一 宋代官辦慈善機構的興辦模式 　　探究宋代官辦慈善機構的管理，首先必須了解宋代官辦慈善機構的興辦模式。宋代官辦慈善機構的興辦模式按其管理權和運作方式可分為兩類，即中央官辦和地方官辦。 　　中央官辦慈善機構指由中央政府直接出資設置，並由中央政府直接管理的慈善機構。宋代中央官辦慈善機構在北宋時期主要有福田院、居養院、安濟坊和漏澤園。福田院是承襲唐代寺院所辦慈善機構悲田養病坊而來，其設立於北宋初期的京師，有“東、西福田院，以廩老疾孤窮丐者”。英宗時“命增置南、北福田院，並東、西各廣官舍，日廩三百人。”〔1〕居養院、安濟坊和漏澤園設立於徽宗崇寧年間。居養院主要是收養“鰥、寡、孤、獨、癃老、疾廢、貧乏不能自存”之人。安濟坊和居養院功能一樣，只是安置了專門的醫生，多了治病的功能。漏澤園是助葬機構，主要負責提供棺柩，瘞埋“貧不能葬”、“斃於道路”之人。南宋時期，中央官辦慈善機構增設了養濟院、慈幼局和藥局。養濟院實是兼顧居養院和安濟坊功能的綜合濟助機構。《咸淳臨安志》載宋高宗紹興二年（1132），詔“置養濟院”。〔2〕慈幼局是嬰兒救助機構，宋理宗淳祐九年（1249），“命臨安府創慈幼局，收養道路遺棄初生嬰兒。”〔3〕藥局的設立也是在理宗淳祐九年（1249），“仍置藥局療貧民疾病”。〔4〕 　　地方官辦慈善機構指由中央出資委託地方官員設置和代管，或由地方政府自行出資設置和管理的慈善機構。宋代地方政府一方面興辦中央政府詔令要求建置的慈善機構，主要有居養院、安濟坊、慈幼局和漏澤園。如崇寧五年（1106），北宋中央政府詔令在全國推行居養院、安濟坊、漏澤園，要求“諸城、砦、鎮、市戶及千以上有知監者，依各縣增置。”〔5〕再如慈幼局，南宋理宗寶祐四年（1256），宋廷命“天下諸州建慈幼局”。另一方面，地方政府還積極主動興辦中央政府要求建置以外的各類慈善機構。如南宋嘉定十年（1217），江東轉運使真德秀在建康府創立慈幼莊。《景定建康志》載曰：“生子之家，多是無力養育。因以遺棄道路，或致轉死溝壑，殊可矜憫。照得在法，諸災傷遺棄小兒，官司給錢僱人乳養，以賣戶絕田宅錢充，而措置一事，合隸常平。……德秀今量度事宜，將本司拘到諸州縣沒官田產措置，召人租佃，立為一莊，專以慈幼為名，計其歲入，委官掌管。月支錢米，僱人乳養。”〔6〕嘉定末年，湖州通判袁甫在湖州創立嬰兒局。袁甫在《湖州嬰兒局增田記》裡記道：“有棄兒於道者，人得之，詰其所從來，真棄兒也，乃書於籍。使乳母乳之，月給之粟。擇媼五人為眾母長，眾乳各哺其兒，又一人焉，以待不時而來者。來者眾，則益募乳收之，今八十人矣。”〔7〕 類似的地方官辦慈善機構還有舉子倉、及幼局、惠民藥局等，限於篇幅，不再一一述及。 　　二 宋代官辦慈善機構的行政管理 　　宋代中央和地方兩級政府在經辦官辦慈善機構的過程中，非常注重慈善機構的管理。這種管理主要涵蓋兩點內容，一是慈善機構的行政管理，另一是慈善機構的經費管理。宋代官辦慈善機構自成立之始，就開始逐步建立起了一套自身管理機制。具體表現在： 　　建立日常管理隊伍。宋代慈善機構中普遍設有管理人員。僧人為慈善機構的主要日常管理者。如福田院、居養院、安濟坊、養濟院、漏澤院都是以“僧管勾”或“僧主之”。當然，在一些地方所辦慈善機構中也有道人參與主持的。如真德秀在建康府所創北義阡（漏澤園），“系後湖真武道士孫守清就行看管”。〔8〕除了主持事務的僧道之外，宋代慈善機構中還有一些其它管理人員。如在當時的居養院中，還有官卒、童行、廂典、軍典、手分等。官卒主要負責官府和居養院的聯絡以及從事採購之類的工作，“差官卒充使令，置火頭，具飲膳，給以衲衣絮被。”〔9〕童行主要負責從事居養院的日常管理和灑掃等雜務。廂典為官派人員，主要負責居養院的財務收支和文書抄寫。後因廂典“難責以出納之事”，〔10〕又分別置軍典和手分，分別處理文書和賬務。在安濟坊和養濟院中，由於其多了醫療的功能，因而這兩個機構中，都設有醫官。在幼兒救濟機構的管理人員中，還常雇有乳母和女使。正是由於上述管理人員主持和參與慈善機構的日常管理工作，宋代慈善機構才得以有效經營，為慈善救濟工作的順利開展奠定了基礎。 　　加強對救助對象收養的管理。宋代慈善機構施救的對象，主要是“鰥寡孤獨貧乏不能自存者”和乞丐。但由於當時市鎮中“游食者甚眾”，慈善機構救濟設施和財力又相當有限等原因，迫使慈善機構在收養救濟對象時不得不進行嚴格甄別和限制。其主要手段是對“鰥寡孤獨貧乏不能自存者”進行“注籍”管理。如“元豐惠養乞丐法”就規定：“諸州歲以十月差官檢視內外老病貧乏不能自存者注籍。”〔11〕真德秀在建康府創辦的慈幼莊，在收養遺棄小兒時，“凡有遺棄小兒，即時責鄰保勘會。見得遺棄分明，再行委官審實，附籍給歷頭與收養之家”，〔12〕即對遺棄小兒的身份進行甄別，在確認為棄兒時，先“注籍”，之後才予以收養救助。同時，對遺棄小兒的救助年限也有所規定。對有人收養的遺棄小兒救助年限“至小兒五歲止”，對無人收養的遺棄小兒“召募有乳婦人寄養……至七歲止。”〔13〕再以居養院為例，宋代居養院在收養“鰥寡孤獨貧乏不能自存者”的過程中，必須要通過州縣的“驗實”。對於收養老人的年齡也進行限制。大觀元年（1107）時，詔曰：“居養鰥寡孤獨之人，其老者並年滿五十歲以上，許行收養，諸路依此。”〔14〕後來因人數太多，而於元豐、政和年間詔令改為60歲以上。〔15〕對於乞丐，由於數量眾多，宋代慈善機構則採取季節性的救助，主要是在冬季天寒時進行收養濟助，天曖之後，即被遣出慈善機構。 　　對管理人員實行監督、考核和獎懲措施。宋代慈善機構在日常管理過程中，也注意加強對管理人員的監督。如南宋建康府的漏澤園就規定：“遇有貧乏之家，欲於義阡（漏澤園）埋葬，僧行等即時放入，不得稍有邀阻，及乞取錢物，如違許提督廳覺察，具申本司追窮施行。”〔16〕慈善機構管理人員收養“親戚、識認”之人，則須由“不干實官一員驗定”，“若詐冒，及保明不實，與同罪”。〔17〕另外，宋代慈善機構還注重加強對管理人員的考核，其途徑主要是統計被救濟人的數量。以安濟坊為例，其“醫者，人給手歷，以書所治療痊失，歲終考會人數，以為殿最，仍立定賞罰條格。”〔18〕可見，在當時的安濟坊中，醫者用“手歷”來記載治療患者“痊失”情況，年終之時，還要對“痊失”數量進行統計，以作為對“醫者”考核的憑據。在漏澤園中，也要對所葬人員進行情況登記和數量統計。如建康府的南北義阡就規定“所葬人姓弟於簿內抄上”。〔19〕居養院也是如此，如紹興二年（1132）臨安府所置居養院，每遇冬寒，就對乞丐和貧乏不能自存之人實施濟救，並“日具收養人數以聞”。〔20〕 宋代官方還注重對慈善機構管理人員實施獎懲措施。宋代政府對慈善機構管理人員實施獎懲措施的主要參考依據是管理人員的考核成績，即含救濟數量、被救濟者死亡比例、埋瘞的人數等。其獎勵的方法主要度僧、度牒、給錢、與紫衣、推恩或“更令勾管”等形式。如紹興府養濟院就明確規定：“病患人拘籍，累及一千人以上，至來年三月一日死不及二分，給度牒一道；及五百人以上，死不及二分，支錢五十貫；二百人以上，死不及二分，支錢二十貫。並令童行分給，所有醫官醫治過的病患人痊癒分數比類支給，若滿一千人，死不及一分，特輿推恩。”〔21〕再以漏澤園為例，宋神宗時，“（僧人埋瘞人數）及三千以上，度僧一人，三年與紫衣，有紫衣與師號，更令管勾三年。”〔22〕當然，官方對慈善機構管理人員也有相應的懲罰措施。如安濟坊中的醫者若收無病者充數，就要“杖一百”。漏澤園中的僧道要拋離屍骨，不予埋瘞，若“點檢得不在，其本月錢粳不支給”。〔23〕 三 宋代官辦慈善機構的經費管理 　　宋代官辦慈善機構管理的另一方面是經費的管理。由於經費事關慈善機構能否長久生存，它的管理恰當與否直接關繫到官辦慈善事業的興衰。因而，宋代官辦慈善機構對經費管理尤為重視。其對經費的管理涉及經費籌集和經費支出兩個範疇。 　　宋代官辦慈善機構經費籌集主要有三種渠道。其一是政府直撥。政府直撥經費是宋代官辦慈善機構尤其是中央官辦慈善機構經費籌集的主要來源。政府直撥經費根據其具體來源，又可分為三種。第一種是由府庫錢直撥。如英宗時“歲出內藏錢五百萬”〔24〕給福田院。宋人吳自牧在《夢梁錄》中就對南宋臨安城內的病坊、藥局經費來源作了相關記載：“民有疾病，州府設施藥局於戒子橋西，委官監督，依方修制丸散吮咀，來者診視，詳其病源，給藥醫治，朝家撥錢一十萬貫。”〔25〕第二種是來源於常平系統。有宋一代，在執政中建立了一套規模龐大的倉儲體系，而常平系統是其重要的一部分。當時的常平系統主要包括常平倉、義倉、廣惠倉、常平息錢等形式。如北宋居養院對救助對象是“依常平法給米豆。不足，則給以常平息錢”。 〔26〕“蔡京當國……孤貧小兒入小學聽讀，其衣襴於常平子頭錢內給造。”〔27〕總之，宋代常平系統實為官辦慈善機構經費補充來源的重要途徑。第三種是來源於戶絕財產。如北宋“京師置居養院以處鰥寡孤獨，仍以戶絕財產給養。”〔28〕又如宋英宗熙寧九年（1076）詔曰：“凡鰥、寡、孤、獨、癃老、疾廢、貧乏不能自存應居養者，以戶絕屋居之。”〔29〕利用戶絕財產以供養救助對象的官辦慈善機構的還有慈幼局、舉子倉等。可以說，用戶絕財產供養官辦慈善機構是宋代官辦慈善事業的一項基本政策。戶絕財產因而也是宋代官辦慈善機構經費的基本來源之一。 　　其二是接受捐贈。宋代官辦慈善機構在經辦過程中也接受慈善人士的捐贈，以彌補慈善資金的不足。宋代由於政府的提倡，佛教因果思想的傳播，宋代新儒學的影響，使得宋代特別是南宋時期，慈善思想深入人心，民間慈善事業逐步興起。一些民間慈善人士常常開展施粥、施衣、施藥、收養棄兒和收葬等慈善活動。在官方開展的募捐活動中，這些民間慈善人士常紛紛捐贈。如蘇軾在創辦安樂坊時，就曾“裒集羨緡得二千”。〔30〕知建康府兼江淮制置使黃度在創辦建康府居養院時，僧徒“捐千緡，就寺置質庫。”〔31〕當然，這些地方官員在創辦慈善機構時，自己也毫不吝嗇，常帶頭慷慨捐贈。如蘇軾在創辦安樂坊時，就“發私橐，得金五十兩”〔32〕而捐之。湖州提舉常平事張體仁在擴建城內的養遺棄小兒所時，自己捐米500百石。〔33〕由上可見，在宋代，接受捐贈已是官辦慈善機構擴充慈善資金的一條有益途徑。 　　其三是以田養業。宋代官辦慈善機構並不是全靠政府的扶持和接受社會捐贈而生存，其中特別是一些地方官辦慈善機構則更多的是靠自身的經營而實現自給。其經營的形式主要以田養業。以田養業就是慈善機構擁有自己的田地，靠出租田地，獲取地租而實現自給。宋代慈善機構大多擁有自己的供養田地。如宋理宗淳祐九年（1249）下詔：“給官田五百畝，命臨安府創慈幼局，收養道路遺棄出生嬰兒。”〔34〕南宋蘇州居養院，“籍官民田千六百六十畝”，募民以耕，歲“得米七百石有奇，以給歲用。”〔35〕建康府兼江淮制置使黃度在創辦建康府居養院時，取民之沒於官者為田五百九十畝、山地等五百十有九畝以供。”〔36〕再如嘉熙元年（1237），常熟令王爚所創漏澤園，“買田六十二畝，米四十二石，歲收為給養費。”〔37〕建康府覆舟山下漏澤園是官府“給田百五十八畝有奇，以其租入為每月供。”〔38〕如此例子，枚不甚舉。總之，以田租供養慈善機構，是宋代官辦慈善機構的一個較為普遍的現象。 　　宋代官辦慈善機構在經辦過程中非常重視慈善經費支出的管理。宋代官辦慈善機構對慈善經費的日常支出管理的重視主要反映在控制日常經費支出和執行財務制度兩個方面。控制日常經費支出又具體體現在：一是宋代官辦慈善機構按規定的救濟標準進行救助。宋代這種救濟標準往往是以法律或制度的形式加以規定。如宋哲宗元符元年（1098）頒布實施的居養法規定各州縣收養孤獨貧乏之人的救濟標準為：“日給米豆一升，小兒半之。”〔39〕此後，宋代慈善機構供養標準一直無多大變化。宣和二年（1120），居養院的供養標準為：“日給粳米或粟米一升，錢十文省。”〔40〕到南宋孝宗時，供養標準仍為：“大人日支米一升，錢一十文省，小兒減半。”〔41〕一些地方官辦慈善機構供養標準雖和中央官辦慈善機構稍有變化，但都制定定額供養標準。以真德秀所創慈幼莊為例，其對收養棄兒之家的供應為“每月支錢一貫文，米六斗，至五歲止。其無人收養者，所屬官司召募有乳婦人寄養，月給一同，至七歲止。”〔42〕官辦慈善機構按標準進行施救，這樣使救濟錢糧的發放得到量化，避免了救濟錢糧發放無統計依據的問題，使得慈善經費的管理更加規範化，不易產生慈善經費非正常流失的問題。二是宋代官辦慈善機構盡力縮減非救濟性開支。這集中體現在減少慈善機構管理人員的數量和節減管理人員的費用這兩點上。宋代官辦慈善機構為了減少管理人員的費用支出，有不少管理人員是直接從政府工作部門中抽調而來的。以前揭居養院例所示，“差官卒充使，令置火頭，具炊膳，給以衲衣絮被。”可見，居養院是用來自政府部門的“官卒”來負責具體採購任務的。此外，負責文書賬簿工作的廂典、軍典、手分都來自政府部門。而這些政府工作人員，其工資費用主要由政府承擔。〔43〕另外，慈善機構中負責主持事務的僧人，負責日常管理和灑掃工作的童行（多由收養對象中身體狀況稍好的人擔當），一般只支付少量的生活費用，而無鬚髮放工資。宋政府對他們更多的則是給予“師號”、“度牒”這樣的稱號進行精神激勵。以上可見，宋代官辦慈善機構通過人事上的安排，壓縮了慈善機構的非救濟性費用的支出，節約了慈善資金。 　　宋代官辦慈善機構在經費管理中還實行了初步的財務制度。初步的財務制度具體可表現為初步建立會計制度和實行簡單財務監督機制。宋代官辦慈善機構慈善資金並非由慈善機構自己管理，而是由所在州縣政府掌管。州縣政府派駐“廂典”到慈善機構負責抄轉“薄歷”和記載“收支”。由“廂典”記載“收支”可見，宋代慈善機構的經費管理已初步建立了會計制度。此後，由於“廂典”“難責出納之事”，便從“外縣差本縣手分一名，兼管抄轉收支，一年一替。”〔44〕繼“廂典”之後，“手分”開始負責官方慈善機構的會計事務。這其中財務人員“手分”已有了具體的要求：需要從“外縣”而來，並且工作時間是“一年一替”。所引之句雖未交待這樣做的原因，但稍微懂一點財務知識的人都看出這其中已多少帶有一點樸素的財務監督意味。當然，宋代政府也在具體施政中注意加強官辦慈善機構財務的監督。以福田院為例，政府就常派判官、四廂使臣、點檢等官吏定期進行“巡檢”，這種“巡檢”自然也應包含財務檢查。另外，福田院也要定期上報開支賬務，以備審察。〔45〕總之，宋代官辦慈機構財務制度的初步執行，一定程度上避免了官辦慈善機構內部的財務腐敗，保證了慈善資金能夠集中使用在慈善救濟上，這為宋代官辦慈善事業的長久開展提供了制度上的保障。 四 餘論 　　通過對宋代官辦慈善機構管理的初步探究，我們可以看出宋代官辦慈善機構的管理已具有不少獨有的特點。如其政府為了加強對官辦慈善機構的管理頒發了許多詔令、法規、條例，官辦慈善機構自身在管理過程中也相應的制定許多具體的管理制度，這些詔令、法規、條例和制度使得宋代官辦慈善機構的管理已初具制度化傾向。同時，在宋代官辦慈善機構的管理當中，參與者甚多，上至皇帝、大臣、地方官員，下至官卒、僧道、童行、乳母、女使，兼而有之。可見，宋代官辦慈善機構的管理已具有一定的社會化趨向。經費會計化管理、支出定期上報和實行財務監督機制，能夠有效的防止慈善資金非正常流失，促進了慈善資金管理的規範化，這反映了宋代官辦慈善機構已初步踏上規範化管理的道路。從效果上講，宋代官辦慈善機構通過行政、經費兩方面的管理，從而有效的提高了慈善機構的運作效率，促進了宋代社會福利事業的發展，使得宋王朝贏得了“宋之為治，一本於仁厚，凡振貧恤患之意，視前代尤為切至”〔46〕的美譽。官辦慈善機構管理的發展也影響和促進了民間慈善事業的興起，加速了宋代慈善事業的社會化進程。當然，宋代官辦慈善機構的管理也存在諸多的漏洞和問題，特別是到了南宋中晚期，由於戰爭、腐敗、財力不足等因素，官辦慈善機構的管理逐步弱化，官辦慈善事業也隨之走向衰微。然而，客觀地講，宋代官辦慈善機構的管理畢竟初步構建起了中國古代官辦慈善機構的管理框架，積累了古代官辦慈善機構的管理經驗，為後代元明清時期慈善機構的經營和管理起到了極高的借鑑作用，這也正是我們今天對其研究的價值之所在。