從“買官賣官”看中國官場

喻中

討論中國的權力制約與權力監督，有一個問題不可忽視，那就是權力授受過程中的“買官賣官”現象。權力制約與權力監督的根本目標是要防止腐敗，而腐敗的核心問題是日漸盛行的“買官賣官”。如果“買官賣官”行為只是偶發現象，是由於個別官員道德水平低下而引起的，倒也不用花費過多的心思。但不幸的是，權力授受過程中的“買官賣官”行為恰恰是一種相當普遍的腐敗現象。新近的典型例證就是2005年上半年浮出水面的兩起“買官賣官”事件：一是黑龍江省綏化市委書記馬德賣官案[1]；二是安徽省18位縣（區）委書記因賣官受賄先後被查處的事件。這兩起事件經過多家媒體報導後，已引起社會各界廣泛關注。[2]正是在這一背景之下，筆者感到，有必要對“買官賣官”現象作專題研究，弄清楚“買官賣官”是怎樣發生的？為什麼會發生這樣的交易？

　　一、從地區差異的角度看“買官賣官”的發生

　　通過分析近幾年披露出來的眾多“買官賣官”案件，筆者發現，這類腐敗案件在地區分布上呈現出一種趨勢：主要集中在那些以傳統產業為主的欠發達地區。無論是安徽的“18個縣區”，還是黑龍江的綏化市，都屬於這類厙�。反之，哉樓些夺j飪�放程度郊氝、手C【�济蠂D苑⒋鎩⑿灤瞬�业蠂D苑比俚牡厙�，诌|俅臃�案率兰兇，�奧蜆俾艄佟鋇陌訃�还蠂D越仙佟４送猓�哉浕些极箔h⒋鐧牡厙�，睙峥~韃馗溝兀�晤U且埠萇傯�祪e掣魷匚�书记翌R奧艄佟筆芑弒徊櫬Φ氖呂�。�奧蜆俾艄佟鋇姆�案率之所以会臭溄K庵值厙�分布上的颤S膠猓�说明经济发疹櫘平峨s凇奧蜆俾艄佟鋇姆⑸�具有重要祿习响�?br>
　　那些市場經濟相對發達、對外開放程度相對較高的地區有一些共同特徵：人口流動性較大，對外交往頻繁，外商投資較多，科技含量高的新興產業發展較快等。這樣的經濟環境給當地人提供了較多的職業選擇與獲利機會，因此，通過經商獲取豐厚的物質利益和較高的社會地位，從而滿足內心的“成就感”，可能性比較大。很多有“想法”的人就會把心思轉到“做老闆”、“掙大錢”上面去；也正因為如此，官位的吸引力相對降低，目光始終盯住官位的人也相對比較少。某些職級不是太高的官位，特別是“副職”，比如縣政府所屬的某局副局長，雖然也蘊含一定的尋租空間和物質收益，但與商業活動所蘊含的獲利機會相比較，它的優勢不會那麼明顯，不會成為當地人“唯一最優”的選擇。在這種社會條件下，權力授受過程中的官位買賣也就不會特別火爆。

　　但是在經濟欠發達地區，人們的職業選擇與獲利機會要稀缺得多。比如，在眾多內陸農業地區，沒有多少高科技企業，商業也欠發達，鮮有外資進入，其主要產業大多是傳統農業、養殖業與低技術含量的手工業。這些傳統產業的利潤都比較低，在市場競爭中往往處於劣勢，養家糊口尚可，但發財致富則非常困難。相比之下，做官的優勢就非常明顯：它既有“旱澇保收”的物質回報，還有尋租空間，可以獲得大量“灰色收入”。而且，在欠發達地區，做官在社會評價中所占的“權重”相當高，經商作老闆所占的“權重”則低得多。比如，一個鄉鎮的黨委書記，雖然在外面的世界看來，沒有任何值得誇耀的“品級”，但在這個鄉鎮範圍內，他就是幾萬人的“父母官”，他的家人、親戚都會感到“與有榮焉”。這個鄉鎮的某企業主，儘管也是“食有魚，出有車”，但一般說來他們沒有官員那種“成就感”。有人或許會認為，社會評價的這種特點其實源於傳統中國“官尊商賤”的遺風。這種看法有一定道理，但還不夠全面。欠發達地區的人們之所以會覺得做官比經商更值得追求，主要還是因為做官的物質回報普遍高於經商收益。在欠發達地區，財富的總量有限，除了每個人的基本生活費用（比如基本工資），其他財富的絕大部分往往由政府系統控制，並且按照官員擁有權力的大小來分配。一般來說，官位越高的人，可支配的財富就越多；反之，官位越低的人可支配的財富就少。正是這種社會現實極大地刺激了人們對於官位的渴望，“弄個師長、旅長乾乾”的心思越來越強烈，這種心思驅趕着人們千方百計謀取官位。由於每一級政府有職有權的官位有限，而有意謀取者又太多，在供求矛盾極其尖銳的情況下，官位不可避免地成了一種價值含量極高的“稀缺商品”，於是所謂的“買官賣官”現象自然就形成了，而且蔚然成風。

　　但另外有一個現象不可不注意：在一些更貧困的地區，人們對於官位的購買慾望相對降低。究其原因，一方面，在更貧困的地區，人們手上的“閒錢”較少，可以用於購買官位的資金自然也不多；另一方面，在這樣的地區，可供官員攫取的公共財富更加稀缺。很多同樣“品級”的官位（比如鄉鎮長），在欠發達地區也許還能帶來一定的收益，但在人口稀少、絕對貧困的地區，就只能帶來很少的收益。當然，即使在這類絕對貧困的地區，也不可能徹底杜絕“買官賣官”現象。

　　二、從職官任期的隨意性看“買官賣官”的發生

　　“買官賣官”的原因還可以從任職周期這一角度得到解釋。

　　按照法律規定，任何官位，諸如市長、縣長以及鄉鎮長，包括與這些職務同級別的黨務系統官員，都有任期限定。比如，縣市長5年一屆，鄉鎮長3年一屆。從規則來看，一屆新的縣市政府產生之後，縣市政府所屬各部委負責人作為本屆政府的“閣員”，一經任命，也應當相對穩定。但這種任期規定僅僅是法律上的規定而已；在實踐中，無論是經選舉產生的官員還是由任命產生的官員，都可以隨時調整。一個新任官員在任何時候都可以走馬上任，一個現職官員在任何時候都可以被調離。

　　這種職官任期的隨意性對“買官賣官”的影響主要有以下幾方面。

　　首先，對於有意購買某官位的人來說，只要他有購買意願，就可以與掌握授職權力的上級官員討價還價。比如某個鎮長，覺得鄉鎮工作比較“艱苦”，且油水不大，他可以隨時出手購買一個“更好”的官位，如縣財政局長。

　　其次，對於現職官員來說，這種職官任期的隨意性構成的壓力與危機感是經常性的。只要有人在覬覦他現在占據的官位，他就始終處於危險的景況之中──因為上級官員隨時都可能把這個官位轉賣給其他出價更高的人。在這種壓力之下，現職官員為了維持官位的穩定，必須經常性地向上級“上貢”；否則，這個官位就可能被另一個出價更高的買官者拿走了。這種維持可被稱為官位的“反覆購買”。這種“反覆購買”的間隔是多長？每次購買的花銷有多大？兩者均取決於這個官位的“含金量”。如果是一個含金量很高的官位（世人所謂的“肥缺”），那麼，“反覆購買”的間隔就比較短，每次支付的價格就比較高，而占據這個官位的人也有較高的支付能力與支付意願；如果是一個“清水衙門”的官位──比如“縣誌辦”（編寫“縣誌”的機構）主任，由於這一官位的尋租空間不大，渴望這個官位的人也就相對較少，這個職務的賣方如果要讓人“反覆購買”這個職務，買方恐怕就只好拒絕這場遊戲了──不是因為他覺悟高，而是因為得不償失，這是一個理性的“經濟人”算計之後的必然選擇。

　　最後，這種職官任期隨意化還導致了一個更嚴重的後果，那就是加劇了“買官賣官”行為的經常化。對於擁有官位出售權的賣官者來說，將某個官位出售一次，或許可以得到一筆賄金（比如說5萬元）；如果嚴格遵循5年一屆的規則，那就意味着5年之內這個職位只能為賣官者帶來5萬元的收入，這對賣官者來說顯然達不到收益的最大化，雖然有利於買方，但卻不利於賣方。在賣方看來，更好的辦法是，你花了5萬元在我這裡買了一個官位，但你的任職期限卻是不確定的，既可以長達5年，甚至還可以長達10年，但也可能短至1個月；你任職1個月之後，我就可以“根據工作需要”調整你的職務，把你從局長調整為“副處級調研員”[3].可以假設，如果賣方願意，他甚至可以在5年之內，把某個官位賣到N 次。不過，這僅僅是可能的次數，實際上並不是在特定期限內將某個官位出售的次數越多，賣方的收益就越高；因為，如果買方花一筆錢買下某個官位，但任職期限只有幾個月甚至更短，他就沒有辦法收回投資。如果購買者都形成了這樣的預期，就會嚴重地抑制他們的購買慾望，賣官者手上控制的官位就會出現“滯銷”的局面，官位的銷售價格就會驟然下降，這就會損害賣方的長遠利益。因此，賣方作為理性的“經濟人”，他也不會過於頻繁地出售官位。“賣官”者的這種理性運用於實踐就表現為這樣的場景：上級官員出賣官位後，購買者也會經常（比如每年）付出一定費用維持官位，維持費用一般會保持在“合理預期”之內──即該官員每年可能獲得的灰色收入的幾分之一。

　　三、“買官賣官”的實質是什麼？

　　通過上文分析可以發現，“買官賣官”過程的實質就是上下級官員之間的利益分配過程：在買賣某個官位的過程中，買賣雙方通過博弈，實現了各自利益的最大化。對於這個判斷，我們還可以進一步做出以下幾點剖析。

　　首先，在官位的買賣雙方之間存在着一定的交易風險。假如買方已向賣方支付了某一職位的價款，旨在購買一個鎮長的職務；但結果賣方只給了一個副鎮長，對買方來說，這筆買賣就“虧”了。但這還不是最大的交易風險。實際生活中，買方支付了足夠的價款，賣方也信誓旦旦地表示，一定會給出一個成色十足的“好位置”，但結果可能什麼位置都沒有給，買方落得一個血本無歸的下場，這就是買方必須承擔的風險。而且，在這種交易中，賣方也面臨一定的風險。比如，賣方收了很多購買人的價款，但給出的官位卻很難讓所有的購買人滿意；這時有的購買人就可能反戈一擊，比如向有關機構舉報賣者的“賣官”行為。這種情況雖然較少發生，但在考慮交易風險時，卻是賣方必須考慮的一個因素。

　　其次，交易完成後實現的收益遠遠大於交易風險，這是買賣雙方之間的交易能夠長盛不衰的原因，也是交易關係能夠維持下去的因素。交易雙方在試探、回應、討價還價的過程中，共同維持着雙方的利益。可以說，買賣雙方的關係類似於總經理與部門經理的關係：總經理把某個部門或片區承包給部門經理，部門經理每月或每年向總經理上交一筆承包費，剩下的當然都裝進了部門經理自己的錢袋了。在“買官賣官”的過程中也是這樣。比如，某人花5萬元向縣委書記買下一個鎮長的官位，這首付的5萬元實際上可以理解為鎮長向縣委書記預付的第一筆承包費；鎮長在承包（當然是和該鎮書記聯合承包）這個鎮的過程中，必然會獲得一定數額的收益，這些收益中就包括了向縣委書記繳納的第一筆承包費以及後續的若干筆承包費。交易之所以能夠實現，是基於如下事實：從賣方來說，如果不通過鎮長（以及鎮的黨委書記），縣長或縣委書記作為個人就收不到這筆承包費；從買方來說，鎮長如果不從縣委書記手中買下這個官位，他就不可能獲得藉這一官位實現的尋租收入。換言之，在官位買賣過程中，雙方都實現了自己的利益；大致說來，雙方都“賺了”。至於賺多賺少，則取決於某個特定官位的含金量，以及該官員任期內當地的經濟發展狀況。

　　在這種“買官賣官”者雙贏的交易中，究竟是誰賠了呢？是公眾利益。這裡所談的公眾利益又可以分為“廣義的公眾利益”與“狹義的公眾利益”。所謂“廣義的公眾利益”，主要是所在地區（或行業）的公眾利益。比如某個鎮的鎮長在其任職期間為了攫取交給縣委書記的那一筆筆承包費（即初次“買官”與維持官位的費用），唯一的途徑是侵奪當地的公眾利益。其中最常見的情況是，在發包公共工程的時候收取建築商返還的高額回扣。比如修一段鄉村公路，本來只需要20萬元，結果從帳面上向建築商支付了50萬元，多出的30萬元大致就是這個鎮長獲得的回扣；但整個50萬元都是公共財政支付的，或者是本鎮所有公眾集資匯聚起來的。鎮長個人獲得的30萬元回扣就是對於公眾利益的攫取。當然，“買官”者攫取公眾利益的形式遠遠不止這一種。在諸如鄉鎮企業的承包或出售過程中、在處理“超計劃”生育罰款的過程中、在救災款物的發放過程中等等，都可能出現“買官”者個人對於公眾利益的強制性占有。

　　所謂“狹義的公眾利益”，主要是指“買官”者所屬機構及其人員的利益。比如，一個鎮政府的機關人員可能有30或50人，這個群體的共同利益主要體現為鎮政府可以支配、分配的一筆財富，但由於這筆財富的支配權大多屬於鎮長，當他把這筆錢的一部份甚至大部分用於“買官”的時候，鎮政府機關人員的利益就受到了損害。中國有一個司法用語專門指代這種情況，叫做“公款行賄”，指一個政府機構的主要負責人將其能夠支配的公款挪作私人“買官”的費用。為什麼在很多欠發達地區基層政府的普通公務人員收入較低？其中一個重要原因就在於，在某機構“頭兒”用於買官的巨額費用中，該機構的普通公務員每個人都無可奈何地分擔了其中一部分。

　　上述分析展示了一個事實：無論是“賣官”者還是“買官”者的私人收益，最終都來自公眾利益。當然，從絕對數量上看，廣義的公眾利益做出的“奉獻”更大一些。但是，由於這個群體絕對數量較大（比如，一個鎮可能就有5萬人），分攤到每個人身上的數額並不特別明顯，大多數人甚至還不知情，所以沒有激起公眾的抵制。因此，“買官”者對於這類公眾利益的攫取基本上是安全的。此外，“買官”者對於“狹義的公眾利益”的占有主要體現為對機關普通公務人員利益的侵犯，一般來說也不會激起公務人員的強烈抵抗，其中原因很多。比如，下級服從上級是公務人員必須遵循的一項基本準則。侵犯公務人員利益的最大影響在於可能激起他們“取而代之”的強烈願望。對於普通公務人員來說，努力坐到“頭兒”的位置上去，不但可以有效地保障自己的利益，還有機會攫取他人的利益。這樣的後果使得潛在的“買官”者隊伍劇烈膨脹。由於“頭兒”的位置在每個機構中都只有那麼一兩個（所謂“黨政一把手”），這種需求方增多而供給恆定的態勢也使得“賣官”者控制的官位成了越來越炙手可熱的“商品”。這種惡性循環促使“買官賣官”現象更加趨於普遍性、日常化。

　　四、“賣官”者的“賣官”為何不可避免？

　　依照民主政治的理念與信條，官職代表公眾向官員授予的一種處理公共事務的權力與責任，占據官位者應當體現公眾的意志。但是中國的“社會主義民主政治”有別於西方的民主政治，“民主集中制”仍然是中國政治的遊戲規則。在官員任免的實踐中，“民主集中制”又被具體化為一整套“選人用人”制度。在現行的政治場域中，經常提到“選人用人”幾個字，但人們很少反思，“選人用人”的主語是什麼？應該是誰來“選人用人”？人們很少討論這個問題，也許恰恰是因為這個問題太簡單了，“選人用人”的主語就是各地方、各部門的“一把手”。比如，對於一個縣來說，主要就是縣委書記在“選人用人”，主要就是由他來“選擇”誰擔任各鎮鎮長、各局局長（即所謂“黨管幹部”的原則）。

　　按照這一制度的構想，縣委書記掌握的“選人用人”之權並沒有尋租空間，他只需要把某些符合條件的人“用”在各個官位上就行了。在這個過程中似乎不應該出現“買官賣官”現象。但是，這樣的政治設想只考慮到了“用人者”這一方，沒有考慮到“被用者”並非工具。用如下譬喻或許比較恰當：對於一個汽車裝配工人來說，他只需按照裝配工藝的流程，把一個個零件井然有序地裝配到一輛汽車的正確位置上去，這項裝配工作就算完成了；在這個過程中，汽車零件不會說話，也不會提出要求，更不會通過“花錢送禮”的方式主動爭取占據某個關鍵位置。但是，“用人者”所要選擇的“人”就不同了，雖然這些人的身份是“被選者、被用者”，但他們的姿態絕不是消極的，更不是被動的；相反，他們會在“選”與“用”的過程中積極地謀求“被選”、“被用”，為了實現這一目標，他們會想方設法地擠進“用人者”的視野中。由於競爭者太多，爭奪“用人者”的注意力和接受程度必然會演化成為一場激烈、甚至是殘酷的競賽。尤其值得注意的是，在“被選、被用”的機率越來越小的情況下，“被選、被用”的機會就越稀缺。由於這種稀缺的機會又主要掌握在“用人者”手中，為了獲得這種稀缺的“被選、被用”機會，他們就以花錢的方式向“用人者”購買這種機會。

　　如果“用人者”是清廉的，始終堅持“只送不賣”，似乎也可以防止“買官賣官”。但是，這樣的期待是不現實的。這裡不妨引證一段記者的調查報告：

　　“一位對馬德有較深了解的知情人向本刊披露，馬德任牡丹江市副市長之後，隨着職務提高，接觸面日漸廣泛。一些人開始尋找機會接近馬德。起初，逢年過節請客送禮，並未提出具體要求，只希望建立‘朋友’關係。

　　“據田雅芝（編者註：田是馬德妻子）回憶，馬德有一段時間晚上回家不敢開燈──‘燈一亮，上門送禮的人就排着隊了’。開始他們不開門或者乾脆躲出去。後來有人勸說：”你們不食人間煙火怎麼地？送上門來的再不要，人家會以為你們不信任他。這不把人都推到別人那去了嗎？你看人家每天又吃又喝又按摩的……你們這樣不成光杆司令，工作怎麼幹？能幹長嗎？‘

　　“‘後來馬德就和我說，以後再來人送東西，送錢，你就先收下吧。……不收，等於把人推出去，馬德的政權沒法鞏固。’”[4]

　　這段資料展示了這樣一種官場生態：“用人者”即使主動拒收也不行，因為這會把人推到別人那裡去，“用人者”就會成為光杆司令，工作不好干，也干不長。“用人者”面臨的困窘是，要守住“用人者”的地位，就不能沒有追隨者、支持者、擁護者。然而，別人之所以追隨你、支持你、擁護你，是因為你信任他們，或者說他們覺得已經獲得了你的信任；他們認為，你和他們已經構成了一個利益公共體。利益共同體的基本特徵是利益共享、風險共擔。比如，我送給你一筆錢，你給我安排一個官位，這就實現了利益上的交換；如果我不向你送錢，或你不收我送的錢，即使你給我安排了一個官位，我也不會覺得我們是一個利益共同體，我會認為你這是在公事公辦──既然我們是公事公辦的關係，那麼，當我有一點越規行為的時候（這幾乎是不可避免的），你也會對我公事公辦，比如撤我的職等等，這樣一來，我就沒有安全感。因此，即使你“免費”給我安排了一個職務，我也不屬於你的追隨者；相反，如果你的同僚或“政敵”更願意信任我的話，我會更多地支持、追隨他。

　　可見，“買官”者花錢“買官”的目的，除了買到某個官位之外，還想買到“安全感”、“被信任感”、“被接受感”等等，這既是“買官”者“被選被用”的前提條件，同時也有利於保障“買官”者的長遠利益。

　　“用人者”如果不“賣官”，不但不能實現自身經濟利益的最大化，同時也不能實現其政治利益（政治支持率、政治服從程度等等）的最大化，相反，通過“賣官”，反而能夠實現多種利益的最大化。在這種制度環境下，要求“用人者”不“賣官”是不現實的。

　　五、禁止“買官賣官”的黨紀法規為何失靈？

　　中國政府並非不知道權力授受過程中的“買官賣官”現象嚴重，專門針對“買官賣官”的黨紀法規堪稱疊床架屋，但這些規則基本上都失靈了。這個問題比較複雜，可以大致作如下解釋：

　　首先，這些黨紀法規形成的制度僅僅只是形式上的制度，比如，“民主推薦”制度、“集體討論”制度、“任前公示”制度等等。這套形式上的制度之所以不能有效防止“買官賣官”現象的盛行，其根本原因在於：“民主推薦”之後還得過“黨政一把手”這一關：“集體討論”之後還是要讓“一把手”最後來拍板：“任前公示”過程中即使有人提出了異議，是否採納這些異議最後也只能由“一把手”來定奪。這就是說，無論程序如何嚴密，只要“選人者”還是那個“用人者”，只要“用”誰“不用”誰還是由那個“用人者”最後說了算，那麼，無論有多少規則，恐怕都難以禁止權力授受過程中的“買官賣官”活動。

　　其次，現有的制度設計沒有斬斷“用人”者與“被用”者之間的利益交換關係。只要“買官”者還能把金錢交到“賣官”者手上，只要“賣官”者還能決定“任用”誰，就意味着雙方的利益交換渠道是通暢的。然而，現在的正式規則體系恰恰不能禁止上述情況的發生。在當代西方政治學理論中，杜魯門等人發展出了一套“利益集團”的理論，按照這套理論提供的解釋框架，“買官賣官”的交易雙方就構成了一個利益集團，他們具有維護本集團利益的強烈動機。當禁止“買官賣官”的規則既由這個利益集團制定，又由這個利益集團來執行和監督時，這套規則的實際效果如何，則不問可知。

　　筆者認為，禁止“買官賣官”確實離不開規則，但規則的制定者首先得超越於利益集團之外；其次，規則本身必須針對問題的癥結。現行的正式規則體系的失靈，就在於沒有做到這兩點。

　　六、遏制“買官賣官”交易的思考

　　分析了“為什麼買官賣官”這個問題後，筆者還想就遏制“買官賣官”的問題提一點看法。本文是針對“遏制”而不是“禁止”“買官賣官”，因為絕對的禁止是不大可能的。但是，使“買官賣官”成為一種例外，而不是一種常態，還是有可能的。在具體的技術層面上，需要解決的焦點問題不在於“買官”行為，而在於“賣官”行為。因為，“買官”者自願把自己的財富送給某個人，這大概是任何法律制度都管不住的。因此，不能把重心放在“買官”者這一邊。遏制“買官賣官”的關鍵，還在於根除“賣官”者隨意出售官位的權力。當“賣官”者已經不能最終決定“選誰、用誰”，那麼“賣官者”這種角色其實就已經不復存在，而“買官賣官”的交易自然也就無疾而終了。

　　從人類目前的政治經驗來看，要消除“賣官”者這種角色，唯一的出路也許就在於把“用人制”改為選舉制，即儘可能擴大選舉人的範圍，讓選舉人在兩個或兩個以上的候選人中選擇一個候選人。如果某個侯選人能最大限度地促進整個選舉人群體的利益，如果他能獲得整個選舉人群體的信任，他就必然能夠贏得更多的選票，從而獲得他期望的某個官位。在這種情況下，即使鼓勵他向某個“一把手”行賄“買官”，他大概也不願意再做出這種愚蠢的舉動。在很多實行選舉制的國家和地區，為什麼極少聽到“買官賣官”的案例，原因就在這裡。