政府，要求籤訂平等新約。類似比國，西國政府也採取不配合的態度。1927年11月10日，北京政府宣布廢除1864年的中西條約。

  對日本、法國的修約則屬於軟弱狀態，畢竟有強大軍事威懾力量的國家，北京政府沒有輕舉妄動。只是在外交途徑上作最大努力而已。

  北京政府的修改不平等條約運動總的說來還是有聲有色，而且取得巨大成功。它開創了廢除不平等條約的新紀元，甚至在北伐戰爭即將勝利，政府即將垮台之際，仍能“站好最後一班崗”，繼續依據國際法準則堅決維護國家與民族的利益，這是值得我們敬佩的。

國民政府：關稅終於自主 法權收回進二退一

在北京政府進行修約外交的同時，在中國南方，隨着北伐戰爭的進行，出現了群眾性的反帝運動高潮。在這一高潮中，列強在中國獲得的特權遭到了前所未有的衝擊，不得不作出較大的退讓，這主要表現為部分租界被中國收回。

        1927年1月初，武漢民眾舉行慶祝國民政府遷都武漢的活動。英國水兵與民眾發生衝突，造成民眾死傷。激憤的人群擁入英租界，英工部局無法維持租界秩序，不得不向國民政府外交部請求派軍隊進入租界保護。4日晚，中方派兵進駐英租界。5日，由於英租界的巡捕及其公務人員逃避一空，租界管理機關已告癱瘓，武漢政府決定建立â�œ英租界臨時管理委員會”，接管租界內一切行政事宜。在九江，中國民眾和英國水兵也發生了衝突。1月6日，英水兵退回軍艦，英領事和其他官員也紛紛逃避而去。7日，武漢政府派員至九江，成立九江市民對英行動委員會，接管了英租界。此後，國民政府又組織了“九江英租界臨時管理委員會”，負責管理租界事務。

        漢潯英租界事件發生後，英國駐華公使即派參贊歐馬利(O.C.Malley)到武漢交涉。歐馬利起初要求中國軍警先從漢口英租界撤出，但被中方拒絕。經過多次艱難的談判，中英雙方終於在2月19日達成了《漢口英租界協定》。英方承諾，英租界市政機關於3月1日即行解散，租界內的行政事宜於3月15日起由華人新市政機關接受辦理。在此之前，租界內的警察、工務及衛生事宜由主管的中國當局辦理。3月4日，武漢政府公布《漢口第三特別區市政局條例》，規定將原漢口英租界改為漢口第三特別區，直屬國民政府外交部。這樣，中國正式收回了漢口英租界。

        大體根據漢案處理辦法，2月20日，中英代表又簽署了關於收回九江租界的協定。國民政府在該協定中承諾，對在九江騷亂中一些英國僑民的直接損失，有條件地給予賠償。這引起了九江民眾的強烈不滿，他們要求無條件收回九江英租界。於是，武漢政府與英方再行交涉，迫使英方再作讓步。3月2日，歐馬利致函國民政府外交部長陳友仁，聲明：“英國政府決定將英工部局章程悉行取消，並自3月15號起，將九江租界區域行政事宜無條件的移交國民政府辦理。”九江英租界無條件收回，並取消了英人對該區行政事宜的參與權，完全歸中方管理。這比漢口特別區仍然保留英國人的部分參與權來說，解決得æ›´為徹底。

        北伐軍所到之處，對租界當局形成了強大壓力。在江蘇鎮江，當北伐軍3月23日占領該城後，中方即於次日應英駐鎮江領事要求接管了英租界的巡捕崗位。6月，鎮江市公安局在租界設立特別區署，租界事實上由中國收回。在江西牯嶺，有一外人避暑地，原系私人租借，但外國人自行在這裡組織行政機構——牯嶺公事房，並設立巡捕。長期以來，這一避暑地儼然成為一個租界。1927年3月，牯嶺公事房致函廬山警署，請其接管該地。7月，中方接管該區，設立了管理牯嶺特別區臨時辦事處。廈門英租界在北伐軍的壓力之下，也於6月將租界的行政權交還中國。

        1927年5月11日，南京政府外交部長伍朝樞發表了《國民政府將採取正當手續廢除一切不平等條約之宣言》。
南京政府決定先從廢除協定關稅入手，自行宣告中國關稅自主。7月20日，南京政府發布關稅自主布告，宣布自本年9月1日起，將江蘇、安徽、浙江、福建、廣東、廣西6省境內的各種通過稅，全部裁撤，同時宣告關稅自主，將進口貨物改照國定稅率徵稅。同日，南京政府公布了與此相關的法規，如《裁撤國內通過稅條例》、《國定進口關稅暫行條例》等。

        南京政府的立場受到列強的抵制。各國駐華公使團決定，不對南京政府的布告做正式表示。同時，有關國家還進行武力威脅，調集軍艦分駐中國各海關。而此時，南軍在與北軍的作戰中也遭到挫折。在此內外均遭不利的情況下，國民政府於8月29日發布布告，決定暫緩實行《裁撤國內通過稅條例》、《國定進口關稅暫行條例》等，同時宣布“關稅自主為獨立國家主權之行使”，因此，關稅自主的政策仍然不變，自本年9月1日起，全國陸海關稅一律自主。

        1928年6月，國民政府統一全國。南北政權互相對立狀態的消失和中國基本統一局面的形成，使國民政府在對外交涉中比此前歷屆政府擁有了更大的權威性。修約進程由此而進入了一個全面展開的時期。

        7月7日，南京外交部就重訂條約事發表宣言，宣布三條原則：“一、中華民國與各國間條約之已屆滿期者當然廢除，另訂新約。二、其尚未滿期者，國民政府應即以相當之手續解除而重訂之。三、其舊約業已期滿而新約尚未訂定者，應由國民政府另訂適當臨時辦法，處理一切。”9日，國民政府頒布了《中華民國與各外國舊約已廢新約未訂前適用之臨時管理辦法》，其中規定：“在華外人之身體及財產應受中國法律之保護”，“在華外人應受中國法律之支配及中國法院之管轄”。

        廢除不平等條約從何着手，外交部認為：中外間所訂條約，內容繁複，綜其不平等之要點，主要為協定關稅、領事裁判權、租界租借地、內河航行權、陸海軍駐屯權五種，其中最關重要而足制中國命脈者，為協定關稅和領事裁判權。因此，國民政府首先就關稅自主展開了交涉。

        其時，中國與比利時、西班牙、意大利、葡萄牙、丹麥、日本等國的商約先後期滿。中國外交部乃於1928年7月中下旬分別照會上述各國駐華使節，通知其與中國訂立的商約已告期滿，中國現聲明廢止，並提議各國即派全權代表與中國另行商定平等互惠的新約。對此，比、西、意、葡、丹五國在復照中均表示願與中國早日議訂新約。外交部長王正廷遂代表國民政府分別與這五國駐華公使è¿›行談判，經過數月磋商，終於在年內與五國訂立新約。

        五個新約的內容基本相同，只是個別條文略有差異，條約都包含了關稅自主的內容。以中比條約為例，該約規定：“對於關稅及一切關係事項，彼此根據完全平等之原則，並根據此項原則約定，關於此類事項彼此完全以各本國之國內法規規定之。”[16]但是，新約所獲得的關稅自主權又是不完全的。如中比條約規定，兩國在對方領土內享受之關稅待遇，不得次於任何他國享受之待遇。這是互惠待遇條款，與從前的片面最惠國待遇比起來，就形式而言，應該說它是平等的。但是，由於其他一些國家尚未放棄關稅協定權，根據這一條款，這五國實際上仍可獲享低關稅的好處。

        對於條約期限未滿的國家，中國也積極進行交涉。7月25日，《整理中美兩國關稅關係之條約》成立。該約第一條規定：從前中美兩國所訂條約內有關關稅事項的各條款，“應即撤消作廢，而應適用國家關稅完全自主之原則”。但該約同樣保留了應與他國人民所享待遇毫無區別的規定[17]。隨後，中國陸續與德國、挪威、荷蘭、英國、瑞典、法國等國駐華公使或代辦簽訂了新的關稅條約。至1928年年底，與中國有商貿關係的主要國家，除日本外，均與中國簽訂了關稅條約，承認了中國的關稅自主權。

        然而，根據無差別待遇條款，只要日本不放棄協定關稅權，其他國家實際上仍可獲享這一利益。因此，與日本的交涉便成為中國爭取關稅自主運動的關鍵。日本政府對中國的修約要求持強烈的敵對態度，曾指責前述國民政府頒布的臨時辦法“為蔑視國際信義之暴舉，帝國政府萬難容認”。遲至1929年6月，日本才開始與中方談判修約。經過近一年的漫長談判，到1930年5月，中日間終於簽訂了關稅協定，日本宣布放棄協定關稅權。至此，中國終於實現了關稅自主。不久，南京政府便首次自主地修訂頒布了《海關進口新稅則》。

        廢除領事裁判權是中國希望達到的另一主要目標。中國與條約期滿國家之間的交涉首先取得了進展。中國在與前述比利時等五國的商約中規定，“此締約國人民在彼締約國領土內，應受彼締約國法律及法院之管轄”。然而，這种放棄也是有條件的。如中比兩國外長的換文約定，“比國人民應於現有領事裁判權之國半數以上承認放棄是項特權時，受中國法律及法院之管轄。”而意、丹、葡、西等國的承諾是，當華盛頓條約的各簽字國取消領事裁判權後，這些國家的在華人民將與各簽字國人民一同受中國法律和法院的管轄。

        中國外交部認為，欲廢除領事裁判權，最為關鍵的是那些條約期未滿但有着重大影響力的國家。1929年4月，中國外交部向英、美、法等國駐華公使發出同文照會，提出了廢除領事裁判權的要求。8月，外交部再次照會有關國家，要求各國立即派出代表與中國磋商廢除領事裁判權問題。有關國家中，只有墨西哥明確宣布放棄在華領事裁判權。英美等國均採取了拖延的態度。對此，中國政府於11月25日分别致電駐美、英公使，令其促請英美政府儘速派人來華討論撤廢領事裁判權辦法，並表示，英美如再延宕商討，中國將於1930年1月1日起，自行宣布廢除列強在華特權。

        但英美等國仍未採取積極合作的態度。12月28日，國民政府遂公布撤廢領事裁判權特令。特令指出，“領事裁判權一日不除，即中國統治權一日不能完整”。為恢復中國的固有法權，自1930年1月1日起，“凡僑居中國之外國人民現時享有領事裁判權者，應一律遵守中國中央政府及地方政府依法頒布之法令、規章”。從內容看，國民政府的這一特令，顯然是一個單方面宣布廢除領事裁判權的重大舉動，其中不存在需要與有關國家協商的意味。這一舉措對美英法等國產生了很大的衝擊，遭到強烈反對。在特令頒布的當天，美國國務院遠東司司長亨貝克(S.K.Hornbeck)便對中國駐美公使伍朝樞表示，希望從1930年1月1日起，採取步驟逐步廢除領事裁判權，任何無視這一原則的行為，將會引起美國政府的“極端遺憾和強烈反對”。

        於是，在國民政府特令發布僅僅兩天后，外交部又發表了一個關於廢除領事裁判權的宣言。宣言在重述了特令的內容後表示，中國政府深信各國“對於現由政府準備之辦法如有意見，亦願於相當期內與之審議。固國民政府12月28日之命令，實系一種步驟”。這一聲明顯然對兩天前國民政府的命令作了修正性的解釋，即並不是從次年元旦（即兩天后）起立即無條件地廢除領事裁判權，而是從此開始與列強會商廢除這一特權。

        儘管國民政府作出試探之後又在各國的反對面前作了退讓，但特令的公布畢竟促進了有關廢除列強在華特權問題的交涉。1930年，有關改組租界法院問題的交涉首先取得了進展。如前所述，租界臨時法院雖較會審公廨有所進步，但仍保留了不少有損中國司法主權的內容。經過艱難的28次談判之後，1930年2月17日，中國代表徐謨與英美法等國駐華公使及代辦終於簽署了《關於上海公共租界內中國法院之協定》。

        新協定與原暫行章程比較，有較大進步：1.完全適用中國法律，原臨時法院的特定訴訟法就此取消；2.取消外人的觀審、會審權（在臨時法院中，列座法庭的外國官員，常與中國法官抗衡）；3.廢除外國書記官長制（以前書記官長權限很大，實際上把持了院務，新協定取消了這一職位，由中國任命檢察官、承發吏，負責辦理具體事宜）。但司法主權問題仍未徹底解決。如關於司法警察問題，外國代表以法警問題事關租界的行政權力為由，堅持不肯讓步。雙方最後妥協的結果是：“各該法院之司法警察員警由高等法院分院院長於工部局推薦後委派之”。根據同樣的精神，7月28日，中法代表簽署了《關於法租界內設置中國法院之協定》，取消了法租界內的會審公廨。

        在此前後，中國政府還正式收回了一些租界和租借地。1929年8月，國民政府收回天津比租界。1929年10月及次年9月，中國與英國互換照會，正式收回事實上已收回的鎮江和廈門的英租界。1930年4月，中英簽訂《交收威海衛專約及協定》，收回威海衛租借地。

        但在廢除領事裁判權問題上，列強仍堅持漸進地逐步放棄其特權的立場。英方在談判中提出了放棄領事裁判權的四項條件：1.保留移審權，即外人若對中國法庭的判決不服，可向本國法庭上訴；2.民事訴訟可立即放棄領事裁判權，刑事訴訟的領判權待保留若干年後取消；3.中方任用外國法官會同中國法官審理案件；4.上海、廣州、天津、漢口四處50里周圍區域的領事裁判權保留若干年後再取消。英美兩國在這一問題上採取了協調的立場，3月20日，兩國駐華公使共同擬就了一份草案。

        4月，中原大戰爆發，中外關於领事裁判權的交涉一度處於停頓狀態。9、10月間，英美先後向中國外交部遞交了各自的草案。美國方案仍舊保留了在區域和法權種類方面的限制：如在上海等地繼續保留領事裁判權；其他地區的民事案和輕微違警案可由中方處理，但須在12個城市的法院中設立“特別法官議事室”，聘請外國法律顧問，他們有權使法官的判決無效；必要時美方可行使移審權。

        國民政府不同意列強在華保留過多的特權。12月7日，中國外交部長在向美國國務院提出的對案中強調，所有在華美國公民無論在民事還是在刑事方面都應服從中國的管轄權。中方同意成立特別法官議事室，聘用外國法律顧問，但這些法律顧問不得干預法官的判決。

        廢除領事裁判權的要求也遭到了日本的頑強抵制。日本駐華代辦重光葵在談判中表示，日本可以放棄對上海等五口岸的民事訴訟及輕微刑事訴訟的領事裁判權，但條件是：對於中日混合案，中國應於各口岸設立特別法院，聘用日籍法官與中國法官會審；在上述五口岸，日本人民應與中國人民享有同等權利；對日本在東三省特別區域的利益，中國應予承認。顯然，日本的這一方案，其所得並不少於所失。對此，中國政府表示完全拒絕。

        1931年初，英美陸續在一些問題上作了讓步，如同意放棄移審權等，但仍未能滿足中國方面的基本要求。5月4日，國民政府自行公布了《管轄在華外國人實施條例》，自1932年1月1日起實行。其主要內容為：所有享有領事裁判權的外國人，均應受中國法律的管轄；在有關地區設立特別法院，受理涉及外人的民、刑案件，外人的逮捕及其房屋或辦公室的搜查均應依中國刑法典規執G¡Œ。《條例》取消了領事裁判權。此後，有關這一問題的交涉步伐明顯加快。數月之中，中國與英美之間先後達成了大致類似的妥協：中方同意將英美在上海的領事裁判權保留10年，將英國在天津的領事裁判權保留5年（美國在津領判權的放棄仍待協商），英美則將其他各地的領事裁判權立即取消。

        正當中外交涉進入關鍵之時，日本在東北發動了九一八事變。形勢驟變，迫使中國外交的重心隨之轉變。如何對付日本的侵略成為當務之急，修約之事便降到了次要的位置。1931年12月29日，國民政府公布命令，宣布“茲因本年各地天災變故，所有應行籌備事項，尚未就緒，該項管轄在華外國人實施條例，應暫緩施行。”有關領事裁判權的交涉，至此半途而廢。此後相當長的時期內，修約進程處於停滯狀態。

抗日戰爭：犧牲終有價值 條約枷鎖一朝盡卸

1941年，日本與美國矛盾日益尖銳，美國為中國被日本侵略可以說近乎兩肋插刀。5月上旬，國民政府外長郭泰祺與美國國務卿赫爾會晤，郭正式提出希望與美國商談中美平等條約問題，也就是廢除不平等舊約的問題。

        赫爾明確表示，美國希望中國恢復完全主權，建議協議可以採用換文方式確定。接着郭泰祺致函赫爾，表示中國政府希望“在和平恢復時”通過談判，調整以往中美間不平等條約，重簽平等新約。5月31日，赫爾復函，聲明同意於和平重現時，以談判方式，將美國及其他各國在中國仍享有的若干特權全部放棄。

同年8月12日，羅斯福與邱吉爾發表《大西洋憲章》，這个劃時代的歷史文件規劃了戰後世界的外交準則，事實上已經明確了所有不平等條約失滅的前景。1942年1月1日，中國作為世界四大國之一，與其他25國共同簽署了聯合國家宣言，從法理上支持了中國的廢除不平等條約的要求。1942年4月19日，宋美齡在《紐約時報》上發表《如是我觀》的文章，強烈譴責列強在中國的特權，敦促有關國家儘早予以放棄，以結束中國國家和人民的屈辱狀態。

        這篇文章不能說沒有蔣介石的授意，它立即在美國激起軒然大波，美國輿論界對此文共鳴強烈，更造成美國民間極大反響。但美國政府仍舊打算在戰後處理條約問題，這使蔣介石極其不滿。10月5日，蔣致電在美國的宋子文，要他敦促美國政府“做一件能夠轉移世界視聽，彰明盟國道義權威的大事”，帶頭自動聲明放棄“對華條約中包含的不平等條約”。7日，宋復電：“關於從速取消不平等條約，原則上美方當無問題，最好俟文回國面陳後再進行。”蔣介石迫不及待，馬上致電宋子文：“如美政府能提前討論取消不平等條約，則我方應立即與之開始交涉，不必待兄回國也。”

        出乎意料的是，沒等宋去爭取，美國政府於9日正式通知宋子文和駐美大使魏道明：“美國政府準備立時與中國政府談判，締結規定美國政府立時放棄在華治外法權及解決有關國際問題之條約。美國政府並望在最近期內完成上述目的之草約，提交中國政府考慮。”美國同時通過駐英國大使把這個意見通知英國外交部。英國非但欣然接受，而且搶先一步，於9日發表聲明：“帝國政府願於最近將來與中國政府進行談判，並將以規定立時放棄在華治外法權及解決問題之條約，提交中國政府考慮。”

        三天后，中美簽訂新條約的談判便在華盛頓開始。24日，美國方面把“中美關係條約草案”由國務卿親自交給中國駐美大使。幾乎同時，英國與中國的談判也在重慶開始。30日，英國駐華大使將新條約草案面交中國外交部部長傅秉常。國民政府對兩個草案分別提出了修正案。1943年1月11日，中美平等新條約在華盛頓簽字、中英平等新約在重慶簽字。美國和英國同時放棄在華一切特權，英國更多了一條放棄任用英籍臣民擔任中國海關總稅務司的一切權利，從而徹底否定了外籍稅務司的制度，完善了已經簽訂的中國關稅獨立的相關條約。

        美國和英國的此項舉動，給其他西方國家造成極大震動。於是，1943年，比利時、挪威、加拿大、瑞典、荷蘭、法國、瑞士、丹麥、葡萄牙等九國相繼與國民政府簽訂了相似的新條約，而日本也為了表示它的公正並不低於美國等國家，也對汪偽政權做出類似舉動。

        至此，騎在中國頭上的不平等條約，總算有了一個徹底的了結。為了實現這個偉大目標，中國人民和他們的忠誠兒女在國家貧弱的狀態下作了不懈的努力。我們不應該忘記我們這些前輩。