1929年國民政府標榜民主行地方自治 實為保甲制度

來源：史學集刊 作者：李國青

核心提示：“五大”以後成立的“中央執行委員會地方自治計劃委員會”厘定了《地方自治法規原則》八項，1936年8月由中央政治會議通過，作為一切“自治”法規必須遵循的基本原則。

該原則開宗明義第一項就規定“將保甲容納於自治組織之中，鄉鎮內的編制為保甲”。推行保甲制度，成為南京政府推行“地方自治”的主要內容。

本文摘自：《史學集刊》2010年第5期，作者：李國青，原題：《南京政府“地方自治”制度設計的演變》

地方自治思想是孫中山“訓政”理論的核心內容，以民權主義和民生主義為兩大原則。南京政府成立並開始“訓政”以後，在遵照“總理遺教”的名義下，把推行“地方自治”作為“首先着手之要政”，而且這個過程與國民黨在大陸的統治相始終，因此對這個問題的研究對於認識南京政府的政治走向具有重要意義。“地方自治”的制度設計是整個“地方自治”的基礎，因此

本文着重探討南京政府“地方自治”制度設計的演變。

一、“過於理想”的設計

南京政府正式將“地方自治”提上議事日程，是在1929年3月召開的國民黨第三次全國代表大會上。“三大”通過的《對於政治報告之決議案》稱：“總理於民權主義與建國大綱中，匯聚精神，唯在直接民權對於縣自治之實際行使”；“縣自治者，實三民主義之基本組織……唯有縣及縣以下之地方自治團體所行使之四種政權，乃為真正之直接民權”；表示“本黨今後之實際工作，不特必須確立縣以下之自治制度，而尤當扶植地方人民之自治能力”；強調“蓋政治建設與經濟建設，非以地方為中心，皆將無實際之成績也”。

國民黨“三大”專門通過了一個《確定地方自治之方略及程序以立政治建設之基礎案》，規定了“訓政”時期“地方自治”的四項根本原則：

“一，確定縣為自治單位，努力扶植民治，不得阻礙其發展。二，制定地方自治法規，規定其強行辦法，使地方自治體成為經濟、政治的組織體，以達到真正民權、民生之目的。三，由國民政府選派曾經訓練考試及格之人員（限於黨員），到各縣協助人民，籌備自治。四，地方自治之籌備，宜逐漸推行，不宜一時並舉。以自治條件之成就，選舉完畢，為籌備自治之終期。”

“三大”後的一段時間裡，南京政府推行“地方自治”的一項重要工作，是厘定各種“自治”法規，立法院對於此事“曾為最大的努力”。南京政府成立之初，即着手起草特別市組織法、市組織法及縣組織法，並先後公布。國民黨“三大”後，立法院又對縣組織法進行了兩次修改，並相繼頒布了縣組織法施行法、區自治施行法、鄉鎮自治施行法、鄉鎮坊自治職員選舉及罷免法、縣參議會組織法、縣參議員選舉法等。有關“地方自治”的法規可謂“燦然大備”。

依據上述以縣組織法為主體的“地方自治”法規，“地方自治”以縣為主體，縣以下分區、鄉鎮、閭、鄰等層級，每縣分4至10區，每區由10至50鄉鎮組成；縣內百戶以上之村莊稱鄉。百戶以上之街市地方稱鎮，但鄉鎮均不得超過千戶。鄉鎮居民以25戶為閭，5戶為鄰。縣設縣參議會，由縣民選舉；區設區公所及區民大會，區長由區民大會選舉，並設區監察委員會，作為監察財政及糾舉區長違法失職之機關。鄉鎮設鄉鎮公所及鄉鎮民大會，正副鄉鎮長由鄉鎮民大會選舉，亦設監察委員會；閭有閭長、鄰有鄰長，分別由間鄰居民會議選舉。凡區、鄉鎮之國民，無論男女，年滿20歲，在本區、鄉鎮居住1年，或有住所達2年以上，經宣誓登記後即為公民，有出席大會及行使選舉、罷免、創製、複決之權。

許多人據上述規定，認為這套“地方自治”制度“過於理想”，認為這套制度“不僅是模仿西洋制度，而且是模仿西洋最徹底最理想的制度”，並舉例說：

“如區、鄉、鎮、間、鄰各級組織都採取直接民主制，舉行公民大會，這是任何國家都沒有做到的。又如公民權包括選舉、罷免、創製、複決幾種，而且毫無教育、財產、性別等等限制，這也是世界上最進步的制度了。”

並且據此認為：“關於這些規定，都是極合乎理想的，只可惜和中國實際情形相差太遠。”這種看法在國民黨中更為普遍。負責指導“地方自治”的李宗黃認為：“組織法的規定，對於地方自治有些地方所懸理想太高。”

南京政府成立之初，為什麼設計這樣一套“過於理想”的“地方自治”制度呢？有人認為南京政府是“想在短期內達到全民政治的目的”。事實並非如此，這不過是南京政府成立之初為了樹立自己的“民主”形象、使自己的統治更具“合法性”而對孫中山地方自治和直接民權理論的一種附會。

這套制度基本沒有能夠真正實施，它很快被始於“剿匪”區、迅速向全國擴展的“自衛路線”所代替。1932年以後，隨着“剿匪”區保甲制度的推行，“剿匪省份皆已停止自治”，“嗣後，各省亦以環境之需要，相率舉辦保甲，於是各省市之推行自治者，以致逐漸減少”。國民黨三屆二中全會曾明確規定，到1934年底完成縣“自治”，並制定了嚴密的推行計劃。

然而實際上到1934年底，許多省份連最基本的“自治”區域（尤其是閭、鄰二級）的劃分都沒有完成，“即就辦理較優的省市來講，也不過僅僅做到劃分自治區域和籌設自治機關的兩步工作，而對於根本的自治事業，則多未開展”。

二、“納保甲於自治之中”

南京政府成立之初設計的這套“過於理想”的“地方自治”制度受當時主客觀條件的限制顯然無法推行。為了增強“合法性”而制訂出“過於理想”的制度設計容易，實際操作起來就不那麼簡單了。無奈，南京政府只好不斷地對其進行變通。

1933年底，內政部擬定了各省縣市“地方自治”改進辦法大綱。其中規定：

訓政時期的縣市政府所有設施，注重由上而下，縣市行政與“自治”打成一片，以縣市行政的切實整理為實施“地方自治”的初步；訓政時期內的區公所，只是縣市以下的佐治機關，應暫緩舉行區長及其他“自洽”職員的選舉；尚未民選鄉鎮村長之地方，則一律暫緩選舉，以免將來多所紛更。這些規定顯然加強了政府的控制。

1934年2月，中央政治會議又通過了改進“地方自治”的原則，將原來的縣、區、鄉鎮、間、鄰五級制改為縣、鄉鎮村兩級制；“地方自治”的推行不再嚴定期限，而採取“漸進”的方式，分為扶植時期、開始時期和完成時期；對於推行“地方自治”的方式和程序，中央只作大體的規定，任各地自行決定。這一原則被國民黨作為一切“自治”法規的最高原則。在這一原則所附的說明中強調：“凡對於地方自治團體享有選舉、罷免、創製、複決等權之人民，應以曾受民權行使之訓練，而完畢國民之義務，誓行革命之主義者為限。”顯然，大大縮小了行使權力之群體的範圍。

到抗戰爆發前，南京政府“地方自治”制度最重要的變化在於“納保甲於自治之中”。

保甲制度是中國古代封建社會利用家族制度和倫理觀念而建立的一種地方政治制度，始於周代，厲行於宋。其後，歷代封建統治階級都曾用它來維護和強化地方統治。清末以來，保甲制度逐漸廢弛。南京政府成立後，曾企圖利用保甲制度來加強統治。

1928年10月，國民黨中央黨部頒布的下層工作綱領將推行保甲作為七項運動之一，“保甲運動，遂為安定地方秩序之要圖”，

但當時沒能真正推行。保甲制度的真正推行始於“剿匪”區。1931年國民黨對紅軍發動第三次“圍剿”時，蔣介石令人研究保甲制度，同年6月試行於江西修水等43縣，結果“對於剿匪工作頗多協助”，於是1932年8月頒布《剿匪區內各縣編查保甲戶口條例》及《豫鄂皖三省剿匪總司令部施行保甲訓令》，令“剿匪”區推行。隨後，推行範圍逐漸擴大。

保甲之編組以戶為單位，戶設戶長，10戶為甲，設甲長，10甲為保，設保長，相鄰各保設保長聯合辦公處，簡稱聯保，設聯保主任。戶長一般以家長充任，甲長由本甲內戶長公推，保長由本保內甲長公推。公推產生的保甲長需經縣、區長委任。縣長如認為保甲長不勝任，可令原公推人改推。保甲制的“精髓”在於聯保連坐。《剿匪區內各縣編查保甲戶口條例》第23條規定：

“各戶戶長除依前條規定，一律加盟保甲規約外，應聯合甲內他戶戶長至少5人，共具聯保連坐切結，聲明結內各戶互相勸勉監視，絕無通匪或縱匪情事，如有違犯者，他戶應即密報懲辦，倘瞻徇隱匿，各戶願負連坐之責。”

國民黨強調：“聯保連坐切結乃保甲精神之所在，必須強制執行，始能達到化莠為良之目的。”

由於“剿匪”區保甲制度推行後，“層層節制，組織綦嚴，工作切實，故實施以還對於警衛地方，顯著成效”，“即推動行政工作，亦較為便利”，國民黨早就有意用它來代替最初的“地方自治”組織。

在1932年12月召開的第二次全國內政會議上，蔣介石提案：“自治法規重新制定，取縣與區或鎮兩級制，以區鎮為自治最低級之單位；區或鎮以下採用自衛組織，實施保甲制度，取消鄉、鎮、閭、鄰等名稱。”1934年底，中央政治會議決議：“保甲工作，關係地方警衛，應由行政院通令各省市政府提前切實辦理。”

行政院據此令內政部妥擬實施保甲規程辦法。內政部認為實施保甲，應先將各種有關係的法規與制度，加以調整，“尤應明定保甲為地方自治之基本組織，納保甲於自治之中，使二者融通為一，以確立地方自治制度”。

1935年11月召開的國民黨“五大”通過了一個《切實推行地方自治以完成訓政工作案》，該案一方面承認過去推行“地方自治”的失敗，指出：“回顧過去成績，全國一千九百餘縣中在此訓政將告結束之際，欲求一達到《建國大綱》之自治程度，能成為一完全自治之縣者，猶杳不可得，更遑言完成整個地方自治工作。”

同時制定推進“地方自治”辦法七項，一方面強化“黨治”，一方面強調“地方自治”應先樹立保甲組織。七項辦法第四項強調：“地方自治應力求克負教養衛之使命，並應儘先樹立保甲組織，限民國25年上半年內完成（大多數省份早經舉辦保甲，此項限期雖促，並無若何困難），用為安定社會復興農村之助。”為此，規定在地方自治計劃委員會內設立保甲委員會，地方自治分會內設立保甲組。

“五大”以後成立的“中央執行委員會地方自治計劃委員會”厘定了《地方自治法規原則》八項，1936年8月由中央政治會議通過，作為一切“自治”法規必須遵循的基本原則。

該原則開宗明義第一項就規定“將保甲容納於自治組織之中，鄉鎮內的編制為保甲”。推行保甲制度，成為南京政府推行“地方自治”的主要內容。

當時就有人指出：“保甲制度與國府奠都南京後所訂立的一套地方自治制度，精神上是不協調的。”其實，蔣介石對這種“精神上的不協調”十分清楚，他在《豫鄂皖三省剿匪總司令部施行保甲訓令》中明確指出：“自治組織在發揮自由平等之精神，必出諸選舉，選舉自應以公民個人為單位。若自衛組織，則多由委任，因有命令服從與統馭便利之關係，則應以各戶家長為單位。”並據此認為：“欲使自治之領導者而兼自衛之負責者，何異南轅而北轍。”

南京政府既要“遵照”總理遺教推行“地方自治”，又想繼續利用保甲制度強化社會控制，最後只好自欺欺人地宣布“納保甲於自治之中”。

三、“新縣制”

大規模抗戰開始後，國民黨於1938年1月召開了臨時全國代表大會，聲稱抗戰建國同時進行。1939年9月19日，南京政府經過長期醞釀，頒布了《縣各級組織綱要》，實行所謂“新縣制”，從而開始了推行“地方民治”的又一“重要步驟”。國民黨稱推行“新縣制”的目的，是“要把地方自治制度在抗戰中完成”。“新縣制”的推行一直延續到國民黨在大陸統治的終結。

國民黨分子對“新縣制”大加吹捧，宣稱“新縣制的產生，不只為適應時代的需要，並且為本黨十餘年來實驗地方自治的結晶。這一制度是實行憲政真實的保障，也是使中國變成現代化國家必由的途徑，而將地方自治的主要宗旨，包括無遺”，新縣制“乃是蔣主席根據國父地方自治的精神，和實地施政經驗，精心研究的偉大成果，綜合了三民主義的高深理想，並貫通了抗戰建國同時並進的偉大精神”。

其實，所謂“新縣制”並不是什麼新東西，它只不過是南京政府在“地方自治”的名義下將以前實行過的地方制度加以系統化，對於有利於其統治的方面，加以吸收和強化，對於不利於其統治的方面，則予以剔除或“修正”。

綱要規定縣為“地方自治”單位，縣為法人，縣以下為鄉（鎮），鄉（鎮）亦為法人，鄉（鎮）內之編制為保甲。縣設縣政府和縣參議會，縣參議會由每鄉（鎮）民代表會選舉參議員一人、職業團體選舉不超過總數十分之三的參議員組成，暫不選舉縣長。

縣之面積過大，或有特殊情形者，得分區設署，但區署不是一級政權組織。鄉（鎮）設鄉（鎮）公所和鄉（鎮）民代表會，鄉（鎮）民代表會由每保民大會選舉代表二人組成，選舉正副鄉鎮長。

鄉鎮設民政、警衛、經濟、文化四股。保之編制，以十甲為原則，不得少於六甲，多於十五甲。保設保辦公處，置保長一人、副保長一人，幹事二到四人。正副保長由保民大會選舉，由鄉（鎮）公所報縣政府備案。保民大會由每戶推一人（一般為戶長）組成；在未辦理選舉以前，保長、副保長由鄉（鎮）公所推定，呈請縣政府委任。保甲之編制，以十戶為原則，不得少於六戶，多於十五戶。甲設甲長一人，由戶長會議選舉，由保辦公處報告鄉、（鎮）公所備案。甲的常設“民意”機關為戶長會議，必要時可舉行居民會議。

“新縣制”調整，劃一了基層政權機構，一改以前基層政權機構“內容極為空虛”的特點，“越在下層，組織越嚴密，人員越充實，力量越廣大，事業越實際”，從而嚴密和加強了南京政府對基層社會的統治。與此同時，“新縣制”實行政治、教育、軍事“三位一體”的統治制度。綱要規定，各個層級的教育、警察、衛生、合作、徵收等區域合一。

鄉（鎮）長兼任鄉（鎮）中心學校校長及鄉（鎮）國民兵隊隊長。各股主任也均為兼職。保長兼任國民學校校長及保國民兵隊隊長，各幹事亦為兼職。這種“三位一體”的制度，成為自上而下的專制集權體制的基礎。

最值得注意的是，“新縣制”使南京政府基層政權組織更加黨化、軍事化、特務化、警察化。在《縣各級組織綱要》頒布的同時，國民黨還先後制定了《處理異黨實施辦法》、《防制異黨活動辦法》、《運用保甲組織防止異黨活動辦法》、《警察保甲及國民兵聯繫辦法》、《各縣保甲整編辦法》、《國民兵團區鄉保各級隊組織規程》，以及《鄉（鎮）組織暫行條例》等等。

南京政府要求縣長必須是國民黨員，縣政府“地方自治”指導員由縣黨部書記長兼任，在縣以下逐級健全國民黨的組織，並使之與行政層級相吻合，在鄉鎮設國民黨分部，在保甲設國民黨小組。在各級國民黨組織遍設黨員監察網，以便對黨員進行負責之監察與糾舉，保證國民黨的指示、命令在基層得到認真執行。

《運用保甲組織防止異黨活動辦法》要求，“保甲內應儘量發展本黨組織，保甲長除非常時期保甲長選用辦法選用外，並應以本黨黨員充任為原則，未入黨者，設法介紹其入黨”，“中央調查統計局各地之情報網，或特工人員，應與當地保甲長中之忠實同志（事先須經過嚴密考查）設法取得密切聯繫”，“上級黨政機關對於保甲長之思想行動應注意考查，如發現有錯誤者，應即予糾正或懲辦。”

《防制異黨活動辦法》也強調：“地方機關對於保甲之編制，應當選擇本黨黨員及思想純正之青年，擔任保甲長並經授以各種政治常識及防制異黨活動之訓練與指導，使每一保甲長能兼政治警察之任務，並能領導所屬人民，一致防制異黨之活動。”

“新縣制”為了體現所謂“地方自治”，也規定了自下而上的“民意機關”。“新縣制”一改縣組織法的“直接民主制”，而採用以戶為單位、間接選舉的方法。

這種以戶為單位的選舉制實際上沿襲了封建家長制，剝奪了許多人的參政權利。即使在最基層的保甲一級，“有資格的公民，縱為數甚多，但實際上行使民權者，每戶僅有一人而已”。更不用說鄉鎮以上民權的行使了。

鄉鎮長、副鄉鎮長、鄉鎮民代表及保長、副保長候選人，都有極嚴格的資格限制。公民不僅要宣誓“奉行三民主義，擁護國民政府”，而且要宣誓“服從最高統帥”。可見，所謂“民意”機關，並無多少民意可言。即便如此，“民意機關”也多未設立或者有名無實。

“新縣制”是在全民族抗戰和國共合作的大背景下出台的，它源於蔣介石加強集權、組織抗戰和防共、限共的需要。尤其是抗戰進入相持階段後，蔣介石反共傾向抬頭，1939年初，國民黨召開五屆五中全會，強調了防共、限共、反共方針。“新縣制”

在這樣的背景下出籠，必然要強化南京政府及蔣介石個人對地方的控制。另一方面，抗戰期間，人民的民主呼聲日益高漲，國民黨不得不做出一些開放政權的表示。在中央一級，主要是延納一些其他黨派人士到政權機構中任職（如周恩來出任國民政府軍事委員會政治部副部長）和設立國民參政會。

在基層政治方面，廣大人民反對國民黨專制控制的呼聲日高。

他們要求：“不論甲長，保長，聯保主任，或者村長，鄉長，鎮長，區長，一律由成年的鄉村民眾用普遍的平等的方式自由選舉，任何非民主的方法——例如指定，圈定，委派，核准——都應完全廢棄；對於土劣們的操縱舞弊，尤應嚴密防範，一經發覺，即予嚴懲。此後對於這些鄉長，村長，保長，甲長……鄉村民眾應有直接罷免之權；地方政府不能橫加干涉。”在這種情況下，南京政府又拾起了“地方自治”這塊招牌，高唱“要把地方自治制度在抗戰中完成”。實際上，是要利用“地方自治”之名義強化地方專制。

南京政府推行“地方自治”面臨着增強自身統治“合法性”與加強社會控制的兩難選擇，其“地方自治”制度演變的總體趨勢是不斷強化對基層社會的控制，“地方自治”逐漸淪為一塊招牌，與孫中山設想的作為憲政民主基礎的地方自治制度背道而馳。這是由南京國民政府大地主大資產階級的本質、其所處動盪無序的戰爭環境、低下的生產力水平以及較低的國民素質和覺悟程度等多種因素決定的。