新中国农地制度：绩效与变迁

徐琴

从产权结构类型看，新中国成立以来的农地制度主要有三种产权结构类型：一是土地改革时期的私有私营制，即以农民占有的土地所有制取代地主占有的土地私有制；二是人民公社时期的公有公营制；三是改革开放以来的公有私营制。这三种不同的农地制度，从经济效率和社会公平两个基本维度看，其绩效水平的差异是巨大并且明显的。改革开放以来实行的、曾经获得巨大赞誉的农地制度，由于其产权结构、管理体制等方面的缺陷，对土地资源的合理配置和土地收益的合理分配产生了深刻影响，农村土地集体所有制正在面临新的挑战。

　　土地改革时期：“私有私营”的农地制度

　　新中国成立之前，中国的农地制度是封建地主占有为主的私有产权，占乡村人口不到10%的地主和富农，占有着约70%以上的农村土地；而占农村人口90%以上的贫农、中农和佃农却只占有不到30%的农村土地。①在这种土地占有水平极度不平等的农地制度下，农村人口的贫困状况相当普遍。“耕者有其田”是中国共产党的理想之一。通过改革土地制度，改变农村的生产关系，解放农业生产力，提高农村人口的生活水平，成为新中国成立之初最重要的制度变迁。

　　1950年6月30日，在总结解放前土地改革经验的基础上，《中华人民共和国土地改革法》正式颁布。自此，土地改革运动在全国范围内迅速推行。到1953年春，全国除新疆、西藏和台湾之外，基本完成了土地改革，完成土地改革地区的农业人口占全国农业人口总数的90%以上。土改完成之后，农村的土地占有状况被根本改变。土地改革中获得经济利益的农民，约占农业人口的60-70%.土地改革“使全国3亿多无地、少地的农民无偿地获得了7亿亩的土地和其它生产资料，免除了过去每年向地主交纳的700亿斤粮食的苛重的地租。”，“贫农、中农占有的耕地占全部耕地的90%以上，原来的地主和富农占有全部耕地的8%左右。”②

　　这次土地改革的成果是废除了旧中国的土地私有制，形成了新的土地私有制，即农村土地归农民私人所有、并且以农户家庭为生产和经营单位组织农业生产的土地制度。这种新的土地私有制实现了土地资源占有上的人人均等，是“耕者有其田”的公平理想的充分体现。从土地的产权属性以及所有权和使用权的关系上看，这是一种完全的私有制，产权主体最为明晰，土地的所有权和使用权高度统一。在这种产权结构类型中，三大关键要素土地、人力、资金的流动没有任何制度性障碍，土地进入市场的频率、市场化程度是新中国成立以来最高的历史时期。从社会公平角度看，这种新型的土地私有制是一种“起点公平”的土地制度，即按照平等占有土地的原则，农民人人都获得了一定数量的私有土地。因此，土地改革时期，农民随着政治地位的提高，生产积极性也相应提高，农业生产水平明显提高。1949年前，粮食总产最高的年产量仅为2，774亿斤，1949年为2，263.6亿斤，土改开始后的1951年，粮食总产量增长到2873.7亿斤，1952年增加为3，278.2亿斤，超过1949年前最高年产量的18.1%.1952年的全国农业总产值，比1949年增加了48.5%.③

　　但是这种以“均田”为主要形式的土地私有制，一方面表现出私有产权的效率优势，另一方面很快表现出两大缺陷：一是单个农户家庭的生产能力不足，特别是大型农具、牲畜不足的困难在小农户中普遍存在；二是土地改革以后不久，农户之间因为生产能力的差异迅速出现分化，即新的“两极分化”，均田和均贫富的格局难以长期维持。这被认为是国家很快于1953年开始推行农业合作化运动的主要原因④。由于这两方面的缺陷，政府开始探索新的农业生产组织方式和土地制度，土地改革形成的“私有私营”制很快被新的农地制度所取代。

　　人民公社时期：“公有公营”的农地制度

　　土改之后不久，中国农村迅速开展的农业合作化运动便彻底改变了农村的土地私有制。农地制度从土地改革之后的“私有私营”转变为人民公社时期的“公有公营”，实际上是一个从农业互助组、初级社、高级社到人民公社快速推进的过程。

　　土改完成后不久，为克服单个农户生产能力不足的困难，农村出现了自发组织的互助组，中央就在此基础上着力推动农户建立合作组织，即农业合作社。最初，合作方式一般多为按照自愿原则组建的季节性互助组，农户的产权关系不变，土地、农具和牲畜等生产资料依然属于农民私人所有。1953年12月中共中央发布了《关于发展农业生产合作社的决议》，除了肯定农业合作社的道路之外，还提出了农村要“由互助组到初级形式的半社会主义的农业生产合作社，再到完全社会主义的高级形式的农业生产合作社。”

　　由于中央的目标是迅速完成“农业的社会主义改造”，因此，从互助组到合作社的普及，仅仅花了两年多时间。1955年10月，中共七届六中全会通过的《关于农业合作化问题的决议》提出：“要重点的试办农业生产合作社；在有些已经基本实现半社会主义合作化的地方，分批分期地由初级社转变为高级社”，此后，建设社会主义性质的高级农业生产合作社成为农业合作化运动的重心。1956年，高级社在全国各地推广，到1957年，加入高级社的农户占全国总农户数的90%.高级社与互助组和初级社的根本区别是：农民的土地、果园、林木等主要资产和生产资料被强制性地、无偿地收归高级社所有；大型农具、耕畜等生产资料尽管有偿、但同时也是强制性地收归高级社所有；并且，社员不再获得土地报酬，而是参加集体劳动，获得劳动报酬。实行高级社后，农户只保留数量有限的自留地和零星树木。高级社的普及，标志着土地改革时期形成的土地私有制被强制性的土地公有制取代，在这种“公有公营”的农地制度中，农民不再是土地的所有者，也不拥有土地的使用权，仅仅是“社员”，“社员”的本质含义是高级社所雇用的、在农业部门就业的雇员。

　　1958年8月，中共中央政治局通过《关于在农村建立人民公社问题的决议》后，人民公社化运动很快在全国农村范围内开展起来，农业合作化运动被推向新的高潮。人民公社是由若干个高级社合并而成，与高级社的主要区别在于：1958年人民公社全面实行之后，农民的“退出权”被剥夺了，而在人民公社之前，尽管政府大力推动合作化运动，但农民同时享有“退出权”。“1955年11月全国人大常委会通过的《农业生产合作社示范章程》和1956年6月全国人大常委会通过的《高级农业生产合作社示范章程》都明确规定，农业生产合作社社员有退出权，如果他决定退社，可以带走他的入社财产，并得到他在合作社投资的报酬。……但1958年以后有关退出权的规定不再出现在中国官方文件中，这种情况一直持续到1981年”。⑤

　　“一大二公”的人民公社制度，从一开始就给农业生产造成了重创，面对严峻的农村经济形势，1961年11月中共中央发出了《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》（即《农业十二条》），明确提出人民公社应当建立“三级所有，队为基础”的制度；1962年9月，中央发布《农村人民公社工作条例修正草案》，对1961年3月广州会议制定的《农业六十条》进行了修改补充，再次强调“三级所有、队为基础”，并规定以生产队为基本核算单位30年不变。自此，“三级所有、队为基础”的人民公社体制及其相应的土地制度完全确立，直到1983年家庭联产承包责任制在全国推广，同年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政体的通知》，人民公社时代及其相应的农地制度宣告结束。

　　无论在理论上还是在实践上，人民公社体制及其相应的“公有公营”的农地制度，都是一种失败的制度选择，是新中国历史上效率最低的、也是最不公平的土地制度。完全丧失土地产权和“退出权”的农民，生产积极性被严重挫伤，普遍运用消极怠工等“弱者的武器”抵制集体化劳动。人民公社运动开始后的几年内，我国农产品大幅度减产，农业生产水平急剧下降。1962年，粮食产量比1957年减少18%，棉花产量减少54.3%.此后，经过多次政策调整，到1965年，农业经济才逐步恢复到1957年的水平。1965-1978年间，农业发展极其缓慢，全国粮食产量年均增长3.5%，棉花产量年均增长0.3%，油料的增长率为2.8%.但是，这也主要是靠人口增长和毁林开荒等扩大耕地面积的方式来实现的。不仅如此，农民收入长期在低水平上徘徊。据1985年国家统计局的资料，1957年农民人均年度纯收入为73.37元，1978年增加到133.57元，20年间仅增长60.3元。1957-1977年，农民从集体分得的现金收入平均只增长了4.77元，年均增加0.2元⑥。农村的贫困发生率居高不下，1978年全国农村没有解决温饱问题的贫困人口达到2.5亿，占农村总人口的30.7%⑦。

　　改革开放以来：公有私营的农地制度

　　改革开放以来，在“家庭联产承包责任制”基础上，逐步形成了“集体所有、家庭经营”的农村土地集体所有制，即土地的所有权属于村集体，农户通过向村集体承包获得土地的使用权，村集体指行政村的全体村民，村委会是其代表。从产权结构类型看，这是一种“共有”产权形式，土地的所有权属于集体，行政村的村民都是集体的一分子，“成员权”在理论上使全体村民共同拥有土地产权。

　　新时期的改革开放，首先是从农业生产的组织和经营方式开始的，其后逐步触及到农地制度。1978年11月，由安徽凤阳县小岗村18名村民自发尝试实行的承包经营方式，成为当前中国农村土地集体所有制的发端。同年12月，中共十一届三中全会通过《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》和《农村人民公社工作条例（试行草案）》，提出建立严格的生产责任制，肯定了包工到组、联产计酬等农业生产组织方式，但同时指出不允许“包产到户”和“分田单干”。1979年9月，十一届四中全会通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，将十一届三中全会草案中的“不许包产到户”和“不许分田单干”的规定改为“不许分田单干”。1982年和1983年的“中央一号文件”，则提出要实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设。自此，家庭联产承包责任制在全国范围内逐步推开，持续了20多年的“统一经营、集中劳动”的土地制度和农业生产经营方式成为历史。土地制度随之进行了重大改革，实行“两权分离”的农地制度，即土地的所有权归村集体所有、农户通过承包获得使用权。此后，“队为基础、三级所有”的人民公社于1983年在全国各地陆续解体。

　　1984年，中共中央发出《关于1984年农村工作的通知》，即第三个一号文件，强调要继续稳定和完善联产承包责任制，延长土地承包期。为鼓励农民增加对土地的投资，《通知》规定土地承包期一般应在15年以上。1993年11月中共中央、国务院颁布《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，决定在原有的耕地承包期到期之后，再延长30年不变，并且提出有条件地允许土地使用权的转让；1998年10月十五届三中全会通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，进一步明确了土地承包期再延长30年的政策，并要求加快立法，赋予农民长期而有保障的土地使用权。

　　当前农村土地集体所有制的形成，一方面通过上述历次政策调整逐步定型；另一方面，也通过法律的形式逐步完善。1986年4月，六届全国人大四次会议通过《中华人民共和国民法通则》，首次提出了农民的承包经营权的概念，在法律上将承包经营权视为一种与财产所有权相关的权利。1993年3月八届全国人民代表大会一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，对原《宪法》的第八条第一款进行了修改，正式确立家庭联产承包责任制的法律地位。土地制度也是逐步确立的。1986年6月颁布的《土地管理法》规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有”，自此，农村土地的集体所有制性质在法律上得以确立。1998年8月，经过修订的《土地管理法》在基本保留上述条款的基础上，明确规定了土地承包权的期限：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。”2002年8月《中华人民共和国农村土地承包法》颁布，对土地承包权的保护从政策层面上升到法律层面：“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯”：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”；承包方“依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品”。“承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿”。《农村土地承包法》和《土地管理法》共同构成当前“公有私营”农地制度的基本法律框架。

　　以家庭联产承包责任制为主要实现形式的农村土地集体所有制，在改革开放之初曾经取得了极高的经济社会效益，农民的生产积极性和农业生产效率极大提高，农产品长期短缺的局面迅速改变。家庭联产承包责任制，不仅使农民获得了一定的“自由流动资源”，即有限制的土地经营权，并且获得了可自由支配的时间和“自由活动空间”，从而成为社会结构变迁的重要触发点。

　　从农村集体土地所有制形成的过程看，这种“公有私营”的农地制度实质上是农民与国家博弈之后共同的制度选择，其制度的内核是通过“均分”土地的使用权，同时村集体享有土地的所有权，由于村集体在理论上等同于“全体村民”，则全体村民共同享有土地的分配、调整以及最终的处分权，以此在农村社区的范围内尽可能实现“效率”与“公平”的兼顾。

　　随着社会经济发展，改革开放之初形成的农村土地集体所有制，逐步暴露出其内在的缺陷，这种缺陷主要根源在于土地的产权结构不合理。一方面，土地的产权主体模糊。根据国家有关的法律法规，农村土地属于农民集体所有，但同时，对于谁是所有权的真正主体、所有权主体和经营管理者之间的关系等，都缺乏明确的界定，因此，这是一种所有权主体模糊或缺位的所有制，全体村民共有的土地所有权，实际上往往由少数村干部掌握。另一方面，这是一种残缺的土地产权。土地产权是一束权利，包括所有权、使用权、收益权、转让权、抵押权、处分权等多项权利，农民通过承包获得集体土地的使用权，但这种使用权是不完整的，受到了严格的限制，仅仅限于农业生产领域；并且，农民只能获得农产品的收益，不能获得土地作为资产的收益，也不能进行转让、抵押。农地的产权结构缺陷，导致目前农民的土地权益得不到保障；严重限制了土地市场的发育，土地资源的配置效率低下：“圈地运动”难以遏制，土地资源的浪费和流失严重。

　　当前农地制度的改革取向

　　针对当前农地制度的种种缺陷，学界提出了一系列农地制度改革的设想，大致有四种改革取向：1）实行农地私有制，主张农村土地产权彻底私有化，唯有土地私有制，才能克服产权模糊等缺陷，使农民成为土地的真正主人。2）实行国家与农民的复合产权制：即土地的所有权属于国家，国家作为土地的所有者，掌握农地的处置权和管制权，制止破坏农地的干涉权等少数几项宏观调控的权力，而农地的其他权利诸如使用权、收益权、流转权等都界定给农民。取消农村集体对于土地的一切权利，以此从法律上制止村委会凭借土地所有权侵害农民土地权利的行为⑧。3）实行国家所有、农民永佃的“水佃制”，即土地所有权收归国有，但以二次承包为界，将农民的土地承包期延长到999年，即实行国有＋“999”使用期的农地制度⑨。4）在稳定农村集体私有制的前提下，逐步完善土地承包制。提出进一步完善土地承包制的方向是将土地承包期物权化、长期化和市场化⑩。

　　当前，关于农地制度问题的讨论主要有几种不同的理论和实证视角。

　　1.产权经济学理论：以产权经济学作为主要的理论支点，自然地主张农地私有化。很多经济学家认为，完全的私有产权因为产权关系清晰，产权主体明确，是最有效率的制度安排。

　　2.公共选择理论：该理论认为，国家遵循“理性人”假设，同样具有自身利益，并且将采取自我利益最大化的行为方式，但国家追求的“利益”既包括经济利益，也包括政治利益，两者利益的共同最大化是其追求的目标。因此，作为制度选择的最终决策者，政府的“理性人”角色，将出于经济利益和政治利益相兼顾的考虑，进行制度选择。因此，在中国目前的政府主导的发展进程中，国家还需要通过以各种低成本方式获得土地资源，并且最大限度地保持社会稳定，而农村土地的集体所有制，恰好能够较好满足上述需要，因此，农地制度在产权结构上还难以重大突破（11）。

　　3.制度变迁理论：新制度学派对于制度变迁的分析主要基于两点：一方面成本—收益框架，即“当预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。只有当这一条件得到满足时，我们才发现在一个社会内改变现有制度和产权结构的企图。”（12）中国现行的农地制度，尽管表现出一系列的缺陷，但如果对此进行重大的变革，特别是在当前国家还没有更可靠和有效的社会保障体系接纳数亿农民的前提下，还很难预测其预期收益与各种成本之间的比例关系，变革的条件似乎还不具备。

　　另一方面，“需求-供给”框架。一项制度安排或制度变迁的绩效如何，关键取决于制度的供给方与接收方所具有的“同意一致性”水平。“同意一致性”水平越高，则制度的均衡性越好。“同意一致性”由于极大地降低了制度变迁的交易成本，因此也是诱致性制度变迁的重要基础。中国当前农地制度的确立，既是不同层次经济当事人创新的结果，同时由于制度变迁的过程以及确立的制度内涵响应了决策层的偏好和利益，以至于在制度变迁过程中，制度创新的需求和供给双方没有根本的利益冲突，在不同经济当事人之间具有很高的“同意一致性”。（13）当前的农地制度，尽管表现出某种不均衡性，但现有的“同意一致性”水平还较高。

　　4.农户对农地制度的评价：关于农地制度变革取向的讨论，往往忽视了一个重要前提，就是农民对农地制度的认知与偏好。刘鹏凌等人的专题调查显示，农户对于当前的农地制度基本认同，但对农村土地管理的决策机制不满，主要是民主化程度不够。对于改革的取向，农民的基本偏好是“稳定”，经济学界认为产权关系最为清晰、也是最有效率的土地私有制，但农户对其认同水平并不高。相反，由于农户在激烈的改革过程中出现新的利益分配不公，对私有化并没有表现出显著的需求。（14）

　　农户对于农地制度的取向与经济学家的差别并非出乎意料，因为“生存保障在农民的选择和价值标准中是比平均利润最大化更为重要的原则”。在土地、资本和外部就业机会都稀缺的情况下，“安全第一”就成为农民的生存伦理。（15）

　　结语

　　中国农地制度变迁的历史表明：中国的农地制度安排必须在“效率”和“公平”之间取得平衡。改革开放以来，“上下结合”是中国制度变迁的一般路径，因为具有较好的“同意一致性”将得到延续。因此，无论从采取何种理论视角提出改革方案，农民的偏好与认同都是需要加以优先考虑的因素。今后一段时期内，中国的农地制度改革，应避免剧烈的产权结构重组，避免对利益分配格局进行重大调整，而应当采取渐进的改革方案。