一．確立國防領導體制
1925年7月，廣州國民政府成立時曾設立軍事委員會。1928年8月，在國民黨召開的
第二屆第五次中央全會上宣布撤銷軍事委員會。1932年1月28日日軍侵略淞滬，因此
3月1日召開的國民黨第四屆中央執行委員會第二次全體會議決定恢復軍事委員會，
“其目的在捍禦外侮，整理軍事”，由其負責“國防綏靖之統率事宜”，第一次將
國防的內容寫進軍事委員會的組織大綱。
1935年，由於日本侵略步步加緊，國民政府將1932年11月在參謀本部所設的國防設
計委員會與兵工署資源司合併，改組成立資源委員會，直隸於軍事委員會。該會掌
理人才和物資資源的調查、統計與計劃研究，工作重心為與國防有關聯的重工業建
設。規定凡國防上所必需，經濟上有統籌之必要，以及規模宏大、需要特殊設備和
技術之事業，均由國家經營。 1935年12月，日本策動的“華北自治”運動日見猖獗。
在日本咄咄逼人的壓力下，12月6日，國民黨第五屆中央執行委員會第一次會議決定
在政治委員會之下設立國防委員會。該委員會和法制、內政、外交、財政、經濟、
教育、土地、交通等專門委員會平級。此時的國民政府一方面準備抵抗日本侵略，
一方面又避免刺激日本，國防委員會和其他8個專門委員會平列，因而國防委員會並
沒有突出的地位。
1936年春，軍事委員會內增設首都警衛執行部(內分3組)，主管對日國防事務。此為
軍事委員會在組織職能上第一次作出對日國防的表示。
同年7月10日，國民黨召開五屆二中全會。會議於13日將組織國防會議及粵桂兩省軍
事、政治的調整案一併議決，通過了《國防會議條例》。該會隸屬於中央執行委員
會，其任務是討論國防方針及關於國防各重要問題。審議事項有：一、國防方針；
二、國防外交政策；三、關於國防事業與國家庶政之協進事宜；四、關於處置國防
緊急事變事宜；五、國家總動員事宜；六、關於戰時之一切組織；七、其他與國防
相關聯之重要事宜。國防會議議長、副議長各由軍事委員會委員長和行政院院長擔
任。因兩機構的長官均為蔣介石，故國防會議由蔣掌管一切。成員包括三部分：一
是中央軍事機關各長官，包括軍事委員會副委員長、參謀總長、軍事參議院院長、
訓練總監、航空委員會委員長；二是行政院各有關部，包括軍政、海軍、財政、外
交、鐵道、交通各部；三是由中央特別指定的軍政官員，為各地綏靖公署主任、省
主席，包括兩廣地方實力派的頭面人物李宗仁、白崇禧、陳濟棠、余漢謀等。〔12〕
該會是在全國抗日熱情進一步高漲的情況下成立的。
西安事變後，全國上下初步形成了團結抗日的局面。1937年2月，在國民黨五屆三中
全會上，主席團提議，為國防的需要設立國防委員會。大會通過並由中央政治委員
會第三十七次會議通過《國防委員會條例》，〔13〕依條例成立了國防委員會。這
個機構和前已成立的國防會議有很大的不同。不同點為：
第一，國防委員會級別高，為“全國國防最高決定機關，對中央執行委員會政治委
員會負責任”。
第二，國防委員會是一個實權機構。其職權是：國防、外交政策之決定，國防作戰
方針之決定，國防費用之編制與籌備，國家總動員事項之決定，國防緊急事變之審
議，其他與國防有關重要問題之決定。另外，“為便利決議之執行”，直接秘密指
導國民政府的軍事及行政各高級機關，並督促其完成。
第三，把“國防作戰方針”和“國防緊急事變”提到了很高的位置，規定“其行動
應絕對秘密”，“凡參與會議者及工作人員不得將任何決定事項向外發表”。
第四，組織機構擴大。該機構設主席、副主席各一人，以中央政治委員會正、副主
席兼任之。其組織成員包括：(一) 中央執行委員會常務委員、中央監察委員會常務
委員、中央執行委員會常務委員會秘書長、中央政治委員會秘書長；(二)五院院長；
(三)行政秘書長，內政部、外交部、財政部、交通部、鐵道部、實業部、教育部各
部部長；(四)軍事委員會委員長、副委員長，辦公廳主任，參謀本部總長，軍政部、
海軍部部長，訓練總監部總監；(五)全國經濟委員會常務委員(包括了黨、政、軍各
方面的高級長官、實權人物)。地方各實力派人物因與領導全局、決策重大問題關係
不大，因而沒有安排。從另一面看，這說明在抗日這個重大問題上，全國各地的實
力派與中央已趨於一致(當然也有對作戰機密的考慮)。該機構是國民政府黨、政、
軍一元化領導之肇始。
國防委員會成立不到4個月，全面的抗日戰爭爆發了。
二． 確定和建設戰略後方
戰略後方是堅持戰爭、爭取勝利的依託，是支持長期戰爭的穩定的政治、經濟後方。
抗日戰爭時期正面戰場的戰略後方，是指正面戰場上我方軍事第一線後面的廣大地
區。由於戰局變化、戰線移動，戰略後方的地域範圍也隨之變動，因此在地理上它
是一個相對的概念。但對於支持長期戰爭、穩定軍心民心，則要有一個相對穩定的
後方基地。這裡所指的抗日戰爭的戰略後方，是包括川、滇、黔、西康(1955年撤銷
)等西南四省和陝、甘、寧、青、新這西北五省比較穩定的地區。從國民政府戰前的
注視點和在整個抗日戰爭中發揮的作用來看，戰略後方的重點在西南四省，中心在
四川。
1932年日軍侵略淞滬，南京國民政府即認識到東部易受攻擊，很不安全。同年7月，
軍政部就兵工廠布局問題曾提出：“依國防形勢論，全國軍用各廠須在平漢路、粵
漢路以西交通便利之地，而置重點於長江、長城間。”爾後便將軍工企業重心西移，
開始在內地營建重工業工廠。1934年12月底，蔣介石派遣軍事委員會南昌行營第一
廳廳長賀國光為首、由 78人組成的參謀團入川，一面運籌、督導“圍剿”紅軍的作
戰，一面整理四川的政治、軍事，開始經營西南。1935年4月，蔣介石任命吳忠信為
貴州省主席，國民政府的黨、軍、政勢力迅即占領了貴州。在四川，同年2月任命劉
湘為主席，接著又通過組織峨眉訓練團等措施，整頓了四川的軍事、財政、金融，
推行了保甲制度等，加強了國民政府在四川的影響。
1934年2月，國民黨中央決議設立西康建省委員會，任命劉文輝為委員長。1935年7月，
西康建省委員會在雅安正式成立，將西康建省正式提到日程上來。這也是戰略後方
建設的一部分。到 1935年底，國民黨中央勢力在四川、貴州站穩了腳跟。蔣介石認
為“川滇黔為中華民國復興的根據地……只要川滇黔能夠鞏固無恙，一定可以戰勝
任何強敵，恢復一切的失地，復興國家”。〔15〕他進而明確指出：“將向來不統
一的川滇黔三省統一起來，奠定我們國家生命的根基，以為復興民族最後之根據地
……從此不但三年亡不了中國，就是三十年也打不了中國。”〔16〕關於四川在戰
略後方的地位，蔣更進一步指出：“就四川地位而言，不僅是我們革命的一個重要
地方，尤其是我們中華民族立國的根據地。無論從哪方面講，條件都很完備。人口
之眾多，土地之廣大，物產之豐富，文化之普及，可說為各省之冠，所以自古即稱
‘天府之國’，處處得天獨厚。”〔17〕他還說：“我方軍事與政治重心全在四川。”
〔18〕當時，蔣介石及國民政府的大多數成員從持久的戰略出發，把西南地區作為
抗戰的戰略後方和根據地，實踐證明是正確的。從西南地方當局來說，他們從全國
抗戰的大局出發，也認識到本地區的戰略地位。龍雲在1937年2月國民黨五屆三中全
會上提出關於加強雲南建設的提案，謂：中日開戰後，“我與海外各邦交通口岸勢
必被其以兵力橫加封鎖，無論外來接濟，抑或國貨出口，自必完全斷絕，屆時束手
坐困，險象何堪。”雲南“西通緬甸，南通廣東、北海，東則可與長江各省聯絡，
實為國防後方海陸交通之惟一出口，一旦有事，欲求對外，有一安全通路。”〔19〕
他敦促國民黨中央重視加強雲南的交通、教育建設，開發西南資源，將雲南建設成
國防後方。由此可以看出，在以西南為戰略後方進行抗日禦侮問題上，國民政府與
西南地方當局是有共識的。
西北的陝、甘、寧、青、新五省地處祖國內陸，雖然交通不便、氣候惡劣、人煙稀
少，但這裡是連接歐亞大陸的交通要道。抗日戰爭開始之後，在沿海淪陷、出海口
被切斷的情況下，中國出口的商品和蘇聯的援華物資大都從這裡進出。在1941年蘇
德戰爭爆發之前，這裡為支持對日作戰也起到了重要作用。
三． 發展交通系統
交通是衡量一個國家經濟和國防力量的重要標誌。四通八達的交通線路和先進的交
通工具，不僅可以促進經濟的快速發展，也可以使軍隊快速機動，使後方供應及時
充裕。“兵貴神速”是離不開交通便利這一前提條件的。
1934年，德國軍事總顧問塞克特就進言蔣介石：“發展具有戰略性的交通系統，在
日本入侵時，可以迅速地輸送部隊至危急地區，實為當前首要任務。”同年6月，國
民政府派出徐庭瑤、俞飛鵬等一行 21人赴歐洲考察軍事、交通。1935年11月，國民
黨在五大之後對日政策逐漸強硬。同時，實行了幣制改革，並得到了大量的外國貨
款，開始實施前些年設計的經濟建設計劃。1936年底，國民政府制定國防交通建設
計劃，使交通建設得到了高速的發展。從1936年到1937年抗戰爆發的一年半中，共
建成鐵路 2030公里，平均每年達1353公里。這是1927年至1935年8年間年建築速度
的6.5倍。具有戰略意義的鐵路、公路幹線都是在這一時期完成的。
鐵路方面中國中部的幹線粵漢路，株洲至韶關段456公里，1936年9月
1日通車，1937年上半年全線貫通；廣九線亦於1937年7月接軌，投入使用。華東干
線浙贛路，自1929年動工，至1937年9月分別完成杭州蘭溪段、金華玉山段、玉山南
昌段、南昌萍鄉段，全長903公里；蘇嘉路於1936年7月通車；滬杭甬鐵路閘口至百
官段77公里，也於1937年11月通車。此外，還修建了南京輪渡和錢塘江大橋。在修
路的同時，對舊有鐵路進行改造。主要是更換鐵軌，加固橋梁，添購車輛，改善信
號系統。僅1936年，平漢和粵漢鐵路就抽換鋼軌10.6萬餘根，並修建了馮村、花園
等鐵路大橋。據統計，1936年5 月，全國共有機車1116輛、貨車14580輛、客車2090輛。
到1937年5月，機車、貨車和客車分別增加了156輛、1762輛、326輛。為了加強戰時
軍隊和軍用物資的調運，津浦、京滬、滬杭甬、浙贛、隴海、平漢、粵漢等重要鐵
路共計增設軍用站台、軍用岔道達200公里，極大地方便了軍車的停靠和各種重武器
的搬運，大大加強了戰時的軍運能力。各鐵路幹線都儲備了可供使用1年以上的鐵路
器材和燃料，並修建了防空壕和地下室。
1927年到1937年，國民政府在10年間共修鐵路3793公里(東北三省修築的1600公里未
計在內)，使中國本土(東三省未計在內)鐵路共達1.2萬公里。
公路方面1935年後，將原來的公路網作了加修和延長。到1936年底，各省聯絡公路
已完成2.1萬餘公里。同時，國民政府亦積極幫助閩、粵、桂、魯、川、滇、黔等省
修建聯絡公路，共建成6000餘公里。至1937年7月，連接各省的公路網已基本形成，
計有京閩桂、京黔滇、京川藏、京陝新、京綏、京魯、冀汴粵、綏川粵、閩湘川、
魯晉寧、浙粵、甘川、陝鄂、川滇等幹線21條，支線15條，總里程109500公里，其
中有砂石路面約43521公里，泥土路面65979公里。同時，國民政府還注意了汽車的
發展，積極推行購進和維修工作。至1937年，全國共有公路營業客車1萬輛、貨車1.3萬
輛，並在長沙、南京、漢口、南昌等地設立了汽車機械廠、汽車配件廠和輪胎廠。
航空方面到抗戰爆發前，國民政府擁有中國航空公司、歐亞航空公司和西南航空公
司，開闢了滬蓉、滬平、滬粵、渝昆、滬新、平粵、蘭包、陝蓉、蓉昆、廣河、廣
瓊南線等12條航線。
航運方面到1937年，民營的航運公司共有輪船185艘，總□位達56.9萬餘□。國營航
運業發展得比較緩慢。至抗戰前，輪船總□位為68萬□(僅限於內河或沿海航運)。
在港口建設方面，1935年建成了連雲港2座碼頭。抗戰前該港可停靠3000□的海輪。
廣東黃埔港於1937年1月開工，因抗戰爆發，僅完成1座碼頭。
抗戰開始之後，國民政府建成的交通系統便發揮了效力。尤以鐵路建設成績顯著，
貫通不久的平漢、粵漢和廣九鐵路成為抗戰初期中國重要的陸上通道。當時中國軍
隊80% 的補給靠這條路北運。中國從國外購買的全部輕重武器、彈藥、器材由香港
進口後，再由這條鐵路運往東南戰場。從“七七”事變到廣州失陷的15個月中，這
條鐵路共運送部隊200餘萬人、軍用物資70餘萬□。行車最密時，全線列車達140列，
成為維持中國抗戰的主要交通線。正因為如此，日軍飛機對該路進行狂轟濫炸，平
均每日達5次之多。浙贛、滬杭甬、京滬、蘇嘉和津浦鐵路的貫通，對東部地區的國
防意義亦十分重大。1937年“八一三”淞滬抗戰開始之後，京滬杭鐵路專開軍用列
車。淞滬會戰3個月，共開列車1346次，運兵50個師、輜重5萬□。該路除了前運軍
用物資外，還由此線向大後方搬遷工廠、學校的人員和物資達幾百列車。廣州、武
漢失守之後，寧波、溫州是惟一與鐵路連接的港口，西南的銻、鎢、桐油、茶葉等
農、礦產品由該兩處出口，以換取國外的軍用品。從 1938年初到1939年3月的15個
月中，浙贛鐵路計開軍列1700列，運送部隊150萬人。因此可以說，沒有戰前的交通
建設，中國軍隊在抗戰初期的機動性和作戰能力將受極大的影響。
但也必須指出，抗戰前國民政府的鐵路建設還存在很大的問題。首要的是在“攘外
必先安內”的政策下起步太晚，耽誤了時間。國民政府於1936 年底才開始制定國防
交通計劃，其中包括從1937年到1940年的4年中完成一批新的鐵路幹線的計劃。1937年
4月，南京國民政府又制定了《公路建設五年計劃》，擬修築和改善公路5萬公里。
但由於抗戰很快爆發，剛剛開始修築的成渝、湘黔、京贛、寶成等鐵路被迫中斷。
其次，國防交通建設受到財政經濟的極大限制。1936 年前，“攘外必先安內”的政
策造成了連年內戰、軍費浩繁、財政收入日絀的局面。據統計，1928年到1936年的
軍費支出約占該9年平均財政支出的 43%。軍費和債務費平均每年占財政支出總數的
75%。政府1933年以後才有用於交通方面的投資，到1936年後才注入了較多的資金。
在此之前主要是依靠發行內債、地方政府自籌資金、民族資產階級自籌資金和利用
外資來修路。
第三，設備簡陋落後，運輸效率低。到抗戰前，中國的交通工具和運輸設備相當簡
陋，車輛陳舊，鐵軌規格不一。如同蒲、正太、浙贛路杭江段均是窄軌。各重要鐵
路幹線均為單線，火車在運行中沿途讓車、換軌，浪費了寶貴的時間和人力、物力，
降低了運輸效率；75%的公路是泥、砂路面，雨天根本無法通行，汽車數量少且陳舊。
這些都影響了運輸效率。
四 推行徵兵制和實施民眾軍訓
1931年“九一八事變”發生後，國民黨於12月召開的第四屆中央執行委員會第一次
全體會議上通過了王祺委員《請迅速實行徵兵制以御暴日案》，提議國家實行徵兵
制度。
1932年4月，在洛陽召開的“國難會議”上又提出了改革兵役制度的問題。《軍備須
專意對外及實行徵兵制以御外侮而固國防案》中提出：“為徹底防止釀成內戰的個
人武力之樹立計，非實行徵兵制以代募兵制不可”，並具體籌劃了徵兵制實行的若
干步驟。會上作出決議：“逐漸施行徵兵制度，實行學校軍事教育，並儘先於各縣
市抽調壯丁，辦理保衛團以作徵兵制度之準備。”同年春，軍事委員會訓令軍政部
會同參謀本部規定徵募管區，擬定兵役實施辦法。
1935年6月國民政府公布《兵役法》(12條)，自1936年3月1日生效。其後，軍政部加
緊制定各項徵兵制度細則。
1936年9月8日，國民政府頒布徵兵令：“東鄰肆虐，侵我疆土，自非全民奮起，全
力抵抗，不足以保衛國家之獨立，維護民族之生存。在此非常時期，凡屬兵役適齡
之男子，均有應徵入營服行兵役之義務。茲特依《兵役法》第三條之規定，著由行
政院轉飭各兵役主管機關，得隨時徵集國民兵，俾資服役，而固國防。”到當年底，
共徵集5萬新兵入營。這是徵兵之始。
《兵役法》規定：兵役分國民兵役和常備兵役兩種。男子年滿18 歲至45歲，在不服
《兵役法》所規定的常務兵役時，服國民兵役。平時受規定的軍事教育，戰時以國
民政府的命令徵集。常備兵役分為現役、正役、續役。平時徵集年滿20歲至25歲的
男子，經驗查合格的，入營服現役，為期3年，除上等兵及特種業務外，均滿2年退
伍。輜重運輸兵滿5年退伍。正役以現役期滿退伍者充之，為期6年，平時在鄉應赴
規定的演習，戰時動員召集回營。續役以正役期滿者充之，續役期自轉役之日起至
滿40歲止，轉為國民兵，至45歲退役。但在地方自治未完成的區域，得就年齡合格、
志願服兵役的男子中募充之。常備兵役，在戰時得延長其服役期限。
與徵兵制相關的是師管區的建立。1935年1月的軍事整理會議上提出的兵役區計劃，
劃分全國為19個軍管區、60個師管區和10個預備區。從1936年開始施行。同年5月，
設置下列12個師管區、48個團管區：
江蘇：徐海師區，轄銅山、東海、沭陽、碭山4個團區；
淮揚師區，轄江都、泰縣、淮陰、鹽城4個團區。
浙江：金嚴師區，轄金華、蘭溪、衢縣、吳縣4個團區；
溫處師區，轄麗水、永嘉、臨海、雲和4個團區。
安徽：安廬師區、轄太湖、六安、滁縣、廬江4個團區；
蕪徽師區，轄蕪湖、貴池、宣城、休寧4個團區；
淮泗師區，轄蒙城、壽縣、泗縣、阜陽4個團區。
江西：潯饒師區，轄九江、浮梁、上饒、武寧4個團區。
河南：豫東師區，轄開封、商丘、鄭縣、淮陽4個團區；
豫西師區，轄洛陽、臨汝、陝縣、許昌4個團區；
豫南師區，轄信陽、南陽、汝南、潢川4個團區。
湖北：襄鄖師區，轄襄陽、隨縣、天門、鄖縣4個團區。
1937年6月，又設置下列8個師管區、32個團管區和幾個師管區籌備處：
江蘇：金陵師區，轄京寧、鎮江、武進、江陰4個團區；
蘇滬師管區籌備處。
浙江：杭嘉師管區籌備處。
江西：南撫師區，轄南昌、南城、清江、萍鄉4個團區；
贛南師區，轄吉安、萬安、贛縣、寧都4個團區。
河南：豫北師區，轄新鄉、博愛、安陽、滑縣4個團區。
湖北：荊宜師區，轄宜昌、江陵、宜都、恩施4個團區；
江漢師管區籌備處。
湖南：衡郴師區，轄衡陽、攸縣、桂陽、郴縣4個團區；
寶永師區，轄邵陽、綏寧、零陵、道縣4個團區；
長岳、辰沅兩師管區籌備處。
福建：建延師區，轄建甌、南平、建陽、閩清4個團區；
閩海、汀漳兩師管區籌備處。
四川、貴州、廣東、陝西各省師管區籌備處。
1937年7月，設置甘肅、寧夏、山東、雲南各省師管區籌備處。
師管區的基本任務是：(一)現役兵之徵集補充；(二)各兵役召集教育；(三)動員計
劃實施；(四)管區戶口調查及綏靖事務。
1937年又在各師團管區設立徵募兵事務處，專負徵募兵員之責。
義務兵役制的推行，使正面戰場的兵源不斷得到補充。從1937年到1945年，各省征
募人數共達14049024人，保證了抗戰的兵力。
在民眾中推行軍事訓練，主要進行壯丁訓練和學生軍訓。
壯丁訓練：1935年5 月，國民政府首先在南京設立首都國民軍事訓練委員會，試辦
壯丁訓練。1936年10月，軍事委員會公布了由訓練總監部、軍政部、內政部擬訂的
《社會軍事訓練實施綱要》，同時分派各縣社訓教官，成立各縣社會軍事訓練總隊。
訓練範圍由壯丁漸及婦女、少年(後者基本未實施)。截至1936年底，已訓練完畢者
約 50餘萬人，繼續訓練者約百萬人。學生軍訓：學校軍訓始於1928年，訓練總監部
設立國民軍事教育處。先對高中以上的學校實施軍事教育，主要目的是為了鍛煉學
生的身心。“九一八”事變後進行國防教育，培養預備軍士和預備役候補軍官佐，
以備補充部隊。據統計，從1933年至1936年，共集訓專科以上學校的學生21811人、
中等學校的學生106215人。經過軍訓，至1936年底，高中學生合格為預備役者共17490人，
專科以上學生合格為候補軍官者共 888人。
