袁世凯在北京民国初期的作用新评 (ZT)
还在国会选举筹备阶段，各黨派就已经开始秣马厉兵，为全面竞选作准备。二千年来中国的封建与專制社会，中国的政治总是在“暴力革命”“农民暴 动”进行权力的转换，每一个朝代都是只是一种“暴力革命”和“农民暴动”的产物，从来没有一个朝代是通过一种“民×”的方式进行和平过渡和和平变革，而中 国几千年的封建与專制社会沿续的主要原因，也就是得益这种“暴力革命”和“农民暴动”。现在全国的各种政治力量第一次开始表示要放弃“暴力”，通过“议会”的方式变革中国的社会，这本身就是中国二千年来的一个最大的进步。
从一九一二年十二月中旬先是举行参众两院的初选，一九一三年二月上旬又举行参众两院的复选，经过这两轮选举，国民黨成为国会内的第一大黨，而在各黨所占的席位上，除去跨黨和无黨派在外，在众议院的五百九十六个议席中，共和、民×、统一三黨得到了一百五十四个席位，国民黨得到二百六十九个席位；在参议院的二百七十四个席位中，国民黨得到了一百二十三个席位，共和、统一、民×三黨得到六十九个席位；其中无黨派和其它小黨在众议院得到一百七十三个席位，在参议院得到八十二个席位，这样国民黨与其它政黨相比在众议院是二百六十九与三百二十七席之比，在参议院是一百二十三席与一百五十一席之比，这样在第一届议会中国民黨虽然是第一大黨，但并不占参众两院的多数席位。
显然，对宪法修改规定如此严格的程序，目的就是为了保障宪法的稳定，藉以维持政府权力的均衡，不至于受到行政权扩大的侵害及影响。此外，宪法的解释权，也属于宪法会议。当然，《天坛宪草》也对《临时约法》中又不得不对总统权力及行政权作了一些让步。这主要表现在：第一，大总统的紧急命令权，“大总统为维持公安或防御非常灾患，时机紧急，不能召集国会 时，经国会委员会之议决，得以国务员连带责任，发布与法律有同等效力之教令”（第六十五条）。第二，大总统令国会停会之权，“大总统得停止众议院或参议院 之会议。但每一会期，停会不得过二次；每次期间不得过十日。”（第七十四条）第三，大总统解散国会之权，“大总统经参议院列席议员三分之二以上之同意，得 解散众议院。但同一会期不得为第二次之解散。大总统解散众议院时，应即另行选举，于五个月内定期继续开会。”（第七十五条）另外，根据《国会组织法》的规 定，当众议院被解散时，参议院亦必须停会，直到新的众议院选举完成正式开会时，参议院才可复会。
对《天坛宪草》有关大总统权力的规定中，后人争议最多的，就是解散国会的权力。就在当时国会讨论宪法草案时，关于这项权力也有不同的看法。反对这一规定的主张认为：第一，本草案既采用责任内阁制，则国会与内阁间同其步调，当不致有解散之事实；第二，规定解散权，则国会之势减削，政府即难免无專制之危险；第三，条文中有于五个月内定期召集之规定，但中国土地辽阔，交通不便，五个月不能齐集，即使果能依期召集，而此五个月之中，无监督政府机关，岂非予政府以自由行动之机会；第四，以参议院间接选举之少数人，解散直接选举之多数人，此项理由根本上不能成立；第五，本草案既规定大总统由国会选出，则大总统无权可以解散众议院，是此种条文显系自相背戾；第六，各国解散众议院多因预算案不能成立，如预算案不能成立而又有救济办法，自无解散众议院之必要；第七，本草案于众议院议员任期，只定为三年，任期既短，民意不致十分变动，即不必待其判决；第八，原案既规定于同一会期内，不得力第二次之解散，是甲内阁有解散权，而乙内阁无解散权，此理亦不甚通。
而赞成这一规定的主张则认为：第一，立法精义，三权分立，贵得其平。解散权本属行政部之一种行政策略，不能以自身系立法部之议员，即思将立法部之权预为加重。第二，国会为人民代表，设不称职，自宜诉之于全国国民，得最后之判决。第三，行政部有解散权，则国会之不信任权不致任意行使。第四，如仅许众议院有不信任投票权，而不许大总统有解散权，则政府终无保障，欲冀政治良善，必不可得。（参见杨幼炯：《近代中国立法史》，第一五一至一五二页。）在表决时，对这一提议赞同和反对的意见都没有超过法定人数，于是虽不了了之，但这项规定在草案中却得以肯定下来。
虽然从宪法学的角度而言，解散国会权作为权力制衡的内容之一，被西方国家的宪法，如英国、法国等所采用，但其具体含义是不同的。而《天坛宪草》的这一规定，显然是出于特定的需要，因此对西方宪法这一规定的沿袭上也显得不伦不类。杨幼炯认为，“大总统解散众议院须经参议院同意，然众议院之多数黨，大半为 参议院之多数黨，既为同黨，必不能同意。且须得参议院列席议员三分之二以上之同意，则虽有过半数之参议员赞成政府之主张者，亦不能同意。同意既若是其难，则解散之目的不能达，何如不规定之为愈。”（杨幼炯：《近代中国立法史》，第一五二页）陈茹玄认为，“至于解散下院，原为诉诸人民之意，故内阁之为是为 非，选民实为其最高裁判者，又何必经参议院之同意？夫参议院之自身，原为国会之一部，今授国会此部以解散他部之‘同意权’，于理已有所不通。实行时梗碍尤 多。苟参议院之多数为同黨也，则行政部必不易得其同意，此种解散权将等于乌有；苟参议院之多数与众议院之多数为两敌黨也，则参议院可勾结行政部利用此权以排挤反对黨，使立法部内失协作之精神，生猜忌之恶感，而参议院遂永陷于政治漩涡而不能自拔，其弊可胜言哉！英国为内阁制发祥之地，未闻其政府解散下院须得上议院之同意也。此项条文，显然抄袭法兰西之制度，然法兰西一八七五年之宪法，大半成于帝制黨人之手，欲故增上院以抑下院，故虽共和奠定，而其上院尚有终身之议员。此种制度炬足为后来之模范者哉！”（陈茹玄：《中国宪法史》，第五五至五六页）
这些看法，从法理和“三权分立”的原则来看上来说是有其道理。但从当时的现实情况来看，宪法草案中的这一规定，同样体现了国民黨的议员想通过这一规定来限制总统的权力的目的。在条文中肯定总统解散国会权，但又附加必须得参议院列席议员三分之二同意的限制，而从当时参议院同众议院的组织及相互关系来看，这个附加条件显然是不可能实现的，这就在肯定总统解散国会权力的同时，又在事实上“合法”地剥夺了总统的这项权力。因此，在这一问题上，宪法草案的起草者们同总统玩弄了一场法律上的文字游戏以达到他们的目的。
《天坛宪草》由于基本上是《临时约法》的沿袭，特别是在一些较重要的国体性质等，相互权力等问题没有做什么改变，这样《临时约法》的矛盾并没有解决，实际上《临时约法》等于没有进行修正。而且《天坛宪草》的产生本身就是一种违背《临时约法》关于这一点，袁世凯提出，国会在《大总统选举法》的公布权上，违背了《临时约法》。他说：“《临时约法》第二十二条内载：参议院议决事件，咨由临时大总统公布施行；又第三十条内载：临时大总统公布法律等语。……查民 国立法程序，约法暨国会组织法定有明文，一为提案，二为议决，三为公布，断未有但经提案议决，而不经公布，可以成为法律者。大总统选举法案，若为法律之一种，则依据《临时约法》第二十二条、第三十条之规定，当然应由大总统公布”，而现在《大总统选举法》由宪法会议径行公布，仅抄录全案咨达大总统，显然与《临时约法》规定不符，“其蔑视本大总统之职权关系犹小，其故违民国之根本约法影响实巨。”（《袁大总统书犊汇编》卷一）他援引了《临时约法》中关于大总 统有提议增修约法之权的规定，（《临时约法》规定的是“临时大总统得提出法律案于参议院”），由国务院派施愚等人向宪法起草委员会陈述修改宪法的意见。但 是国民黨控制的宪法委员会认为大总统对该会无提案权，自然也就无权派员出席宪法会议、陈述意见之必要，并以政府委员出席宪法起草会议没有法律上的依据为由。拒绝了总统的意见。
对于《临时约法》本身，袁世凯在《致众议院咨请增修约法案文》中说：“《临时约法》之良否，究为政治良否之所关。本大总统证以二十阅月之经验，凡从约法上所生障碍，均有种种事实习凭”，“其于国家之根本组织，固系因约法施行之结果，而粗具规模，然于国家之政治刷新，要亦因约法施行之结果，而横生障碍。综计临时（政府）期内，政府左右支细于上，国民疾首盛额于下，而关于内治外交诸大问题，利害卒以相悬，得失仅以相等。驯至国势日削，政务日堕，而我四万万同胞之樵淬于水深火热之中者且日甚。凡此种种，无一非缘约法之束缚驰骤而来。”因此，社会舆论“大率主张以修改约法一端为国家救亡之上策”，而修改约法的 主要内容，便是解除立法对大总统的行政权力的限制，明确立法与行政二者的关系，“以本大总统之愚，以为《临时约法》第四章关于大总统职权各项规定，适用于临时大总统已觉有种种困难，若再适用于正式大总统，则其困难将日甚”，“本大总统一人一身之受束缚于约法，直不啻肯吾四万万同胞之生命财产之重，同受束缚 于约法。”（《袁大总统书犊汇编》卷一）咨请国会对《临时约法》关于总统权力的规定先行修正，删去对总统权力进行限制的条款。
袁世凯提出的修订《临时约法》的要求都被国会国民黨议员拒绝，这样在宪法草案中改变《临时约法》关于限制总统权力的规定，明确立法与行政二者的关系的要求被拒绝。与此同时，国会的国民黨议员一方面想继续通过《天坛宪草》限制总统，另一方面他们又暗地里与社会上的一些“乱黨”勾结，策划新暴力夺权的阴 谋，结果被政府查获。在这种情况下，总统只好通电全国各省都督及民政长官，对《天坛宪草》表示反对，而对与“乱黨”勾结的阴谋制造内乱和阴谋夺权的国民黨 议员的资格。这样一来，由于剩下的议员不足法定人数的半数，不能举行会议。十一月十三日，两院议长发出通告，宣布国会停止议事。一九一四年一月十日，袁世凯被迫启用解散国会的权力，下令停止参众两院议员职务，解散国会，这样由《天坛宪草》带来的矛盾也就自然结束。
二 第一部“宪制”宪法——《中华民国约法》
南京临时政府制定的《临时约法》，是孙中山妄图控制北京政府的一个产物，实际上也是孙中山妄图二次夺权的工具。北京政府成立，国会正式选举袁世凯为总统，袁世凯多次希望国会制定新宪制以代替原来的《临时约法》，但是都被国会内的国民黨议员所破坏。国会停止活动后，袁世凯只好组织了“中央政治 会议”来代行国会的职权。这个政治会议是由总统特派八人、国务总理特派二人、每部总长各派一人、法官二人、各省二人、蒙藏事务局数人组成的，虽然这个组织与国会相比还不是选举产生，但是当时国会停止活动的情况下，做为一种过渡组织也是迫不得已。
政治会议成立后，首先面临的仍然是修改《临时约法》，制定新的宪法。袁世凯向政治会议提出了《约法增修咨询案》，在提案中，袁世凯指出了《临时约法》存在的矛盾，并认为造成社会政治动荡、人民生活困苦，并指责制定《临时约法》者是“以国为孤注”，认为“正式政府适用《临时约法》，究于政治刷新大有妨碍”，要求政治会议讨论增修《临时约法》。但政治会议认为此事事关重大，请求另外组织立法机关来修订约法。于是，经袁世凯同意，由政治会议议定，组织了 “约法会议”，并制定了《约法会议组织条例》。约法会议的主要任务，就是修改《临时约法》，约法会议实际上成了当时独立的立法机关，他的职责就是“立法” 之外，而没有过去旧国会的所谓“监督政府”的变相行政职权，因此，它是独立的一个修宪机关。这样就不在宪法的制定处处为国会“争权”，这样制定的的宪法也 基本符合“三权分立”相互制约，而不是立宪权高于行政权，立法权领导行政权了。
约法会议成立，袁世凯即向约法会议提交了增修《临时约法》的咨文，咨文中提出了增修约法的七项大纲。（一）外交大权：外交大权绝对归统于总统，《临时约法》第三十五条所谓“临时大总统经参议院之同意，得宣战、靖和及缔结条 约”之规定，改为“不须经参议院或国会之同意”；（二）官制官规制定权及官吏任命权；删去《临时约法》关于“临时大总统得制定官制官规，但须提交参议院议 决”及“临时大总统任命文武职官，但任命国务员及外交大使、公使须得参议院之同意”两条后面的“但书”；（三）实行总统制：删除《临时约法》中关于“国务 员”的规定，不设国务总理，改为仿效美国制度，由大总统亲自负责，各部总长均直接隶属于大总统；（四）宪法改正权：删除《临时约法》有关制定宪法的规定，改为宪法由国会以外之宪法会议制定，大总统公布之，重要宪法改正权归于大总统；（五）人民权利：关于人民权利的褫夺回复等，以得由大总统自由行之程度，制定新法规；（六）紧急命令权：国会闭会时，为保持公安，防压灾害，大总统得发布与法律有同等效力之教令，但次期国会开会时，须于十日以内，提出于国会，得其承认；（七）紧急处分权：临时紧急，为公安维持，灾害预防，无暇召集国会时，大总统得以教令为临时财政处分，但次期国会开会之际，以得其承认为必要。
这七项大纲的中心内容，就是要彻底改变《临时约法》中立法权领导行政权，或者立法权高于行政权的作法，重新确定“三权分立”相互制约的原则。约法 会议在收到袁世凯的增修约法大纲后，便着手起草新约法。从讨论到三读化了四十天时间，于一九一四年五月一日正式公布，《临时约法》被同时宣布废止。《中华民国约法》的公布，标志着中国第一次有了一部按照“三权分立”原则确定的的宪法和按照美国总统制建立的国家体制。虽然过去的《临时约法》也自称是按照美国 宪法制定的国家制度，但实际上《临时约法》完全是孙中山阴谋的产物，是一个“不伦不类”，表面上上“共和”，实际上是“共乱”的产物。《中华民国约 法》习惯上将其称为“新约法”，而将《临时约法》称为“旧约法”的制定，适应了当时国家体制进一步法制化的要求，因此他的产生具有重要意义。
与《临时约法》相比较，《中华民国约法》主要有以下几方面的变化。
第一，明确了总统的权力。《中华民国约法》完全采用西方总统制国家宪法的有关规定的同时，建立了中国总统制。总统为国家元首，代表中华民国总揽统治权。总统的权力主要有：（一）召集立法院宣告开会、停会、闭会权（第十七条第一款）；（二）解散立法院权，“大总统经参政院之同意，解散立法院，但须自解散之日起六个月以内，选举新议员，并召集之”（第十六条第二款）；（三）提案权，“大 总统提出法律案及预算案于立法院”（第十八条）；（四）命令权，“大总统为增进公益，或执行法律，或基于法律之委任，发布命令，并得使发布之，但不得以命 令变更法律”（第十九条）；（五）紧急命令权，“大总统为维持公安或防御非常灾害，事机紧急，不能召集立法院时，经参政院之同意，得发布与法律有同等效力之教令，但须于次期立法院开会之始，请求追认前项教令立法院否认时，嗣后即失其效力”（第二十条）；（六）制定官制官规权（第二十一条第一款）；（七）任免文武职官权（第二十一条第二款）；（八）外交权，大总统有宣战、请和、缔结条约、接受外国大使公使之权（第二十二、二十四、二十五条）；（九）军队统率权，“大总统为海陆军大元帅，统率全国海陆军，大总统定海陆军之编制及兵额”（第二十三条）；（十）宣告戒严权（第二十六条）；（十一）颁赏荣典权，“大 总统颁给爵位、勋章及其它荣典”（第二十七条）；（十二）宣告赦免权，“大总统宣告大赦、特赦、减刑、复权，但大赦须经立法院之同意”（第二十八条）； （十三）财政紧急处分权，“为国际战争或勘定内乱及其它非常事变，不能召集立法，大总统经参政院之同意，得为财产紧急处分但须于次其立法院开会之始，请求追认”（第五十五条）。
从以上关于总统权力的规定来看，与《临时约法》相比，主要有两个变化：一是增加了几项权力，如召集立法院开会、停会、闭会权，解散立法院权，紧急命令权，财政紧急处分权等；二是删除了立法权对总统权力进行限制的规定，这样总统代表的行政权也就明确起来。
第二，取消责任内阁制。《中华民国约法》废除了《临时约法》中的责任内阁制，取消了内阁总理，改为“行政以大总统为首长，置国务卿一人赞襄之”（第三十九条）：“行政事务， 置外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农商、交通各部分掌之”（第四十条）：“各部总长，依法律命令，执行主管行政事务”（第四十一条）。从这些 规定来看，取消内阁对大总统的牵制，而由大总统直接领导行政各部工作。本来总统就是行政权的代表，而责任内阁是立法权以内阁来干扰行政权，他违背“三权分 立”的原则。
对《中华民国约法》取消责任内阁制，实行总统制，并赋予总统极大权力的做法，美国顾问古德诺曾撰文为之写道，他说，“凡用内阁制之国，其人民于代议制 度，早已有数十百年之经验，而中国固无此也。且用内阁制之国，多系君主国，其用此制者，盖以世袭之君主常不负责，故必得一负责任之内阁，而中国又非其例也……。新约法变内阁制为元首制，若以美国之先例言之，此制实为共和国之良法。”（古德诺：《新约法论》，转引自陈茹玄：《中国宪法史》第七一页。）
第三，对国会进行改革。建立立法院与参政院。立法院是立法机关，有权议决法律；议决预算；议决或承诺关于公债募集及国库负担之条件；答复大总统咨询事件；收受人民请愿事件；提出法律案；提出关于法律及其它事件之意见，建议于大总统；提出关于政治上疑义，要求大总统答复；以及对于大总统有谋叛行为时；以议员总数五分之四以上之出席，出席议员四分之三以上之可决，提起弹劾之诉讼于大理院等职权。但是，它同《临时约法》和《天坛宪草》关于参议院及国会的职权相比，有以下几方面的重要变化：（一）立法权受制于总统，总统对立法院议决的法律有否决权。《临时约法》及《天坛宪草》规定，总统对国会议定的法律否认时，得声明理由，请求复议，如三分之二以上议员仍执前议时，则由大总统公布施行。而《中华民国约法》对此则改为：“如立法院出席议员三分之二以上仍执前议，而 大总统认为于内治外交有重大危害，或执行有重大障碍时，经参政院之同意，得不公布之”（第三十四条）；（二）取消了立法权对行政权的监督权。过去《临时约法》及《天坛宪草》中关于立法权对行政权的监督权实际上是一种干涉权。这些干涉权在《中华民国约法》中基本上都被删除了。而且其中还明确规定，大总统对全体国民负责，即不对立法院负责，自然也就不受立法权的监督了。同时还明文规定，立法院提出关于政治上之疑义，要求大总统答复，但大总统认为须秘密者，得不答复之。“（第三十一条）；（三）对立宪权与制宪权和修宪权做了划分。《临时约法》及《天坛宪草》曾规定，宪法由国会制定，宪法的修正也由国会议员组织的宪法会议负责，这样把立宪权，制宪权和修宪权三者混在一起。由于制宪权和修宪权完全是一种行政行为，这样《中华民国约法》规定：”中华民国宪法案，由宪法 委员会起草。宪法起草委员会，以参政院所推举之委员组织之，其人数以十名为限。“（第五十九条）：”中华民国宪法案，经参政院审定后，由大总统提出于国民 会议决定之“（第六十一条）：”国民会议由大总统召集并解散之“（第六十二条）。这样，宪法的起草与修正的行政行为就更明确了。这也正是《中华民国约法》 的突出特点之一。
（四）参政院的设立。
《中华民国约法》中设立参政院，参政院只是总统的咨询机构，”应大总统之咨询审议重要政务“（第四十九条）。根据后 来制定的《参政院组织法》，参政院院长由总统特任，总理全院事务，开会时担任议长；副院长由总统于参政中特任之，辅佐院长工作；参政由总统从具有参政资格的人中简任之。参政院的职权，一是同意权，即总统的解散立法院权、法律否决权、紧急命令权、财政紧急处分权等，均要得到参政院之同意。二是制宪权，宪法起草委员会由参政院推举产生，宪法案须经参政院审定。三是审议大总统交议事项及咨询事件。而且立法院未成立以前，以参政院代行其职权（第六十七条）。因此，参政院名义上是总统的咨询机关。 第四，关于政府机构的名称。在《中华民国约法》中关于政府机构名称的变化，最有代表性的，就是国务卿。这是采用美国 “国务卿”的作法，而这种改变最主要是为了与过去的国务院进行区别，因为在国务院下，政府机构成了国会控制总统行政权的工具，总统的行政权被国务院所取代，而做这样的改革，是变内阁制为总统制的需要。 《中华民国约法》颁布，标志中国的向“宪制制度”迈了一大步，他也是中国第一次真正按照美国制度建立的“宪制制度”的开始。
