中日东海争端及其解决的前景

朱凤岚

东海是中国大陆东岸与太平洋之间的一个半封闭海，西接中国、东邻日本的九州和琉球群岛、北濒黄海和韩国的济州岛，南经台湾海峡与南海相通，总面积约为75万平方公里。20世纪60年代以来，地处东海海域的钓鱼岛及其附属岛屿（日本称“尖阁列岛”）周边发现蕴藏丰富的石油资源，使中日两国间关于东海的海底资源以及钓鱼岛及其附属岛屿的领土主权归属争端浮出水面。1982年《联合国海洋法公约》颁布后，双方在东海海域专属经济区和大陆架划界问题上的矛盾与分歧日渐突出。随着冷战的结束和大规模开发利用海洋资源时代的到来，中日双方围绕钓鱼岛主权及东海海洋权益的争端愈演愈烈。本文拟从历史与国际海洋法的角度，分析中日两国间东海争端产生的缘由，探究双方在海洋划界问题上的不同主张以及钓鱼岛及其附属岛屿在东海划界中的效力问题，并结合目前中日东海争端的现状提出解决该问题的思考与建议。

　　中日东海争端产生的原因与背景

　　（一）东海海域发现石油资源诱发中日东海海洋权益之争

　　第二次世界大战结束后不久，部分地质学家就对东海海域大陆架地质结构及沉积物产生了浓厚兴趣。1961年，美国伍兹霍尔海洋学院的地质学教授埃默里（K.O.Emery ）和日本东海大学教授新野弘（Hiroshi Niino ）通过对二战期间日美潜艇在钓鱼岛海域收集到的海底资料进行研究，在《美国地质学会会刊》（1961年第72卷，第731～762页）发表了《东海和南海浅水区的沉积物》的研究报告，首次暗示这些地区（包括钓鱼岛附近）可能蕴藏石油资源（注：Hiroshi Niino and K.O.Emery ，“Sediments of Shallow Portions of EastChina Sea and South China Sea ”，Geological Society of America Bulletin，Vol.72，1961，pp.731—762.转引自[日本]高桥庄五郎：《尖阁列岛纪事》，[日本]青年出版社1979年版，第10页。）。1967年，两人在《朝鲜海峡及中国东海的地层与石油远景》一文中，确认在黄海、东海及南海大陆架上有可能藏有丰富的石油资源。1968年秋，在联合国亚洲及远东经济委员会（ECAFE ）的主持下，埃默里和新野弘组织日、韩、中国台湾等方面专家对东海、黄海海域进行了实地勘测，并于翌年4月提出调查报告（也称“埃默里报告”）。该报告明确提出“在台湾与日本之间的这片浅海海域将来也许会成为一个世界规模的产油区”（注：K.O.Emery ，et al.，“Geological Structure and Some Water Characteristicsof East China Sea and Yellow Sea”，UNECAFE/CCOP Technical Bulletin ，Vol.2，1969，p.3.转引自马英九：《从新海洋法论钓鱼台列岛与东海划界问题》，台湾正中书局1986年版，第28～29页。）。

　　如果说“埃默里报告”的发表引发了国际石油资本对亚太地区近海油气资源的广泛关注，那么，新野弘的建议则直接触动了日本抢占钓鱼岛和插手东海石油资源开发的敏感神经。1961年新野弘提出东海海域可能蕴藏石油资源后，日本政府便积极行动起来。1966年10月，日本加入联合国亚洲及远东经济委员会的下属机构“联合勘探亚洲近海海域矿产资源协调委员会（CCOP）”。1968年7月，日本总理府组织“尖阁列岛视察团”在钓鱼岛海域进行实地调查。之后，从1969年6月到1970年6月，日本总理府又先后组织“尖阁列岛周围海域海底地质学术调查队”和“尖阁列岛海底地质调查团”前往钓鱼岛海域进行海底资源调查（注：[日本]高桥庄五郎：《尖阁列岛纪事》，第19～20页。）。1970年下半年，日本通产省制定了在东海大陆架南部寻找油气资源的五年规划。与此同时，在美国控制下的琉球为加强对钓鱼岛的实际控制和争夺其周边海域的石油资源，于1969年5月在钓鱼岛上设置了标桩。而日本政府（佐藤荣作内阁）也从政策层面积极配合，加快了同美国关于“收回”冲绳的谈判工作。

　　在“埃默里报告”公布之后，中国台湾和韩国也相继通过单方面立法主张所谓的“采矿区”。1970年，中国台湾与四家美国石油公司签署了合作开发协定，其中，划给海湾石油公司的采矿区范围包括钓鱼岛。为此，1970年7月18日，日本照会台湾“政府”，声称“在台湾与日本领土（包括钓鱼岛）之间的矿区只是片面主张，在国际法上并无效力，日本对大陆架的权利不受影响”（注：丘宏达：《钓鱼台列屿问题研究》，载台湾《政大法学评论》1972年第6期，第3页。）。与此同时，韩国也对东海海域提出了权利主张，并于1970年6月与美国海湾石油公司签订了租让合同。这就导致日本、韩国、中国台湾对东海海域的权利主张及采矿区大部分重叠在一起。为此，三方财界人士于1970年11月成立了“联络委员会”，目的是在有关各方达成协议前率先商议合作开发东海的石油资源。

　　日、韩等在中国东海海域掠夺资源及日本侵占钓鱼岛的行径，必然会引起中国政府的强烈不满。1970年12月，新华社、《人民日报》纷纷发表评论员文章，强调“台湾省及其所属岛屿，包括钓鱼岛、黄尾屿、赤尾屿、南小岛、北小岛等岛屿在内，是中国的神圣领土”，并提出对“中国的浅海海底资源”享有“主权”（注：《人民日报》1970年12月29日。）。因此，可以认为由于东海海域有可能存有的大量油气资源，诱发了东海周边各方对该海域海底资源及岛屿的主权之争。

　　（二）国际海洋法制度的确立为中日东海划界主张提供了法律依据

　　中日关于东海划界的争端主要是东海大陆架和专属经济区的界线之争，而这些都与战后国际海洋法制度的确立有密切联系。

　　1958年4月，第一届联合国海洋法会议在日内瓦召开，并通过了《大陆架公约》、《领海及毗连区公约》、《公海公约》、《捕鱼与养护公海生物资源公约》等四个公约，首次在国际法上确立了有关大陆架的法律制度。但是，由于《大陆架公约》关于大陆架的定义包含了两个相互矛盾的标准，且对相邻或相向国家间大陆架的划界原则也不具可操作性，从而引起各沿海国家的不满和批评。1960年3月，联合国又召开了第二届海洋法会议，由于各国在海洋权利方面的主张分歧太大，会议无果而终。1973年12月，联合国召开第三届海洋法会议，经过长达9年、11期共15次会议的艰苦谈判，终于在1982年12月10日由119个国家和组织签字通过了《联合国海洋法公约》。

　　《联合国海洋法公约》由17部分320条和9个附件构成，内容涉及海洋法的各个主要方面，包括领海和毗连区、专属经济区、大陆架、公海、岛屿制度、争端的解决等各项法律制度。其中，第1条规定，“各沿海国可享有12海里的领海和24海里的毗连区”；第57条规定，“专属经济区从测算领海宽度的基线量起不应超过200海里”；第76条规定了大陆架定义，“沿海国的大陆架包括其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸，扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土，如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边外缘的距离不到200海里，则扩展到200海里的距离。”在大陆边从测算领海宽度的基线算起超过200海里的情形下，则大陆架外部边缘不应超过从测算领海宽度的基线量起350海里或不超过连接2500米等深线各点连线以外100海里（注：《联合国海洋法公约》，海洋出版社1983年版，第5页、22页、39页、56～57页。）。

　　尽管《联合国海洋法公约》明确规定了领海、毗连区、大陆架以及专属经济区的界限，但对相邻或相向国家间大陆架界限的划定原则却采取了回避态度，只笼统地规定为，“应在国际法院规约第三十八条所指国际法的基础上以协议划定，以便得到公平解决。”（注：《联合国海洋法公约》，第61页。）这是由于在第三届联合国海洋法会议上，主张“公平原则”集团与“中间线”集团阵营分明，而中日两国正好分别属于两个不同的集团。在东海海域，由于自然地理方面的原因，中日两国的管辖海域出现了重叠。在这一大背景下，中日两国均根据《联合国海洋法公约》的有关规定提出了有利于己方的东海划界原则立场。

　　（三）亚太地区战略格局的变化使钓鱼岛主权争端复杂化

　　二战后，美国出于亚太战略的需要，将日本作为其亚洲反共的前沿基地。1951年，美国根据《旧金山对日媾和条约》的规定托管了钓鱼岛及琉球群岛。1971年6月，美国与日本签署《关于琉球群岛、大东群岛的协定》，将冲绳（对日和约规定的琉球群岛和大东群岛的全部领土和领水）的施政权“归还”给了日本，从而成为日本主张对钓鱼岛及其附属岛屿拥有主权的重要证据。

　　20世纪70年代初，中国在美苏冷战对抗中的地位有所上升，中美关系得以改善。1971年4月，美国国务院发表声明，希望美国各大石油开发公司立即停止在中国黄海、东海海域的石油勘探活动。（注：[日本]高桥庄五郎：《尖阁列岛纪事》，第39页。）1972年2月，尼克松访华，中美发表《上海联合公报》。9月，日本首相田中角荣访华，中日发表《联合声明》，宣布实现邦交正常化。日本承认中华人民共和国是代表中国的惟一合法政府，表示重视中方关于黄海、东海大陆架主权的权力要求，同意不再与中国台湾讨论有关东海划界及石油开发问题（注：[日本]高桥庄五郎：《尖阁列岛纪事》，第43页。）。在此后谈判签订《中日和平友好条约》的过程中，中国出于大局考虑，对钓鱼岛领土主权归属提出了“搁置主权争议、共同开发资源”的倡议。

　　冷战结束后，随着苏联威胁的消失和中国经济的发展，亚太地区战略格局发生了转变。美国公开将中国视为潜在的威胁，“中国威胁论”在日美两国甚嚣尘上。特别是1995年7月至1996年3月，中国为震慑“台独”势力在东海海域进行大规模军事演习之后，日美两国随即发表《美日安全保障联合宣言》，将冷战时期美日安全保障条约的适用范围扩大到整个亚太地区。美国在钓鱼岛主权争端上的立场也由“中立”倒退到偏袒日本。1996年7月至10月，钓鱼岛争端出现紧张之际，美国国会特别调查小组委员会在《尖阁群岛（钓鱼岛）争端以及美国的法律关系与责任》的报告书中称，“美国当局对日本与中国和台湾围绕尖阁诸岛出现的对立抱认真关切的态度”，“在第三国对日本实际控制的该群岛展开军事进攻的情况下，如果日本方面采取运用日美安全保障条约的程序的话，那么该条约确实可以应用。”（注：[日本]《产经新闻》1996年10月3日。）

　　九一一事件后，美国为应对来自所谓“不稳定弧”地区的威胁，进一步抬升了日本的战略地位。日本借机不仅加强了对钓鱼岛及其附属岛屿的监视与实际控制，而且还加大了对东海大陆架的调查力度，以期在东海划界争端中捞取最大的实际利益。与此同时，日本还恢复了与中国台湾关于合作开发东海油气资源的谈判，意欲瓦解两岸在钓鱼岛问题上的合作态势。东亚地区战略格局的变化，特别是美国亚太地区战略的调整，使日本在钓鱼岛主权归属问题上的态度日趋强硬，从而增加了中日解决钓鱼岛主权问题的复杂性。

　　中日两国在东海划界问题上的不同主张与分歧

　　1982年《联合国海洋法公约》规定沿海国的大陆架和专属经济区从测算1领海宽度的基线量起为200海里，不足200海里则扩展到200海里。具体到中日间的东海海域，其大陆架最大宽度为325海里，最小宽度167海里，一般宽度为216海里，这就在客观上造成了两国大陆架与专属经济区的部分重叠。再加上《联合国海洋法公约》对海岸相邻或相向国家间海洋划界原则过于笼统，且缺乏可操作性，使得中日两国分别提出了有利于己方的划界原则和主张。

　　（一）中国关于划界问题的立场与主张

　　由于历史原因，中国没有参加1958年《大陆架公约》（注：1958年台湾国民党签署《大陆架公约》后，于1970年批准该条约时对第6条有关大陆架划界的规定做了如下保留：（一）海岸毗邻及（或）相向之两个以上国家，其大陆架划界之规定，应符合其国家领土自然延伸原则；（二）就划定中华民国之大陆架界限而言，应不考虑岩礁和小岛。1971年中华人民共和国政府恢复联合国合法席位后表示不承认台湾国民党签署、批准的《大陆架公约》的合法性。）。1971年10月，中国恢复联合国的合法席位后，随即加入了联合国海底委员会，并积极参与了1982年《联合国海洋法公约》的起草和审议工作。

　　1972年3月，中国政府代表安致远在联合国海底委员会全体会议上阐明了中方关于海洋权问题的原则立场和主张，首次提出了平等协商的海洋划界原则（注：北京大学法律系国际法教研室编：《海洋法资料汇编》，人民出版社1974年版，第17页。）。1973年7月，中国代表团向联合国海底委员会第二小组委员会递交的《关于国家管辖范围内海域的工作文件》，对领海、专属经济区或专属渔区、大陆架的法律制度提出了具体建议。其中关于大陆架的范围，该文件规定，“根据大陆架就是大陆领土自然延伸的原则，沿海国可依照它特殊的地理情况，合理地划定其领海及专属经济区之外的大陆架”（注：“Sea Area within the Limitsof National Jurisdiction”，Working Paper ????ted by the Chinese Delegation ，UN Doc.A/AC.138/SC.II/L.34（1973），Seabed Committee Report ，Vol.3，1973，p.74；International Legal Materials ，Vol.12，1973，p.1233.转引自马英九：《从新海洋法论钓鱼台列岛与东海划界问题》，第62～63页。）。

　　1978年4月，当第三届联合国海洋法会议围绕大陆架和专属经济区划界是采取“公平原则”还是“中间线原则”而陷入争执时，中国代表指出，“相邻或相向国家间海洋界限的划分，关系到各有关国家的主权和切身利益，因此应当由双方根据公平合理的原则，照顾到一切有关情况，通过协商共同确定，以达到双方都满意的结果。……中间线或等距离线只是划分海洋界限的一种方法，不应把它规定为必须采取的方法，更不应把这种方法规定为划界的原则。海洋划界应遵循的根本原则，应该是公平合理的原则。在某些情况下，如果采用中间线或等距离线的方法能够达到公平合理的划界结果时，有关国家可以通过协议加以使用。但反对在有关国家未达成划界协议前单方面将中间线或等距离线强加于另一方。”（注：陈德恭：《现代国际海洋法》，中国社会科学出版社1988年版，第467页。）强调了中国在海洋划界中的原则立场是公平合理、共同协商。

　　中国政府在1982年12月签署《联合国海洋法公约》后，相继制订了有关领海、大陆架及专属经济区的法律法规。1992年2月25日，第七届全国人民代表大会通过了《中华人民共和国领海及毗连区法》，其中第二条规定，“中华人民共和国领海为邻接中华人民共和国陆地领土和内水的一带海域。中华人民共和国的陆地领土包括中华人民共和国大陆及沿海岛屿、台湾及其包括钓鱼岛在内的附属各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他一切属于中华人民共和国的岛屿。”（注：国家海洋局政策法规办公室编：《中华人民共和国海洋法规选编》，海洋出版社2001年版，第4页。）首次将钓鱼岛及其附属岛屿主权纳入法律条文。

　　1998年6月26日，第九届全国人民代表大会正式通过了《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》。该法明确规定，“中华人民共和国的专属经济区，为中华人民共和国以外并邻接领海的区域，从测算领海宽度的基线量起延至200海里。中华人民共和国的大陆架，为中华人民共和国以外依本国陆地领土的全部自然延伸，扩展到大陆边缘海底区域的海床和海土；如果从测算领海宽度的基线量起至大陆边缘的距离不足200海里，则扩展至200海里。”关于划界原则，该法称“中华人民共和国与海岸相邻或者相向国家关于专属经济区和大陆架的主张重叠的，在国际法的基础上按照公平原则以协议划定界限。”（注：《中华人民共和国海洋法规选编》，第11页。）明确并强调了中国在海洋划界问题上坚持公平原则。

　　根据中国海洋划界的原则立场，结合东海的地质地貌情况，中国主张应在公平原则下，由中、日、韩三国分享东海海洋权益。即：东海的北部海域应由中、日、韩三国协商划分；东海的南部海域应由中日两国分享。然而，在东海北部海域，日韩两国在未与中国协商的情况下，于1974年1月擅自签署了严重侵犯中国海洋权益的《日韩共同开发大陆架协定》。该协定所划出的“日韩共同开发区”是日本单方面按照中日假想中间线划出的，其东侧明显地深入到了中国东海大陆架。对此，中国已多次提出严正抗议。中国认为，东海大陆架无论从地形、地貌、地质上都与中国大陆有着连续性，是中国大陆在水下的自然延伸，而水深达2717米的冲绳海槽东西两侧地质构造截然不同：东侧为琉球岛弧，地壳运动活跃，西侧为一个稳定的大型沉降盆地，因而冲绳海槽正好构成东海大陆架与琉球群岛岛架的自然分界线。为此，中国主张冲绳海槽应为中日东海划界的天然分界线。

　　（二）日本关于海洋权益的立场与主张

　　1958年，日本参加了第一届联合国海洋法会议，但并未签署《大陆架公约》，主要原因是该公约中规定“定居种的生物”属于大陆架上的自然资源，从而影响到日本对松叶蟹的捕获问题。然而，20世纪60年代，东海海域出现存有石油资源问题后，日本又随即表示赞同《大陆架公约》（注：[日本]高桥庄五郎：《尖阁列岛纪事》，第20页。）。

　　1974年10月在第三届联合国海洋法会议讨论大陆架的外部界限时，日本认为深度标准和自然延伸会导致不公平结果，因为这意味着国际海域的减少，为此主张大陆架的最大宽度不应超过200海里，并在划界原则上属于“等距离中间线”集团（注：袁古洁：《国际海洋划界的理论与实践》，法律出版社2001年版，第187页。）。

　　1977年5月和6月，日本分别颁布了《领海法》和《关于渔业水域的临时措施法》。其中《领海法》规定日本的领海宽度为12海里，但在宗谷海峡、津轻海峡、对马海峡东、西水道和大隅海峡等特定海域的领海宽度为3海里。在《关于渔业水域的临时措施法》中宣布建立宽度为200海里的渔业水域（注：海洋国际问题研究会编：《中国海洋邻国海洋法规和协定选编》，海洋出版社1984年版，第21～22页。）。

　　需要指出的是，日本在第三届联合国海洋法会议上一直反对设定200海里专属经济区，因为在70年代初期日本渔业捕捞量中近一半以上是在其他国家200海里的海域内捕捞的。为了最大限度地保护其渔业利益，日本在海底委员会和第三届联合国海洋法会议上做了大量工作。但是，1976年美国不顾日本的请求和反对，通过了《渔业保护和管理法》，设定了200海里渔业区。同年12月，前苏联也宣布建立200海里临时渔区，并驱赶沿岸的日本渔民（注：杨金森、高之国编著：《亚太地区的海洋政策》，海洋出版社1990年版，第70页。）。1977年3月，在日苏渔业谈判中，苏联提出以北方四岛作为领海基线享有200海里专属经济区或渔区，这极大地刺激了日本。日本政府意识到，如果再不设立渔业水域，不仅将对本国渔业造成巨大损失，而且会使日本在北方四岛领土主权争端中处于不利地位。有鉴于此，日本公布了200海里渔业水域临时措施法。但同时宣布该法的主要内容不适用于中国和韩国的渔民（注：袁古洁：《国际海洋划界的理论与实践》，第186页。）。这是由于当时日本在中国近海海域的捕捞量远远超过了中国渔船在日本渔业水域的捕捞量，且鱼货质量好。如果中国采取相应措施，将对日本极为不利（注：[日本]山内康英：《海洋管理制度的现状与日本的对应》，载[日本]《国际问题》1996年9月号。）。

　　从日本《关于渔业水域的临时措施法》中主张的权利性质来看，其设立的200海里渔业区水域并不是海洋法意义上的专属经济区，而是传统海洋法上的渔区，是日本在正式建立200海里专属经济区之前采取的一种“临时措施”（注：杨金森、高之国编著：《亚太地区的海洋政策》，第71页。）。

　　1996年6月14日，日本国会通过了《专属经济区和大陆架法》。该法第1条第2款规定，“日本的专属经济区是从其领海基线量起向外延伸到其每一点同领海基线的最近点的距离为200海里的线以内的区域，包括海床、底土和上覆水域（不包括领海）。如果专属经济区外部界线的任何部分超过了中间线（中间线是一条其每一点同日本领海基线的最近点和与日本海岸相向的其他国家的领海基线的最近点距离相等的线），中间线（或者是日本与其他国家协商同意的其他线）将代替那条线。”第2条第1款规定，“日本的大陆架包括从日本的领海基线向外延伸到其每一点同领海基线的最近点的距离等于200海里的线以内的海域的海底及其底土。如果大陆架的外部界线的任何一部分超过了中间线，中间线（或者日本与其他国家协商同意的其他线）将代替那条线。”第2条第2款规定，日本的大陆架还包括根据《联合国海洋法公约》第76条由日本内阁另行规定的、200海里范围以外的海床和底土（注：详见http://law.e-gov.go.jp/gtmldata/H08/H08HO074.html.）。

　　从上述《专属经济区和大陆架法》中的有关规定来看，日本主张与海岸相向国家之间的大陆架和专属经济区划界采用“中间线”原则；关于大陆架范围，尽管没有直接提到“自然延伸”一词，但从其强调《联合国海洋法公约》第76条大陆架外部界线可延伸到200海里以外的有关规定看，日本似乎又是“自然延伸”原则的支持者。具体到中日东海划界问题，日本认为，《联合国海洋法公约》的有关规定是以大西洋的地形地貌为参照而制定的，并不适用于地形复杂的东海及太平洋海域。根据琉球大学海洋系教授木村政昭的研究，中日两国在东海海域属于共同大陆架，冲绳海槽只是两国自然延伸之间的一个偶然凹陷，不能中断两国大陆架的连续性（注：[日本]平松茂雄：《紧迫的东海冲绳海槽调查》，载[日本]《产经新闻》2004年7月24日。）。为此，日本主张中日东海划界应忽视冲绳海槽的法律效力，而具体划界方法应该是从两国领海基线量起，超过200海里的重叠部分按照等距离标准以“中间线”确定界线（注：[日本]《第161届国会参议院经济产业委员会议事录》，2004年11月2日。）。

　　综上所述，中日两国在东海划界上的不同立场与主张概括起来主要有以下四点：第一，双方各自主张的划界原则不同。日本（包括韩国）主张适用等距离中间线以及距离标准；中方则主张适用大陆架自然延伸原则。第二，在中日之间在是否拥有相同大陆架这一问题上存在争议。中方认为，从地质构造和地形上看来，东海陆架与冲绳海槽是两个不同的单元。陆架属于稳定的大陆地壳，而海槽则属于大陆架地壳向海洋地壳过渡的构造带，这样，冲绳海槽就构成中国大陆领土自然延伸的陆架和日本琉球群岛岛架之间的天然分界线（注：赵理海：《海洋法问题研究》，北京大学出版社1996年版，第53页。）。日本认为，日中两国处于共同大陆架，中国大陆的大陆架终止于琉球海沟，琉球群岛是大陆架外缘的岛链，冲绳海槽仅仅是大陆架上的一个褶皱、凹陷，在划界时并不一定是决定因素。第三，在划界基点上立场相左。日本坚持以无人居住的小岛男女列岛和鸟岛为基点，按等距离中间线划分东海大陆架（注：[日本]小田滋：《当代海洋法的新发展1966～1975》第1册，1977年版，第253页，转引自赵理海：《海洋法问题研究》，北京大学出版社1996年版，第56页。）。中国则认为无人居住的小岛本身不应享有领海、专属经济区或大陆架主权权利。第四，钓鱼岛及其附属岛屿存在领土主权争端。中方坚持并恪守“搁置”钓鱼岛主权争端，在东海划界时不以这些岛屿为基点。日方则认为在钓鱼岛主权上不存在争议，主张钓鱼岛在划界时应享有200海里专属经济区和大陆架权利。