一 宋代官办慈善机构的兴办模式 　　探究宋代官办慈善机构的管理，首先必须了解宋代官办慈善机构的兴办模式。宋代官办慈善机构的兴办模式按其管理权和运作方式可分为两类，即中央官办和地方官办。 　　中央官办慈善机构指由中央政府直接出资设置，并由中央政府直接管理的慈善机构。宋代中央官办慈善机构在北宋时期主要有福田院、居养院、安济坊和漏泽园。福田院是承袭唐代寺院所办慈善机构悲田养病坊而来，其设立于北宋初期的京师，有“东、西福田院，以廪老疾孤穷丐者”。英宗时“命增置南、北福田院，并东、西各广官舍，日廪三百人。”〔1〕居养院、安济坊和漏泽园设立于徽宗崇宁年间。居养院主要是收养“鳏、寡、孤、独、癃老、疾废、贫乏不能自存”之人。安济坊和居养院功能一样，只是安置了专门的医生，多了治病的功能。漏泽园是助葬机构，主要负责提供棺柩，瘗埋“贫不能葬”、“毙于道路”之人。南宋时期，中央官办慈善机构增设了养济院、慈幼局和药局。养济院实是兼顾居养院和安济坊功能的综合济助机构。《咸淳临安志》载宋高宗绍兴二年（1132），诏“置养济院”。〔2〕慈幼局是婴儿救助机构，宋理宗淳祐九年（1249），“命临安府创慈幼局，收养道路遗弃初生婴儿。”〔3〕药局的设立也是在理宗淳祐九年（1249），“仍置药局疗贫民疾病”。〔4〕 　　地方官办慈善机构指由中央出资委托地方官员设置和代管，或由地方政府自行出资设置和管理的慈善机构。宋代地方政府一方面兴办中央政府诏令要求建置的慈善机构，主要有居养院、安济坊、慈幼局和漏泽园。如崇宁五年（1106），北宋中央政府诏令在全国推行居养院、安济坊、漏泽园，要求“诸城、砦、镇、市户及千以上有知监者，依各县增置。”〔5〕再如慈幼局，南宋理宗宝祐四年（1256），宋廷命“天下诸州建慈幼局”。另一方面，地方政府还积极主动兴办中央政府要求建置以外的各类慈善机构。如南宋嘉定十年（1217），江东转运使真德秀在建康府创立慈幼庄。《景定建康志》载曰：“生子之家，多是无力养育。因以遗弃道路，或致转死沟壑，殊可矜悯。照得在法，诸灾伤遗弃小儿，官司给钱雇人乳养，以卖户绝田宅钱充，而措置一事，合隶常平。……德秀今量度事宜，将本司拘到诸州县没官田产措置，召人租佃，立为一庄，专以慈幼为名，计其岁入，委官掌管。月支钱米，雇人乳养。”〔6〕嘉定末年，湖州通判袁甫在湖州创立婴儿局。袁甫在《湖州婴儿局增田记》里记道：“有弃儿于道者，人得之，诘其所从来，真弃儿也，乃书于籍。使乳母乳之，月给之粟。择媪五人为众母长，众乳各哺其儿，又一人焉，以待不时而来者。来者众，则益募乳收之，今八十人矣。”〔7〕 类似的地方官办慈善机构还有举子仓、及幼局、惠民药局等，限于篇幅，不再一一述及。 　　二 宋代官办慈善机构的行政管理 　　宋代中央和地方两级政府在经办官办慈善机构的过程中，非常注重慈善机构的管理。这种管理主要涵盖两点内容，一是慈善机构的行政管理，另一是慈善机构的经费管理。宋代官办慈善机构自成立之始，就开始逐步建立起了一套自身管理机制。具体表现在： 　　建立日常管理队伍。宋代慈善机构中普遍设有管理人员。僧人为慈善机构的主要日常管理者。如福田院、居养院、安济坊、养济院、漏泽院都是以“僧管勾”或“僧主之”。当然，在一些地方所办慈善机构中也有道人参与主持的。如真德秀在建康府所创北义阡（漏泽园），“系后湖真武道士孙守清就行看管”。〔8〕除了主持事务的僧道之外，宋代慈善机构中还有一些其它管理人员。如在当时的居养院中，还有官卒、童行、厢典、军典、手分等。官卒主要负责官府和居养院的联络以及从事采购之类的工作，“差官卒充使令，置火头，具饮膳，给以衲衣絮被。”〔9〕童行主要负责从事居养院的日常管理和洒扫等杂务。厢典为官派人员，主要负责居养院的财务收支和文书抄写。后因厢典“难责以出纳之事”，〔10〕又分别置军典和手分，分别处理文书和账务。在安济坊和养济院中，由于其多了医疗的功能，因而这两个机构中，都设有医官。在幼儿救济机构的管理人员中，还常雇有乳母和女使。正是由于上述管理人员主持和参与慈善机构的日常管理工作，宋代慈善机构才得以有效经营，为慈善救济工作的顺利开展奠定了基础。 　　加强对救助对象收养的管理。宋代慈善机构施救的对象，主要是“鳏寡孤独贫乏不能自存者”和乞丐。但由于当时市镇中“游食者甚众”，慈善机构救济设施和财力又相当有限等原因，迫使慈善机构在收养救济对象时不得不进行严格甄别和限制。其主要手段是对“鳏寡孤独贫乏不能自存者”进行“注籍”管理。如“元丰惠养乞丐法”就规定：“诸州岁以十月差官检视内外老病贫乏不能自存者注籍。”〔11〕真德秀在建康府创办的慈幼庄，在收养遗弃小儿时，“凡有遗弃小儿，即时责邻保勘会。见得遗弃分明，再行委官审实，附籍给历头与收养之家”，〔12〕即对遗弃小儿的身份进行甄别，在确认为弃儿时，先“注籍”，之后才予以收养救助。同时，对遗弃小儿的救助年限也有所规定。对有人收养的遗弃小儿救助年限“至小儿五岁止”，对无人收养的遗弃小儿“召募有乳妇人寄养……至七岁止。”〔13〕再以居养院为例，宋代居养院在收养“鳏寡孤独贫乏不能自存者”的过程中，必须要通过州县的“验实”。对于收养老人的年龄也进行限制。大观元年（1107）时，诏曰：“居养鳏寡孤独之人，其老者并年满五十岁以上，许行收养，诸路依此。”〔14〕后来因人数太多，而于元丰、政和年间诏令改为60岁以上。〔15〕对于乞丐，由于数量众多，宋代慈善机构则采取季节性的救助，主要是在冬季天寒时进行收养济助，天暧之后，即被遣出慈善机构。 　　对管理人员实行监督、考核和奖惩措施。宋代慈善机构在日常管理过程中，也注意加强对管理人员的监督。如南宋建康府的漏泽园就规定：“遇有贫乏之家，欲于义阡（漏泽园）埋葬，僧行等即时放入，不得稍有邀阻，及乞取钱物，如违许提督厅觉察，具申本司追穷施行。”〔16〕慈善机构管理人员收养“亲戚、识认”之人，则须由“不干实官一员验定”，“若诈冒，及保明不实，与同罪”。〔17〕另外，宋代慈善机构还注重加强对管理人员的考核，其途径主要是统计被救济人的数量。以安济坊为例，其“医者，人给手历，以书所治疗痊失，岁终考会人数，以为殿最，仍立定赏罚条格。”〔18〕可见，在当时的安济坊中，医者用“手历”来记载治疗患者“痊失”情况，年终之时，还要对“痊失”数量进行统计，以作为对“医者”考核的凭据。在漏泽园中，也要对所葬人员进行情况登记和数量统计。如建康府的南北义阡就规定“所葬人姓弟于簿内抄上”。〔19〕居养院也是如此，如绍兴二年（1132）临安府所置居养院，每遇冬寒，就对乞丐和贫乏不能自存之人实施济救，并“日具收养人数以闻”。〔20〕 宋代官方还注重对慈善机构管理人员实施奖惩措施。宋代政府对慈善机构管理人员实施奖惩措施的主要参考依据是管理人员的考核成绩，即含救济数量、被救济者死亡比例、埋瘗的人数等。其奖励的方法主要度僧、度牒、给钱、与紫衣、推恩或“更令勾管”等形式。如绍兴府养济院就明确规定：“病患人拘籍，累及一千人以上，至来年三月一日死不及二分，给度牒一道；及五百人以上，死不及二分，支钱五十贯；二百人以上，死不及二分，支钱二十贯。并令童行分给，所有医官医治过的病患人痊愈分数比类支给，若满一千人，死不及一分，特舆推恩。”〔21〕再以漏泽园为例，宋神宗时，“（僧人埋瘗人数）及三千以上，度僧一人，三年与紫衣，有紫衣与师号，更令管勾三年。”〔22〕当然，官方对慈善机构管理人员也有相应的惩罚措施。如安济坊中的医者若收无病者充数，就要“杖一百”。漏泽园中的僧道要抛离尸骨，不予埋瘗，若“点检得不在，其本月钱粳不支给”。〔23〕 三 宋代官办慈善机构的经费管理 　　宋代官办慈善机构管理的另一方面是经费的管理。由于经费事关慈善机构能否长久生存，它的管理恰当与否直接关系到官办慈善事业的兴衰。因而，宋代官办慈善机构对经费管理尤为重视。其对经费的管理涉及经费筹集和经费支出两个范畴。 　　宋代官办慈善机构经费筹集主要有三种渠道。其一是政府直拨。政府直拨经费是宋代官办慈善机构尤其是中央官办慈善机构经费筹集的主要来源。政府直拨经费根据其具体来源，又可分为三种。第一种是由府库钱直拨。如英宗时“岁出内藏钱五百万”〔24〕给福田院。宋人吴自牧在《梦梁录》中就对南宋临安城内的病坊、药局经费来源作了相关记载：“民有疾病，州府设施药局于戒子桥西，委官监督，依方修制丸散吮咀，来者诊视，详其病源，给药医治，朝家拨钱一十万贯。”〔25〕第二种是来源于常平系统。有宋一代，在执政中建立了一套规模庞大的仓储体系，而常平系统是其重要的一部分。当时的常平系统主要包括常平仓、义仓、广惠仓、常平息钱等形式。如北宋居养院对救助对象是“依常平法给米豆。不足，则给以常平息钱”。 〔26〕“蔡京当国……孤贫小儿入小学听读，其衣襕于常平子头钱内给造。”〔27〕总之，宋代常平系统实为官办慈善机构经费补充来源的重要途径。第三种是来源于户绝财产。如北宋“京师置居养院以处鳏寡孤独，仍以户绝财产给养。”〔28〕又如宋英宗熙宁九年（1076）诏曰：“凡鳏、寡、孤、独、癃老、疾废、贫乏不能自存应居养者，以户绝屋居之。”〔29〕利用户绝财产以供养救助对象的官办慈善机构的还有慈幼局、举子仓等。可以说，用户绝财产供养官办慈善机构是宋代官办慈善事业的一项基本政策。户绝财产因而也是宋代官办慈善机构经费的基本来源之一。 　　其二是接受捐赠。宋代官办慈善机构在经办过程中也接受慈善人士的捐赠，以弥补慈善资金的不足。宋代由于政府的提倡，佛教因果思想的传播，宋代新儒学的影响，使得宋代特别是南宋时期，慈善思想深入人心，民间慈善事业逐步兴起。一些民间慈善人士常常开展施粥、施衣、施药、收养弃儿和收葬等慈善活动。在官方开展的募捐活动中，这些民间慈善人士常纷纷捐赠。如苏轼在创办安乐坊时，就曾“裒集羡缗得二千”。〔30〕知建康府兼江淮制置使黄度在创办建康府居养院时，僧徒“捐千缗，就寺置质库。”〔31〕当然，这些地方官员在创办慈善机构时，自己也毫不吝啬，常带头慷慨捐赠。如苏轼在创办安乐坊时，就“发私橐，得金五十两”〔32〕而捐之。湖州提举常平事张体仁在扩建城内的养遗弃小儿所时，自己捐米500百石。〔33〕由上可见，在宋代，接受捐赠已是官办慈善机构扩充慈善资金的一条有益途径。 　　其三是以田养业。宋代官办慈善机构并不是全靠政府的扶持和接受社会捐赠而生存，其中特别是一些地方官办慈善机构则更多的是靠自身的经营而实现自给。其经营的形式主要以田养业。以田养业就是慈善机构拥有自己的田地，靠出租田地，获取地租而实现自给。宋代慈善机构大多拥有自己的供养田地。如宋理宗淳祐九年（1249）下诏：“给官田五百亩，命临安府创慈幼局，收养道路遗弃出生婴儿。”〔34〕南宋苏州居养院，“籍官民田千六百六十亩”，募民以耕，岁“得米七百石有奇，以给岁用。”〔35〕建康府兼江淮制置使黄度在创办建康府居养院时，取民之没于官者为田五百九十亩、山地等五百十有九亩以供。”〔36〕再如嘉熙元年（1237），常熟令王爚所创漏泽园，“买田六十二亩，米四十二石，岁收为给养费。”〔37〕建康府覆舟山下漏泽园是官府“给田百五十八亩有奇，以其租入为每月供。”〔38〕如此例子，枚不甚举。总之，以田租供养慈善机构，是宋代官办慈善机构的一个较为普遍的现象。 　　宋代官办慈善机构在经办过程中非常重视慈善经费支出的管理。宋代官办慈善机构对慈善经费的日常支出管理的重视主要反映在控制日常经费支出和执行财务制度两个方面。控制日常经费支出又具体体现在：一是宋代官办慈善机构按规定的救济标准进行救助。宋代这种救济标准往往是以法律或制度的形式加以规定。如宋哲宗元符元年（1098）颁布实施的居养法规定各州县收养孤独贫乏之人的救济标准为：“日给米豆一升，小儿半之。”〔39〕此后，宋代慈善机构供养标准一直无多大变化。宣和二年（1120），居养院的供养标准为：“日给粳米或粟米一升，钱十文省。”〔40〕到南宋孝宗时，供养标准仍为：“大人日支米一升，钱一十文省，小儿减半。”〔41〕一些地方官办慈善机构供养标准虽和中央官办慈善机构稍有变化，但都制定定额供养标准。以真德秀所创慈幼庄为例，其对收养弃儿之家的供应为“每月支钱一贯文，米六斗，至五岁止。其无人收养者，所属官司召募有乳妇人寄养，月给一同，至七岁止。”〔42〕官办慈善机构按标准进行施救，这样使救济钱粮的发放得到量化，避免了救济钱粮发放无统计依据的问题，使得慈善经费的管理更加规范化，不易产生慈善经费非正常流失的问题。二是宋代官办慈善机构尽力缩减非救济性开支。这集中体现在减少慈善机构管理人员的数量和节减管理人员的费用这两点上。宋代官办慈善机构为了减少管理人员的费用支出，有不少管理人员是直接从政府工作部门中抽调而来的。以前揭居养院例所示，“差官卒充使，令置火头，具炊膳，给以衲衣絮被。”可见，居养院是用来自政府部门的“官卒”来负责具体采购任务的。此外，负责文书账簿工作的厢典、军典、手分都来自政府部门。而这些政府工作人员，其工资费用主要由政府承担。〔43〕另外，慈善机构中负责主持事务的僧人，负责日常管理和洒扫工作的童行（多由收养对象中身体状况稍好的人担当），一般只支付少量的生活费用，而无须发放工资。宋政府对他们更多的则是给予“师号”、“度牒”这样的称号进行精神激励。以上可见，宋代官办慈善机构通过人事上的安排，压缩了慈善机构的非救济性费用的支出，节约了慈善资金。 　　宋代官办慈善机构在经费管理中还实行了初步的财务制度。初步的财务制度具体可表现为初步建立会计制度和实行简单财务监督机制。宋代官办慈善机构慈善资金并非由慈善机构自己管理，而是由所在州县政府掌管。州县政府派驻“厢典”到慈善机构负责抄转“薄历”和记载“收支”。由“厢典”记载“收支”可见，宋代慈善机构的经费管理已初步建立了会计制度。此后，由于“厢典”“难责出纳之事”，便从“外县差本县手分一名，兼管抄转收支，一年一替。”〔44〕继“厢典”之后，“手分”开始负责官方慈善机构的会计事务。这其中财务人员“手分”已有了具体的要求：需要从“外县”而来，并且工作时间是“一年一替”。所引之句虽未交待这样做的原因，但稍微懂一点财务知识的人都看出这其中已多少带有一点朴素的财务监督意味。当然，宋代政府也在具体施政中注意加强官办慈善机构财务的监督。以福田院为例，政府就常派判官、四厢使臣、点检等官吏定期进行“巡检”，这种“巡检”自然也应包含财务检查。另外，福田院也要定期上报开支账务，以备审察。〔45〕总之，宋代官办慈机构财务制度的初步执行，一定程度上避免了官办慈善机构内部的财务腐败，保证了慈善资金能够集中使用在慈善救济上，这为宋代官办慈善事业的长久开展提供了制度上的保障。 四 余论 　　通过对宋代官办慈善机构管理的初步探究，我们可以看出宋代官办慈善机构的管理已具有不少独有的特点。如其政府为了加强对官办慈善机构的管理颁发了许多诏令、法规、条例，官办慈善机构自身在管理过程中也相应的制定许多具体的管理制度，这些诏令、法规、条例和制度使得宋代官办慈善机构的管理已初具制度化倾向。同时，在宋代官办慈善机构的管理当中，参与者甚多，上至皇帝、大臣、地方官员，下至官卒、僧道、童行、乳母、女使，兼而有之。可见，宋代官办慈善机构的管理已具有一定的社会化趋向。经费会计化管理、支出定期上报和实行财务监督机制，能够有效的防止慈善资金非正常流失，促进了慈善资金管理的规范化，这反映了宋代官办慈善机构已初步踏上规范化管理的道路。从效果上讲，宋代官办慈善机构通过行政、经费两方面的管理，从而有效的提高了慈善机构的运作效率，促进了宋代社会福利事业的发展，使得宋王朝赢得了“宋之为治，一本于仁厚，凡振贫恤患之意，视前代尤为切至”〔46〕的美誉。官办慈善机构管理的发展也影响和促进了民间慈善事业的兴起，加速了宋代慈善事业的社会化进程。当然，宋代官办慈善机构的管理也存在诸多的漏洞和问题，特别是到了南宋中晚期，由于战争、腐败、财力不足等因素，官办慈善机构的管理逐步弱化，官办慈善事业也随之走向衰微。然而，客观地讲，宋代官办慈善机构的管理毕竟初步构建起了中国古代官办慈善机构的管理框架，积累了古代官办慈善机构的管理经验，为后代元明清时期慈善机构的经营和管理起到了极高的借鉴作用，这也正是我们今天对其研究的价值之所在。