一．确立国防领导体制
1925年7月，广州国民政府成立时曾设立军事委员会。1928年8月，在国民党召开的
第二届第五次中央全会上宣布撤销军事委员会。1932年1月28日日军侵略淞沪，因此
3月1日召开的国民党第四届中央执行委员会第二次全体会议决定恢复军事委员会，
“其目的在捍御外侮，整理军事”，由其负责“国防绥靖之统率事宜”，第一次将
国防的内容写进军事委员会的组织大纲。
1935年，由于日本侵略步步加紧，国民政府将1932年11月在参谋本部所设的国防设
计委员会与兵工署资源司合并，改组成立资源委员会，直隶于军事委员会。该会掌
理人才和物资资源的调查、统计与计划研究，工作重心为与国防有关联的重工业建
设。规定凡国防上所必需，经济上有统筹之必要，以及规模宏大、需要特殊设备和
技术之事业，均由国家经营。 1935年12月，日本策动的“华北自治”运动日见猖獗。
在日本咄咄逼人的压力下，12月6日，国民党第五届中央执行委员会第一次会议决定
在政治委员会之下设立国防委员会。该委员会和法制、内政、外交、财政、经济、
教育、土地、交通等专门委员会平级。此时的国民政府一方面准备抵抗日本侵略，
一方面又避免刺激日本，国防委员会和其他8个专门委员会平列，因而国防委员会并
没有突出的地位。
1936年春，军事委员会内增设首都警卫执行部(内分3组)，主管对日国防事务。此为
军事委员会在组织职能上第一次作出对日国防的表示。
同年7月10日，国民党召开五届二中全会。会议于13日将组织国防会议及粤桂两省军
事、政治的调整案一并议决，通过了《国防会议条例》。该会隶属于中央执行委员
会，其任务是讨论国防方针及关于国防各重要问题。审议事项有：一、国防方针；
二、国防外交政策；三、关于国防事业与国家庶政之协进事宜；四、关于处置国防
紧急事变事宜；五、国家总动员事宜；六、关于战时之一切组织；七、其他与国防
相关联之重要事宜。国防会议议长、副议长各由军事委员会委员长和行政院院长担
任。因两机构的长官均为蒋介石，故国防会议由蒋掌管一切。成员包括三部分：一
是中央军事机关各长官，包括军事委员会副委员长、参谋总长、军事参议院院长、
训练总监、航空委员会委员长；二是行政院各有关部，包括军政、海军、财政、外
交、铁道、交通各部；三是由中央特别指定的军政官员，为各地绥靖公署主任、省
主席，包括两广地方实力派的头面人物李宗仁、白崇禧、陈济棠、余汉谋等。〔12〕
该会是在全国抗日热情进一步高涨的情况下成立的。
西安事变后，全国上下初步形成了团结抗日的局面。1937年2月，在国民党五届三中
全会上，主席团提议，为国防的需要设立国防委员会。大会通过并由中央政治委员
会第三十七次会议通过《国防委员会条例》，〔13〕依条例成立了国防委员会。这
个机构和前已成立的国防会议有很大的不同。不同点为：
第一，国防委员会级别高，为“全国国防最高决定机关，对中央执行委员会政治委
员会负责任”。
第二，国防委员会是一个实权机构。其职权是：国防、外交政策之决定，国防作战
方针之决定，国防费用之编制与筹备，国家总动员事项之决定，国防紧急事变之审
议，其他与国防有关重要问题之决定。另外，“为便利决议之执行”，直接秘密指
导国民政府的军事及行政各高级机关，并督促其完成。
第三，把“国防作战方针”和“国防紧急事变”提到了很高的位置，规定“其行动
应绝对秘密”，“凡参与会议者及工作人员不得将任何决定事项向外发表”。
第四，组织机构扩大。该机构设主席、副主席各一人，以中央政治委员会正、副主
席兼任之。其组织成员包括：(一) 中央执行委员会常务委员、中央监察委员会常务
委员、中央执行委员会常务委员会秘书长、中央政治委员会秘书长；(二)五院院长；
(三)行政秘书长，内政部、外交部、财政部、交通部、铁道部、实业部、教育部各
部部长；(四)军事委员会委员长、副委员长，办公厅主任，参谋本部总长，军政部、
海军部部长，训练总监部总监；(五)全国经济委员会常务委员(包括了党、政、军各
方面的高级长官、实权人物)。地方各实力派人物因与领导全局、决策重大问题关系
不大，因而没有安排。从另一面看，这说明在抗日这个重大问题上，全国各地的实
力派与中央已趋于一致(当然也有对作战机密的考虑)。该机构是国民政府党、政、
军一元化领导之肇始。
国防委员会成立不到4个月，全面的抗日战争爆发了。
二． 确定和建设战略后方
战略后方是坚持战争、争取胜利的依托，是支持长期战争的稳定的政治、经济后方。
抗日战争时期正面战场的战略后方，是指正面战场上我方军事第一线后面的广大地
区。由于战局变化、战线移动，战略后方的地域范围也随之变动，因此在地理上它
是一个相对的概念。但对于支持长期战争、稳定军心民心，则要有一个相对稳定的
后方基地。这里所指的抗日战争的战略后方，是包括川、滇、黔、西康(1955年撤销
)等西南四省和陕、甘、宁、青、新这西北五省比较稳定的地区。从国民政府战前的
注视点和在整个抗日战争中发挥的作用来看，战略后方的重点在西南四省，中心在
四川。
1932年日军侵略淞沪，南京国民政府即认识到东部易受攻击，很不安全。同年7月，
军政部就兵工厂布局问题曾提出：“依国防形势论，全国军用各厂须在平汉路、粤
汉路以西交通便利之地，而置重点于长江、长城间。”尔后便将军工企业重心西移，
开始在内地营建重工业工厂。1934年12月底，蒋介石派遣军事委员会南昌行营第一
厅厅长贺国光为首、由 78人组成的参谋团入川，一面运筹、督导“围剿”红军的作
战，一面整理四川的政治、军事，开始经营西南。1935年4月，蒋介石任命吴忠信为
贵州省主席，国民政府的党、军、政势力迅即占领了贵州。在四川，同年2月任命刘
湘为主席，接著又通过组织峨眉训练团等措施，整顿了四川的军事、财政、金融，
推行了保甲制度等，加强了国民政府在四川的影响。
1934年2月，国民党中央决议设立西康建省委员会，任命刘文辉为委员长。1935年7月，
西康建省委员会在雅安正式成立，将西康建省正式提到日程上来。这也是战略后方
建设的一部分。到 1935年底，国民党中央势力在四川、贵州站稳了脚跟。蒋介石认
为“川滇黔为中华民国复兴的根据地……只要川滇黔能够巩固无恙，一定可以战胜
任何强敌，恢复一切的失地，复兴国家”。〔15〕他进而明确指出：“将向来不统
一的川滇黔三省统一起来，奠定我们国家生命的根基，以为复兴民族最后之根据地
……从此不但三年亡不了中国，就是三十年也打不了中国。”〔16〕关于四川在战
略后方的地位，蒋更进一步指出：“就四川地位而言，不仅是我们革命的一个重要
地方，尤其是我们中华民族立国的根据地。无论从哪方面讲，条件都很完备。人口
之众多，土地之广大，物产之丰富，文化之普及，可说为各省之冠，所以自古即称
‘天府之国’，处处得天独厚。”〔17〕他还说：“我方军事与政治重心全在四川。”
〔18〕当时，蒋介石及国民政府的大多数成员从持久的战略出发，把西南地区作为
抗战的战略后方和根据地，实践证明是正确的。从西南地方当局来说，他们从全国
抗战的大局出发，也认识到本地区的战略地位。龙云在1937年2月国民党五届三中全
会上提出关于加强云南建设的提案，谓：中日开战后，“我与海外各邦交通口岸势
必被其以兵力横加封锁，无论外来接济，抑或国货出口，自必完全断绝，届时束手
坐困，险象何堪。”云南“西通缅甸，南通广东、北海，东则可与长江各省联络，
实为国防后方海陆交通之惟一出口，一旦有事，欲求对外，有一安全通路。”〔19〕
他敦促国民党中央重视加强云南的交通、教育建设，开发西南资源，将云南建设成
国防后方。由此可以看出，在以西南为战略后方进行抗日御侮问题上，国民政府与
西南地方当局是有共识的。
西北的陕、甘、宁、青、新五省地处祖国内陆，虽然交通不便、气候恶劣、人烟稀
少，但这里是连接欧亚大陆的交通要道。抗日战争开始之后，在沿海沦陷、出海口
被切断的情况下，中国出口的商品和苏联的援华物资大都从这里进出。在1941年苏
德战争爆发之前，这里为支持对日作战也起到了重要作用。
三． 发展交通系统
交通是衡量一个国家经济和国防力量的重要标志。四通八达的交通线路和先进的交
通工具，不仅可以促进经济的快速发展，也可以使军队快速机动，使后方供应及时
充裕。“兵贵神速”是离不开交通便利这一前提条件的。
1934年，德国军事总顾问塞克特就进言蒋介石：“发展具有战略性的交通系统，在
日本入侵时，可以迅速地输送部队至危急地区，实为当前首要任务。”同年6月，国
民政府派出徐庭瑶、俞飞鹏等一行 21人赴欧洲考察军事、交通。1935年11月，国民
党在五大之后对日政策逐渐强硬。同时，实行了币制改革，并得到了大量的外国货
款，开始实施前些年设计的经济建设计划。1936年底，国民政府制定国防交通建设
计划，使交通建设得到了高速的发展。从1936年到1937年抗战爆发的一年半中，共
建成铁路 2030公里，平均每年达1353公里。这是1927年至1935年8年间年建筑速度
的6.5倍。具有战略意义的铁路、公路干线都是在这一时期完成的。
铁路方面中国中部的干线粤汉路，株洲至韶关段456公里，1936年9月
1日通车，1937年上半年全线贯通；广九线亦于1937年7月接轨，投入使用。华东干
线浙赣路，自1929年动工，至1937年9月分别完成杭州兰溪段、金华玉山段、玉山南
昌段、南昌萍乡段，全长903公里；苏嘉路于1936年7月通车；沪杭甬铁路闸口至百
官段77公里，也于1937年11月通车。此外，还修建了南京轮渡和钱塘江大桥。在修
路的同时，对旧有铁路进行改造。主要是更换铁轨，加固桥梁，添购车辆，改善信
号系统。仅1936年，平汉和粤汉铁路就抽换钢轨10.6万余根，并修建了冯村、花园
等铁路大桥。据统计，1936年5 月，全国共有机车1116辆、货车14580辆、客车2090辆。
到1937年5月，机车、货车和客车分别增加了156辆、1762辆、326辆。为了加强战时
军队和军用物资的调运，津浦、京沪、沪杭甬、浙赣、陇海、平汉、粤汉等重要铁
路共计增设军用站台、军用岔道达200公里，极大地方便了军车的停靠和各种重武器
的搬运，大大加强了战时的军运能力。各铁路干线都储备了可供使用1年以上的铁路
器材和燃料，并修建了防空壕和地下室。
1927年到1937年，国民政府在10年间共修铁路3793公里(东北三省修筑的1600公里未
计在内)，使中国本土(东三省未计在内)铁路共达1.2万公里。
公路方面1935年后，将原来的公路网作了加修和延长。到1936年底，各省联络公路
已完成2.1万余公里。同时，国民政府亦积极帮助闽、粤、桂、鲁、川、滇、黔等省
修建联络公路，共建成6000余公里。至1937年7月，连接各省的公路网已基本形成，
计有京闽桂、京黔滇、京川藏、京陕新、京绥、京鲁、冀汴粤、绥川粤、闽湘川、
鲁晋宁、浙粤、甘川、陕鄂、川滇等干线21条，支线15条，总里程109500公里，其
中有砂石路面约43521公里，泥土路面65979公里。同时，国民政府还注意了汽车的
发展，积极推行购进和维修工作。至1937年，全国共有公路营业客车1万辆、货车1.3万
辆，并在长沙、南京、汉口、南昌等地设立了汽车机械厂、汽车配件厂和轮胎厂。
航空方面到抗战爆发前，国民政府拥有中国航空公司、欧亚航空公司和西南航空公
司，开辟了沪蓉、沪平、沪粤、渝昆、沪新、平粤、兰包、陕蓉、蓉昆、广河、广
琼南线等12条航线。
航运方面到1937年，民营的航运公司共有轮船185艘，总□位达56.9万余□。国营航
运业发展得比较缓慢。至抗战前，轮船总□位为68万□(仅限于内河或沿海航运)。
在港口建设方面，1935年建成了连云港2座码头。抗战前该港可停靠3000□的海轮。
广东黄埔港于1937年1月开工，因抗战爆发，仅完成1座码头。
抗战开始之后，国民政府建成的交通系统便发挥了效力。尤以铁路建设成绩显著，
贯通不久的平汉、粤汉和广九铁路成为抗战初期中国重要的陆上通道。当时中国军
队80% 的补给靠这条路北运。中国从国外购买的全部轻重武器、弹药、器材由香港
进口后，再由这条铁路运往东南战场。从“七七”事变到广州失陷的15个月中，这
条铁路共运送部队200余万人、军用物资70余万□。行车最密时，全线列车达140列，
成为维持中国抗战的主要交通线。正因为如此，日军飞机对该路进行狂轰滥炸，平
均每日达5次之多。浙赣、沪杭甬、京沪、苏嘉和津浦铁路的贯通，对东部地区的国
防意义亦十分重大。1937年“八一三”淞沪抗战开始之后，京沪杭铁路专开军用列
车。淞沪会战3个月，共开列车1346次，运兵50个师、辎重5万□。该路除了前运军
用物资外，还由此线向大后方搬迁工厂、学校的人员和物资达几百列车。广州、武
汉失守之后，宁波、温州是惟一与铁路连接的港口，西南的锑、钨、桐油、茶叶等
农、矿产品由该两处出口，以换取国外的军用品。从 1938年初到1939年3月的15个
月中，浙赣铁路计开军列1700列，运送部队150万人。因此可以说，没有战前的交通
建设，中国军队在抗战初期的机动性和作战能力将受极大的影响。
但也必须指出，抗战前国民政府的铁路建设还存在很大的问题。首要的是在“攘外
必先安内”的政策下起步太晚，耽误了时间。国民政府于1936 年底才开始制定国防
交通计划，其中包括从1937年到1940年的4年中完成一批新的铁路干线的计划。1937年
4月，南京国民政府又制定了《公路建设五年计划》，拟修筑和改善公路5万公里。
但由于抗战很快爆发，刚刚开始修筑的成渝、湘黔、京赣、宝成等铁路被迫中断。
其次，国防交通建设受到财政经济的极大限制。1936 年前，“攘外必先安内”的政
策造成了连年内战、军费浩繁、财政收入日绌的局面。据统计，1928年到1936年的
军费支出约占该9年平均财政支出的 43%。军费和债务费平均每年占财政支出总数的
75%。政府1933年以后才有用于交通方面的投资，到1936年后才注入了较多的资金。
在此之前主要是依靠发行内债、地方政府自筹资金、民族资产阶级自筹资金和利用
外资来修路。
第三，设备简陋落后，运输效率低。到抗战前，中国的交通工具和运输设备相当简
陋，车辆陈旧，铁轨规格不一。如同蒲、正太、浙赣路杭江段均是窄轨。各重要铁
路干线均为单线，火车在运行中沿途让车、换轨，浪费了宝贵的时间和人力、物力，
降低了运输效率；75%的公路是泥、砂路面，雨天根本无法通行，汽车数量少且陈旧。
这些都影响了运输效率。
四 推行征兵制和实施民众军训
1931年“九一八事变”发生后，国民党于12月召开的第四届中央执行委员会第一次
全体会议上通过了王祺委员《请迅速实行征兵制以御暴日案》，提议国家实行征兵
制度。
1932年4月，在洛阳召开的“国难会议”上又提出了改革兵役制度的问题。《军备须
专意对外及实行征兵制以御外侮而固国防案》中提出：“为彻底防止酿成内战的个
人武力之树立计，非实行征兵制以代募兵制不可”，并具体筹划了征兵制实行的若
干步骤。会上作出决议：“逐渐施行征兵制度，实行学校军事教育，并尽先于各县
市抽调壮丁，办理保卫团以作征兵制度之准备。”同年春，军事委员会训令军政部
会同参谋本部规定征募管区，拟定兵役实施办法。
1935年6月国民政府公布《兵役法》(12条)，自1936年3月1日生效。其后，军政部加
紧制定各项征兵制度细则。
1936年9月8日，国民政府颁布征兵令：“东邻肆虐，侵我疆土，自非全民奋起，全
力抵抗，不足以保卫国家之独立，维护民族之生存。在此非常时期，凡属兵役适龄
之男子，均有应征入营服行兵役之义务。兹特依《兵役法》第三条之规定，著由行
政院转饬各兵役主管机关，得随时征集国民兵，俾资服役，而固国防。”到当年底，
共征集5万新兵入营。这是征兵之始。
《兵役法》规定：兵役分国民兵役和常备兵役两种。男子年满18 岁至45岁，在不服
《兵役法》所规定的常务兵役时，服国民兵役。平时受规定的军事教育，战时以国
民政府的命令征集。常备兵役分为现役、正役、续役。平时征集年满20岁至25岁的
男子，经验查合格的，入营服现役，为期3年，除上等兵及特种业务外，均满2年退
伍。辎重运输兵满5年退伍。正役以现役期满退伍者充之，为期6年，平时在乡应赴
规定的演习，战时动员召集回营。续役以正役期满者充之，续役期自转役之日起至
满40岁止，转为国民兵，至45岁退役。但在地方自治未完成的区域，得就年龄合格、
志愿服兵役的男子中募充之。常备兵役，在战时得延长其服役期限。
与征兵制相关的是师管区的建立。1935年1月的军事整理会议上提出的兵役区计划，
划分全国为19个军管区、60个师管区和10个预备区。从1936年开始施行。同年5月，
设置下列12个师管区、48个团管区：
江苏：徐海师区，辖铜山、东海、沭阳、砀山4个团区；
淮扬师区，辖江都、泰县、淮阴、盐城4个团区。
浙江：金严师区，辖金华、兰溪、衢县、吴县4个团区；
温处师区，辖丽水、永嘉、临海、云和4个团区。
安徽：安庐师区、辖太湖、六安、滁县、庐江4个团区；
芜徽师区，辖芜湖、贵池、宣城、休宁4个团区；
淮泗师区，辖蒙城、寿县、泗县、阜阳4个团区。
江西：浔饶师区，辖九江、浮梁、上饶、武宁4个团区。
河南：豫东师区，辖开封、商丘、郑县、淮阳4个团区；
豫西师区，辖洛阳、临汝、陕县、许昌4个团区；
豫南师区，辖信阳、南阳、汝南、潢川4个团区。
湖北：襄郧师区，辖襄阳、随县、天门、郧县4个团区。
1937年6月，又设置下列8个师管区、32个团管区和几个师管区筹备处：
江苏：金陵师区，辖京宁、镇江、武进、江阴4个团区；
苏沪师管区筹备处。
浙江：杭嘉师管区筹备处。
江西：南抚师区，辖南昌、南城、清江、萍乡4个团区；
赣南师区，辖吉安、万安、赣县、宁都4个团区。
河南：豫北师区，辖新乡、博爱、安阳、滑县4个团区。
湖北：荆宜师区，辖宜昌、江陵、宜都、恩施4个团区；
江汉师管区筹备处。
湖南：衡郴师区，辖衡阳、攸县、桂阳、郴县4个团区；
宝永师区，辖邵阳、绥宁、零陵、道县4个团区；
长岳、辰沅两师管区筹备处。
福建：建延师区，辖建瓯、南平、建阳、闽清4个团区；
闽海、汀漳两师管区筹备处。
四川、贵州、广东、陕西各省师管区筹备处。
1937年7月，设置甘肃、宁夏、山东、云南各省师管区筹备处。
师管区的基本任务是：(一)现役兵之征集补充；(二)各兵役召集教育；(三)动员计
划实施；(四)管区户口调查及绥靖事务。
1937年又在各师团管区设立征募兵事务处，专负征募兵员之责。
义务兵役制的推行，使正面战场的兵源不断得到补充。从1937年到1945年，各省征
募人数共达14049024人，保证了抗战的兵力。
在民众中推行军事训练，主要进行壮丁训练和学生军训。
壮丁训练：1935年5 月，国民政府首先在南京设立首都国民军事训练委员会，试办
壮丁训练。1936年10月，军事委员会公布了由训练总监部、军政部、内政部拟订的
《社会军事训练实施纲要》，同时分派各县社训教官，成立各县社会军事训练总队。
训练范围由壮丁渐及妇女、少年(后者基本未实施)。截至1936年底，已训练完毕者
约 50余万人，继续训练者约百万人。学生军训：学校军训始于1928年，训练总监部
设立国民军事教育处。先对高中以上的学校实施军事教育，主要目的是为了锻炼学
生的身心。“九一八”事变后进行国防教育，培养预备军士和预备役候补军官佐，
以备补充部队。据统计，从1933年至1936年，共集训专科以上学校的学生21811人、
中等学校的学生106215人。经过军训，至1936年底，高中学生合格为预备役者共17490人，
专科以上学生合格为候补军官者共 888人。
