韩国新村运动与中国乡村建设

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editor 发表于 2006-6-12 3:31:05
韩国新村运动与中国乡村建设
作者: 石磊 [GGF中国资料] 时间: 2006-03-22
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寻求“另类”发展的范式
——韩国新村运动与中国乡村建设

石磊

　　韩国民政部把1970 年代的新村运动分为三个阶段，所进行的工程项目也大致可以分为三类，即改善生活环境条件项目、发展生产和增加收入项目、精神启蒙项目，各个阶段的重点有所区别。第一阶段（1970-1973）的主要目标是改善乡村居民的生活环境条件，政府确定进行运动成绩评比的项目优先次序是改善生活环境-增加家庭收入- 转变态度（reform ofattitude）；第二阶段（1974-1976）的主要目标为发展生产和增加收入，评比的项目优先次序调整为增加家庭收入-转变态度-改善生活环境。第三阶段（1977-1979）的主要目标是精神启蒙，通过启蒙全面提高和巩固运动成果。[⑤]这一阶段政府还在克服新村项目规模过小、加强区域合作、密切城乡工农关系等方面做出了一些尝试，同时鼓励特色种植和养殖并兴建农业和制造业相结合的工业园区，引导农民通过农产品的加工增值增加收入。

　　第一阶段改善乡村居民生活环境条件的项目，主要包括换房顶（把传统的草房顶换成铁皮或其他比较坚固的房顶），修院墙，绿化荒山，修整村中的小巷，建公共澡堂、公共洗衣处、公共饮水设施，以及卫生保健等福利项目[⑥].批评者往往批评政府把大量资源浪费在这一类“消费性”项目的建设上是为了突显政绩和收买人心，从而忽视了为未来发展奠定一个可以产生收入流的坚实基础，这也不无道理。因为这一类改善生活环境的项目比较直观，而且立竿见影，所谓“看得见摸得着”，的确利于政府各级负责人彰显其政绩。同时从运动策略的角度看，也有利于调动民众的积极性和培养其“勤劳、自助、合作”精神，为运动的精神启蒙项目打下基础。

　　新村运动的基本动员单元是村，所有新村运动项目都是在村级水平上开展的，因此，所有项目的工程规模也不超出一个村的范围。有研究者指出了这种动员方式的优点，如熟人社会中人与人之间的信任度较高，因而容易处理和协调合作中的利益关系等问题，但其缺陷也很明显，即上不了大项目导致低水平重复和浪费，这在第二阶段的发展生产和提高收入项目方面体现得比较充分。发展生产和提高收入项目主要包括：农田水利建设和改造、合作耕种、发展养殖业和牧业、普及农业新技术和高产优质品种、建设和完善市场渠道及相关设施、建立新村工厂（村办企业）和发展非农产业、在乡村部门内增加各种有薪酬的就业机会等。我们现在选择一个关键年份，即第一阶段结束和第二阶段开始的1974年，看看新村运动项目的执行情况与政府投入水平（见下表）。

　　1974年新村运动已经进入其全盛期，并由乡村而城市，出现工厂新村运动、公司新村运动、学校新村运动、街道新村运动等，全国各地无处不新村运动。但就上表看，新村运动的总投入占当年GNP 的比重是很低的，政府投入总量也不多，占当年政府财政预算的比重非常低。就投入方向看，居首位的仍然是生活环境改善项目。整个新村运动期间，各种项目的投入与执行情况也大抵如此。当时发动新村运动有一个非常现实的考虑，即大量乡村人口涌入城市，尤其是涌入汉城及周边地区，给城市社会管理带来了一系列问题，政府希望“建设更美好的村庄”，把更多的人口留在乡村地区，但效果并不明显。[⑦]然而，韩国新村运动期间，城乡差距的确缩小了，并出现有些年份农民家庭的人均收入高出城市工薪家庭的情况；乡村面貌和乡村经济发生了根本变化，促进了乡村地区二、三产业的发展；农业生产取得了长足进步并基本做到了粮食自给。

　　五、讨论：“主流”与“另类”的汇流

　　作为一场真正意义上的乡村建设运动的韩国新村运动，在缺乏群众基础或者说乡村民众的反应并不积极的条件下仍然持续了近10年之久并表现出相当的活力，其动力机制何在？常为人提及的理由是政治强人朴正熙总统的热情推动。另有研究者则从群众基础方面找原因，指出饥荒是其之所以持续下去的一个极重要因素。韩国当时还做不到粮食自给，乡村中普遍存在季节性饥荒。每年的4-6月，许多农户都存在粮食严重短缺问题（Chang Soo Choe，2002）。因为贫困和克服饥荒的需要，农户在政府强有力的组织动员和支持下集体行动起来，像政府号召的那样本着“勤劳、自助、合作”的精神进行基础设施建设、发展生产和提高收入。这也可以解释，1980年以后，全斗焕总统恢复新村运动活力的尝试为什么失败，因为经济条件发生了根本性变化，饥荒已经成为人们的一种记忆。也许更为重要的是，当初朴正熙总统进行宣传动员的那一套意识形态和组织动员手段已经失效，而新总统除了增加政府财政支出外，又找不到任何有效的动员方式。

　　也可以说，韩国新村运动的启动虽与领袖人物的个人魅力和高超政治手段有关，而能持续10年之久也有其利益基础。实际上，当时政府对新村运动项目的投入并不大，只占其财政支出的很小份额，相对而言，政府投入的人力则非常大。自总统以下，政府机构中几乎人人都能感受到层层下传的运动压力，逼着他们延长工作时间，在本职工作之外参加乡村中的“自助”工程或帮助农民们“提高觉悟”。政府官员之外，警察、教师、邮差等“吃财政饭”的人和地方军队也都在强大的运动压力下动员起来了，所谓“各行各业，支援农业”。另一方面，全国各地的乡村也都不同程度地感受到了这种随运动而来的政治压力（Brandt，1982）。这种运动氛围，我们中国人应该再熟悉不过了。运动来了，你必须有所表示，做些什么以表明你是支持而不是对抗运动的。个人如此，单位亦如此，一个单位的负责人更须如此，否则将成为运动的牺牲品，而运动从来不嫌牺牲品太多。

　　运动所具有的天然破坏力，由运动煽动起来的非理性和反理性，以及随运动而来的各种机会主义和急于求成、劳民伤财和弄虚作假，不仅存在于中国的“大跃进”和“农业学大寨” 运动中，韩国新村运动中也在不同程度上有所表现。当然，韩国新村运动也取得了许多积极的成就，甚至可以说，韩国新村运动的正面成果远远大于其消极作用。但这并非等于说，我们应该忽视这种随运动而来的消极作用。尤其对于其中的“精神启蒙”和“新村教育”项目，我们需要在认真研究的基础上加以认识，不应该盲目借鉴。为中国乡村建设寻求“另类”发展模式的人不应该只注意韩国新村运动的积极一面，也应该注意其消极一面。从这样的角度看，目前国内有关韩国新村运动的介绍是很不全面的。[⑧]

　　正如许多研究者所指出，中国农民目前的生活状况是“温饱有余，小康不足”和“有饭吃没钱花”，乡村地区缺少工作机会而存在数量惊人的剩余劳动力，农民因为缺少增加收入的渠道而不能分享中国经济高速增长的成果。同时，由于许多制度性问题没有解决，乡村地区的公共品投入严重不足，公共积累水平很低，加上乡村经济工业化带来的环境问题越来越严重，致使乡村地区的生活条件与城镇相比差距越来越大，也制约了乡村经济的发展。因此，政府在促进人口城镇化的同时，借鉴韩国新村运动的经验进行乡村建设是有其必要性的。但通过上面的比较分析我们发现，一场由政府主导的乡村建设运动欲成为现实，还需要更多的条件。因此，更现实的考虑应该是立足于不搞一场政府主导的、全国范围内由上而下的综合性乡村建设运动，代之以逐项调整各种不利于乡村发展的政策，逐项改革各种不合理的制度，把农村和农民从这些制度桎梏中解放出来。

　　在此前提下，也不排除某些具备一定条件的地区按照“主流”或“另类”模式的设想，搞一些乡村建设的实验区。如果这样的乡村建设由地方政府主导的话，是不是采取搞运动的方式还有待探讨。因为就韩国新村运动看，群众运动是一把双刃剑。其消极的一面，除前面已经指出的煽动非理性和鼓励投机等各种恶果外，还有群众一旦动员起来就很容易导致失控，其行动方向说不定很快会调过头来，指向动员者自身。就中国目前农村基层普遍存在官民对立这一现实情况看，极有可能引发比较严重的社会动荡。其积极的一面是，被高度动员起来的群众从某种意义上看能够弥补民主监督程序的缺位，对地方和基层官员的腐败行为和官僚化作风具有抑制作用。新村运动之前，韩国地方官员普遍对乡村发展和农业推广项目缺乏兴趣，政府建立的涉农部门基本丧失服务功能，不能为农民提供任何像样的服务。而新村运动开展以后，这些部门在没有进行任何管理体制变革的情况下忽然就改变了态度，在农业推广、农村信贷、农产品流通等方面都做出了出色的努力，加上政府调整了农产品价格政策和城市工业具备了向农业提供现代投入品（化肥、农药等）的能力，取得了新村运动的两项主要成就，即主要品种的粮食生产基本自给和农民家庭收入赶上并在某些年份超过城市工薪家庭的收入。当时韩国政府实行了一种被称之为“双价格”的农产品收购政策，即政府充当“愚蠢的商人”，高价收购农民的粮食，再低价买给市民，极大地调动了农民增收的积极性。而我国政府前些年实行的“保护价”收购政策为什么执行不力，农民不能从中受益而国有粮食部门则可以上下其手、花样百出，甚而与“粮贩子”勾结起来欺压农民？这一比较就见出了新村运动的上述好处。而随着“愚蠢的商人”越来越聪明，“双价格”政策经逐步调整而越来越趋近“单价格”，韩国农民的家庭收入重新回落于城市工薪家庭之下，新村运动的这项“成就”也就大打折扣了。

　　如按主流倡导的“以工哺农”模式进行乡村建设，也会出现上述问题，即在“工”与“农”之间存在一个庞大的由乡镇和村组干部构成的具有自己独立利益诉求的阶层，这一利益群体与广大农民的利益取向至少是不一致的，有时甚至是对立的。这种情况类似于横贯于国家与农民之间的国有粮食部门，其结果是一方面政府拿出了巨额粮食收购资金，而另一方面的农民却得不到什么实惠。目前政府正在试图解决这一问题，某些省份已经放开粮食收购，同时实行对农民种粮按面积进行直接补贴的政策，就是想绕开中间这个“黑洞”。同理，主流模式的倡导者也应该有办法保证，“以工哺农”最后不会变成“以工哺干”。就目前中国的现实情况看，选择的空间其实不大。办法之一是“搞一场新农村运动”（林毅夫语），发挥上述所谓群众运动的“积极一面”，但同时得考虑到这把双刃剑的另一面。还有一种办法是确实落实我国目前实施的村民自治制度并扩展至乡镇一级，通过基层民主建设让农村基层干部的利益与广大农民的利益一致起来。从这样的角度看，基层民主建设实际上是进行乡村建设的前提条件。

　　如按“另类”模式进行乡村建设，需要解决的问题可能更多。现在提出的另类模式虽然不少，但基本不超出梁漱溟当年所谓把中国人的“老道理”与现代社会的“新办法”结合起来的思路，只是这里的“老道理”和“新办法”被赋予了一些新的内涵。如贺雪峰的“老道理”包括了当年的合作社、赤脚医生、民办教师和以工农为主角的群众性文艺活动等，认为这些东西如果在“新办法”下再生，可以为农民创造一种“低经济成本和高精神福利”的生活方式做出贡献（贺雪峰，2003a ，2003b ）。而温铁军的“新办法”则看中了生态文明思想，重视人与自然的和谐、生态循环和永续利用。其次，他们都在某种程度上表现了对所谓“新自由主义”的拒斥和对集体主义或社群主义的持守。因而他们构造的理想乡村社区是一种与基于现代市场经济体制的“主流社会”有所间隔但不完全隔离的“另类社会”。这种“间隔” 不是目前的所谓“城乡隔离制度”或“一国两策”之类的制度性东西，而是居于“另类社会”中的村民们所具有的一种共同价值体系和行为规范。于是，另类模式的乡村建设，一项主要任务可能就是把村民们由“经济人”改造为“社会人”或“道德人”。但这样一来可能会遭遇梁漱溟当年所谓“我们动员而乡民不动”的问题。实际上，韩国新村运动于1980年代后的没落或消亡也可以归因于其精神启蒙项目的不成功。新村运动官方的说法是，运动“失去活力”的主要原因是“没有争取到民众，尤其是年轻一代的信任”，由于政治强人遇剌和强人政治不再，“年轻一代中普遍存在的不信任和误解于1980年代急剧恶化” （TheNational Council of Saemaul Undong Movement in Korea，2003），导致了新村运动的挫败。而新村运动中在集体主义旗帜下建立的各种设施如公共活动中心、公共澡堂、公共洗衣处、医疗站和村办企业等，或早已不复存在，或为市场经济体制所“收编”。当然，这里并不是想说，类似集体主义或社群主义的理想社会就一定不能长期存在，美国目前的乡村中就有一些符合“有机社会理想”的小社区，但这种在外人看来具有“准宗教”性质的社区，其存在的意义就在于其存在本身，没有普遍性示范作用。也就是说，另类模式的实践即便在某一具体时空中取得某种程度上的成功，也不可能在中国广大乡村地区被普遍复制。中国目前的乡村中也有这样的社区，但它与“主流社会”的间隔，与其说靠的是它那一套价值体系，不如说靠的是基于强大的集体经济实力和强人政治式的社区治理之上的那一套“外圆内方”制度。

　　其实，如果排除了通过一场政府主导的、自上而下的全国性社会运动来解决中国目前存在的严重农村问题这种想法，“主流”与“另类”是可以在中国乡村建设的实践中并存的。我们可以考虑这样一种方案：政府致力于解决“一国两策”问题，促进乡村城镇化和乡村经济市场化并落实基层民主建设。另一方面，中央政府在目前的政府扶贫基金管理体系上进行改组重建，成立中国乡村建设基金。有志于乡村建设的主流或另类模式倡导者，包括各种非政府组织、社会团体和个人都可以在争取到了一定的民间、海外或来自地方政府的资金后，向“中国乡村建设基金”的政府管理机构申请1：1或1：2的配套资金。具体的乡村建设项目由申请者主导并有众多志愿者的热情参与，而政府的基金管理机构只是与民间或地方出资者共同对项目进行监督与评估。如此意义上的乡村建设，将是一种政府提供财政资助、民间共同出力、由各种非政府组织主导、有众多志愿者热情参与、由多种多样小范围内的乡村建设实验所构成的乡村建设运动，如粱漱溟等人当年所做的那样。而且，这种方式也不排斥某些有条件的地方和基层政府主导的乡村建设，如当年阎锡山的地方政府在山西所做的那样。而对于“另类”发展模式的追求者而言，目前需要的不是寻求一个已有的成功范例，而是把自己的理论或理想付诸行动，创造出一个个适合不同地区具体情况的成功范例来。

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　　作者系国家行政学院公共管理教研部副教授，博士

　　（本文刊载于《社会学研究》2004年第4期）

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　　*本文系我在韩国期间（2003-2004年度）的研究课题“经济发展与社会转型时期政府在乡村发展中的角色：中韩比较研究”的阶段性成果，该课题受韩国高等教育财团资助，并得到了韩方合作单位韩国行政研究院的充分支持。

　　[①]作为一个例证，可参见林毅夫先生近年来在《农业经济问题》、《经济参考报》等刊物上发表的一系列论文，如“三农问题与我国农村的未来发展”、“要搞一场新农村运动”、“中央财政支持农村的五种可行方式”等。目前我国许多著名经济学家、农村问题专家也都持有这种观点，因此称之为“主流”。

　　[②]1971年韩国总统大选的选票统计表明，他在西南部乡村地区的支持度已经明显受到了侵蚀。参见Brandt，Vincent（1982），还可参见Whang In Joung（1981：第四章）。

　　[③]参见2003年12月29日的《沈阳日报》。

　　[④]近年来一个比较系统的论述见前引《农村经济绿皮书：2002~2003年中国农村经济形势分析与预测》，第19~20页。

　　[⑤]新村运动中的“转变态度”或精神启蒙项目具有非常重要而特殊的地位，各种相关活动丰富多彩，可供研究的资料也很充分，但作者限于专业训练，很难就其“运动心理学”和社会影响等方面进行评述，即使做一个简明而系统的概述也觉力有不逮。许多韩国研究者都指出了精神启蒙项目在新村运动中的特殊重要性并引为新村运动的一大特色，但都缺乏系统性分析（如Chang Soo Choe，2002；Lee Don Koo &Lee Yong Kwon ，2002）。

　　[⑥]当时政府提出的口号是“建设更美好的村庄”，为此列出的建设项目包括十大类。

　　[⑦]我与合作单位韩国行政研究院的相关专家进行的多次讨论中，韩方学者总是强调政府对改善生活环境项目的偏好因为人口快速城市化而导致了巨大浪费（即建设好了的村很快成为“空壳村”，没有什么人住了），进而否定整个新村运动，并劝告我们要汲取教训。我则用林毅夫先生的观点回答他们，即中国的城市化将是一个相对漫长的过程，在城市化达到一定水平前，用于乡村建设的投资早收回来了，因此不存在浪费问题。当然，各地进行乡村建设规划时必须要对城市化速度有一个合理预测，尽量避免浪费。也就是说，要正确处理好乡村建设与城市建设的关系。

　　[⑧]作为例证，可参见李水山、许泳峰著《韩国的农业与新村运动》，中国农业出版社1995年版。另可参见前面提到过的白雪秋和张敬华等人的文章。这几位研究者还提供了大量有关新村运动的研究文献，目前把韩国新村运动引为中国乡村建设范例的许多学者，其立论大多建立在上述人等提供的文献基础上。