| 废除不平等条约的历程 |
| 送交者: ByStander 2009年08月17日21:04:10 于 [史地人物] 发送悄悄话 |
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北洋政府：外交拼死抗争 世界终于正视中国 满清政府自鸦片战争以来，签订了一系列不平等条约。这些不平等条约的主要特点如下：1.势力范围；2.驻扎军、警；3.设置邮政及电报局；4.领事裁判权；5.租借地；6.租界；7.掌管关税。随着中国国民的日渐觉悟，与外国的交往逐渐增加，特别是东邻日本经过明治维新之后，明确提出废除与西方列强所签订的不平等条约，并且获得相当成果。有样学样，中国先进的知识分子尚在满清时期就发出废除不平等条约的呼喊。而腐败的清政府也因为这些条约的逐渐增加，感到不堪重负，对此类è¦求与呼吁采取容忍甚至暗中支持的态度。于是这个呼声也就越来越响亮了。1902年中英条约、1903年中美、中日商约改定时，就有“整理本国律例，期与各国一律”之后，三国都同意废除治外法权的条款。 治外法权的产生，除开侵犯中国主权的一面以外，也有特定情况的另一面。即，中国当时的法律显然与当时国际通律有根本差别。中国并无独立司法机关，完全由行政长官判案；而且刑律中肉刑、砍头、凌迟处死等原始野蛮的刑罚比比皆是。以坚船利炮打开中国大门的列强，要求治外法权也不奇怪。如果仅以改变旧律法看，治外法权无疑有促进作用。但因此便侵犯中国主权，确实是一种简单而且违背国际通则的粗暴行为。 1911年10月10日，爆发了辛亥革命，清朝政府被推翻。因为实在事出意外，就连孙中山本人也无任何准备。政权落入实力派袁世凯手中。在中英关于西藏、中俄关于蒙古的谈判中均以中国退让告终。接着于1914年8月日本借向德国宣战之机突然在龙口登陆，次年1月向袁世凯提出“二十一条”，除顾维钧拒绝第五条，结果因为顾病住院被改成“容后再议”，条约签字。也称“民四条约”，为民国四年签订。顾维钧气愤之余，发表声明表明其保留意见。 1917年，北京政府利用第一次世界大战对德断交宣战之机，废除了与德国和奥匈帝国的不平等条约，总算是突破了不平等条约的防线，开了先河。接着北京政府乘十月革命之机，派徐树铮率军开赴库伦（乌兰巴托），迫使外蒙古政府取消自治，废除《中俄蒙协约》。然后北京政府期盼再继续利用战后瓜分胜利的机会继续取得进展，最著名的案例莫过于1919年的巴黎和会。 1917年4月，美国参加欧战。中国驻美国大使顾维钧立即判断协约国必胜，力促北京向德奥宣战。同时设立专门小组搜集材料并予以分析，为在战后和平会议上争取废除不平等条约做准备。顾称：“自十九世纪中叶，中国与西欧列强开始交往以来，中国对外关系中始终处于不平等的地位。从那时起，中国一直受一系列不平等条约的约束。由于在对欧洲列强的战争中屡遭失败，被迫割让领土作为赔偿，中国的领土完整早已遭到损害，由于接受了强加于中国领事裁判权和其他各种特权，中国的主权早已被侵犯。”“现在正是时机，中国应该在即将召开的和会上向各国鸣不平，以争回某些失去的权利。中国所不满的不仅仅是欧洲列强的帝国主义政策，而且还有十九世纪后期使中国蒙受苦难的日本侵略者。日本侵略的最近事例便是日本提出的臭名昭著的二十一条要求，以及于提出最后通牒后强迫中国缔结的中日条约。” 1918年1月，美国总统威尔逊发表著名的《十四条宣言》，规划战后世界新秩序。其中直接关系中国的有：第一条，“公开之和平条约，以公开之方法决定之。此后无论何事，不得私结国际之盟约。凡外交事项，均须开诚布公执行之，不得秘密从事。”第五条，“对于殖民地之处置，须推心置腹，以绝对的公道为判断。殖民地人民之公意，当与政府之正当要求，共适权衡。此种主义，各国须绝对尊重，不得丝毫假借。”第十四条，“确定约章，组织国际联合会。其宗旨为各国交互保障其政治自由及土地统辖权。国无大小，一律享同等之利权。”接着他又发表了四项原则、四个目标、五点具体要求。这些条文主张“将来议和，应以æt 偏倚之公道为原则，以组织万国协会为维持公道之方法”。这些原则的提出，在强权当道的时代简直是闻所未闻的。不仅震动了世界，对于中国这样的国家和人民而言，更是扬眉吐气的希望之所在。 1918年12月，中国代表抵达巴黎。列强首先对于中国南北分裂状态提出置疑，要求南北方两个政府取得共识而且代表团同时有南北双方的代表。在这个压力之下，中国国内筹备南北议和大会；代表团也增加南方代表王正廷，其随员为郭泰祺、陈友仁。团长为北洋政府外长陆徵祥；另三位代表为顾维钧、魏宸组、施肇基。正式成员63人，连同以私人名义赴会的梁启超、叶恭绰等，中国代表团总计将近百人。这次和会所以如此隆重，盖因它是中国进入国际社会的首次亮相，而且因为美国总统的宣言，中国人对它的期望值很高。 但巴黎和会并没有令中国人如愿。1919年1月27日，日本代表宣布：英、法、意三国1917年与日本秘密签订协定，保证战后“援助日本要求割让德国战前在山东及各岛屿之领土权”。28日日本又公布了北京政府与日本在1918年9月25、28日秘密签订的山东境内日本驻军协议和两铁路借款合同，显示中国政府在已经参战后出让了山东的权利。原来积极支持中国代表团的美国代表称：“这些协议使美国支持中国发生困难。” 1919年4月中国代表团提交了《山东问题说帖》、《废除二十一条说帖》以及《中国希望条件说贴》，要求废除本文开头所列7个方面列强在华特权。强调：“和平会议之目的，固不仅与敌国订立和约而已，亦将建设新世界，……此次所提交问题，托不亟行修正，必致种他日争æŒ之因，而扰乱世界之和局。” 4月30日，美国总统威尔逊、英国首相劳合.乔治、法国总理克里孟梭（意大利首相奥南多缺席）在“四巨头会议”上秘密决定把德国在山东的利益转让给日本。详细内容载入《凡尔赛和约》，具体如下： 第156条：德国根据1898年3月6日之《中德条约》，及其他关于山东省之一切协约，所获得之一切权利、特权，如胶州之领土、铁路、矿山、海底电线等，一概让与日本。德国所有胶济铁路权，及其他支线权，及关于此项铁路一切财产、车站、店铺、车辆、不动产，又矿山及开矿材料、与附属一切权利利益，让与日本。自青岛至上海至芝罘之海底电线，及其附属一切财产，无报酬让与日本。 第157条：胶州湾内德国国有动产、不动产、及关于该地直接间接之建筑与其他工事，无报酬让与日本。 第158条：德国于和约实行后3个月内，将关于胶州之民政、军政、财政、司法等一切簿籍、地券、契据、公文书，一概让渡于日本。同期间内，德国将关系前两条所记权利、特权之一切条约、协约、合同等，让渡于日本。 这三条条款事实上拒绝了中国的三个“说帖”，也就是否决了中国的提案。消息传回国内，引发了以“五四运动”为代表的“国民外交”浪潮，中国人民获得了从前未有、以后又失去了的权利：他们可以对中国的外交说三道四，并且直接影响了政府的外交决策。各派政治力量都向社会展现自己的主张，从而出现了一场对中国内政、外交都有深远影响的思想启蒙运动。打破了只为高官垄断外交的禁戒。北京政府对是否在和约上签字发生分歧，无奈之余任由代表团自行决定。中国代表团拒绝在这个和约上签字，成为27个参会国中惟一拒绝签字的国家。而曾经支持后又屈服于英、法、日等国的威尔逊总统，也遭到美国代表团的反对。接着美国国会拒绝批准对德和约和美国加入国联。 这次因巴黎和会引发的“国民外交”运动，使中国首次站了起来，再也不被当成殖民地国家一样看待。它奠定了中国废除不平等条约并自立于世界民族之林的基础。曾任国民政府外交部长的王正廷评价：“世界由此认知中国外交主权在于国民全体，非复政府中少数人所能愚弄；各国知中国民族既有自决之心，足为外交后盾，不可再加轻侮，各国渐悟不平等条约伤害我国人感情过甚，应有设法疏解之必要……变其强权压迫之态度，而为亲善之态度。”目睹这个运动全过程的美国驻华公使芮恩施（Paui Reinsch）也评价道：“一个政府若没有国民公意与帮助作为一个基础，决不能做一个强有力的政府。”中国舆论“在历史上第一次奋起，并且迫使它的政府屈服”，这是“一大进步”。“这一次中国的大觉悟，总括看来，可以使我们断定中国将来的重要国事必须要先得国民的意见，必须要合乎国民的需要。” 中国代表团拒签对德和约之后，1919年7月25日，正处于完全孤立状态的苏俄政府试图在远东打开缺口，由副外交人民委员加拉罕发表《第一次对华宣言》，宣告将放弃帝俄在中国侵略所获得的一切土地，无条件归还中东铁路，放弃领事裁判权。这个声明无疑鼓舞了“国民外交”运动。但北京政府却没有立即抓住这个机会，坐失良机。直至一年以后，1920年月，苏俄政权基本巩固，北京政府才派出军事代表团访问苏俄。27日加拉罕发表《第二次对华宣言》，提出八项具体建议，但已经从原来的立场大步后退。1921年，苏联红军以剿灭白匪为由，出兵蒙古，成立“蒙古人民革命政府”，接着与苏俄签订《俄蒙修好条约》，更直接践踏了它自己的宣言。1923年9月，苏俄政府发表第三次对华宣言，虽然逐步后退，但北京政府从1920年起，陆续取消帝俄在华的许多特权，这对中国还是有利的。 中国参加巴黎和会以及参加制定第一个世界政治组织的纲领；并获得非常任理事国的地位；进入国联行政院处理世界问题；王宠惠被选入国际法庭；改变了中国过去无资格适用国际法，非国际社会之一员的、孙中山认为的“类似殖民地”地位，无疑是巨大成功。 巴黎和会代表团于1919年9月10日签字对奥和约。废除了奥匈帝国在中国的一切特权；10月13日，顾维钧签署航空专约，使中国领空权得以维护；11月27日签署对保加利亚和约；1920年1月15日签署对匈牙利和约。这两个国家均无在华特权，但中国以战胜国身份签约，脸上也添了些光彩。6月15日，中国拒签对土耳其和约。理由是该和约有侵害土耳其国家领土、主权之嫌。开中国主持世界正义之先。1921年5月20日，中德友好通商条约签订，德国继奥国之后第二个以条约形式明确宣布放弃在华一切特权的国家。中国废除不平等条约可算取得第一波成果。 顺便说一句，中国拒签对德和约乃巴黎和会之首创，后来罗马尼亚、塞尔维亚也仿效中国，拒签对奥和约。这多少显示中国国际地位的提高的。唯独不可思议的是，这一系列重大外交举措，北京政府竟然是任由代表团自行决策的，而以顾维钧为代表的中国外交家们果然不负民族与国家的嘱托，出色地完成使命，有一个真实的故事，已经被电视剧表现过了：顾维钧在中国被压得抬不起头之时，以一个精彩发言使全场掌声雷动。美国总统威尔逊为首，五大国代表纷纷离席争相与顾氏握手祝贺，日本首席代表西园寺公望也不禁鞠躬致敬。法国总理克莱蒙梭事后评价道：“顾维钧之对付日本，有如猫之弄鼠，尽其擒纵之技能。” 巴黎和会之后，北京政府开始了废除不平等条约的高潮。1921年8月，美国为了挽回巴黎和会遭挫折的世界目标，发起召开华盛顿会议。在答复是否参加华埠会议时，中国便明确表示要在华埠会议坚持废除不平等条约，并要求解除英日同盟，以利中国废除不平等条约。11月，华盛顿会议召开，除租借地问题外，中国其他提案均以签署条约或协议书形式形成文件，日本不得不吐出部分â�œ战利品”：中日民四条约、对德和约关于山东的条款被推翻！会议还签署了《关于中国事件应适用各原则及政策之条约》，从文字上规定“尊重中国之主权与独立，以及领土与行政完整”。问题还在于，华盛顿会议限定了日本军事力量，这对于受日本威胁最严重的中国，无疑是有利的。这次会议扭转了巴黎和会拒不讨论中国废除不平等条约的傲慢态度，西方列强首次全面而且具体地讨论了废除不平等条约问题。这次会议也是中国第一次没有丧失反而挽回了某些权益的外交活动。 到此，世界终于要正视中国了！ 1922年8月，北京政府任命顾维钧担任外交总长，并开始与苏俄代表越飞谈判中苏（俄）条约。越飞是苏俄谈判老手，也是苏俄主要外交家。顾开门见山要求苏俄首先从外蒙古撤军，越飞却百般狡辩，不同意撤军。不但与加拉罕宣言背道而驰，也显示了苏俄支持中国废除不平等条约的声明何等虚伪。顾并且要求苏俄根据第一次加拉罕宣言的表态，无条件归还中东铁路。越飞却否认苏俄有过这个声明，认为这条铁路是苏俄的合法财产。越飞还抗议北京政府宣布自1923年1月起，停止支付庚子赔款的俄国部分。顾严正指出，根据加拉罕宣言，这个问题早已不复存在。另外警告越飞，苏俄与日本的长春会议，不得涉及中国的领土与主权。越飞却不置可否。至9月2日，越飞赴长春参加苏日会议，谈判暂停。 越飞10月3日从长春返回北京，谈判继续进行。双方在外蒙古撤军和中东铁路、庚子赔款问题上僵持不下，越飞便频约各界人士并四处讲演，宣传布尔什维主义，阐述苏俄政府主张，以图在中国造成影响，迫使北京政府让步。他甚至威胁不与北京政府谈判，南下另与孙中山开谈。其实他已经派马林秘密联络孙中山了。1923年1月16日，眼看北京政府拒绝妥协，越飞以养病为由南下上海，同孙中山会谈，并发表《孙文越飞联合宣言》。在宣言中，孙中山表示在中东铁路问题上，目前只能维持现状。而“孙博士因此以为俄国军队不必立时从外蒙古撤退。”并且“中国最要最急之问题，乃在民国的统一成功，与完全国家的独立之获得。”而越飞则代表苏联支持并援助孙统一中国。这给北京政府造成巨大压力。中国的内讧使外人得益，而所有革命党为了夺取政权，在弱小之时，往往打出国家民族的旗帜，以获取同情与支持；当他们略有实力，国内的同情与支持也渐近极限，是不惜牺牲国家与民族的利益的。越飞满意地离沪赴日然后回国，有“孙越宣言”他已经大获全胜了。 而北京政府方面，内阁同议会发生矛盾，内阁总辞职，外交总长改由施肇基担任。1月30日，1922年年底成立的苏联提议把谈判地点改到莫斯科。2月7日，北京政府首脑吴佩孚镇压了铁路大罢工，并通缉陈独秀、李大钊，甚至没漏下越飞的副手马林。13日北京政府拒绝变动谈判地点，并要求越飞尽快返回“或另派人开议”。还设立中俄交涉事宜公署，任命前外交总长王正廷出任署长。而苏联有《孙文越飞联合宣言》在手，且越飞称病滞留日本，拖延至9月2日才派出加拉罕抵达北京重开谈判。加拉罕下车伊始就宣布：“我们决不放弃我们在中国的利益”。诡辩曰：这些利益不破坏中国人民的主权。我们的实际利益可以很容易地同中国人民的利益与主权一致起来。摆出了一付无赖嘴脸。 10月13日，王正廷提出13点意见草案。加拉罕全部驳回，反建议è¦求首先建立外交关系然后再讨论其他。谈判因此陷入僵局。至1924年初，英国、意大利、挪威等国与苏联建交，苏联摆脱了在国际上的孤立地位，对中国的建交也不显急迫了。同时，根据“孙越宣言”，苏联派出鲍罗廷帮助孙中山重整党政军务，准备北伐。2月21日，北京政府急召王正廷回北京，同意先建交后谈判。王会见加拉罕，提出可以先建交但需议定交涉大纲。加拉罕表示同意。3月14日王与加在《中俄解决悬案大纲协定》和《中东铁路暂行管理协定》以及七项声明和照会的草案上签字。 外交总长顾维钧认为：1.王正廷未经内阁授权擅自签字；2.协议未提及苏俄与外蒙签订的《俄蒙修好条约》，留下隐患；3.苏联撤军必须双方商定条件，必将给苏联以决定权；4.在中国的东正教房产必须交给苏联政府，而中国无法律允许外国教会等拥有æb¤类房产，故无法履行。3月16日苏联政府紧急照会北京政府，限三日内批准签字，否则苏联将不受任何约束。19日又照会重申上述立场。充分暴露了苏联政府的帝国主义嘴脸。但它也引起中国国内一片哗然，某些学生激进分子甚至警告顾维钧：“倘先生执迷不悟，则敝会一息尚存，誓必力争。赵家楼故事可为殷鉴！”北京政府不为所动，坚持修订意见。苏联政府宣称：“协定大纲应速批准，如中国不察实情，将协定大纲推翻，则中国将迫使苏联在外蒙之地位及中东铁路权利之扩张。”加拉罕则扬言不以北京为对手，另与孙中山“协商及互助办法”，甚至电告孙中山：“北京军阀专图私利，中俄邦交难臻妥当，愿移一切档案来粤，与帅开诚办理。”北京政府采取针锋相对的措施，命令驻莫斯科代表李家鏊向苏联政府另派代表取代加拉罕。 最后，苏方终于同意修改原草案，经过数十次谈判，5月30日，在顾维钧住处开内阁特别会议，通过修改方案。同日，曹锟发布第882号总统令，授权顾维钧全权签署《中俄解决悬案大纲协定》等。次日协定正式签字，并互换照会，即日起中苏恢复正常外交关系。这样中国终于经过不懈努力，并不屈服于内、外强大压力，实现了真正意义上的凭借外交途径废除不平等条约，依据平等互惠原则，通过谈判缔结新约的开始。北京政府尽管风雨飘摇、政局动荡，却不为所动，坚持维护国家主权和领土完整尽心尽力，可钦可敬！ 1925年5月30日发生了震惊中外的“五卅”惨案。国内掀起强烈抗议浪潮，收回租界的呼声极其高涨。6月24日，北京政府向各国政府发出要求修改不平等条约的照会，北京政府要求召开华盛顿会议时早已确定的关税会议和法权会议。同年10月26日，关税特别会议在北京召开，北京政府代表向大会提出中国关税自主的提案，并要求在未实行中国国定关税之前，开征临时附加税。与会各国代表不反对中国关税自主原则，但却提出各种理由加以限制。例如日本代表提出，中国国定关税条例必须裁撤厘金后方能实施。而当时中国处于军阀割据状态，各地军阀的重要财源就是厘金，要裁撤厘金显然必须首先消灭割据状态，如此就变得遥遥无期。 消息传开，各地反对之声骤起，国民强烈要求无条件收回关税自主权。北京政府顺应，11月14日，中国代表强硬表态：1.关税自主必须明白地规定于条约内；2.裁撤厘金属于中国自动提议，绝非关税自主的交换条件。对于中国代表的强硬态度，显然出乎各国意料。他们反应强烈，对中国代表提出种种质问，在中国代表毫不妥协的情况下，列强被迫做出让步，基本接受中国提案，同意不把裁撤厘金与关税自主挂钩，而由中国自行宣布。19日，关税会议第二委员会通过决议：各国声明“承认中国享受关税自主之权利，允许解除各该国与中国间现行各项条约中所包含之关税束缚，并允许中国国定关税率条例于1929年1月1日发生效力。”北京政府同时宣布，裁撤厘金将与中国国定税率同时于1929年1月1日施行。这表示北京政府也作出某些妥协，使厘金问题与关税自主有变相挂钩嫌疑。这使八十年来丧失了关税自主权总算看见了尽头。 在关税自主权问题有决议之后，会议继续讨论实施国定税则前的过渡时期的附加税税率和用途问题。此时军阀重开战，局势动荡不安，中国代表常常不到会，致使会议处于停顿状态。1926年夏，会议宣告暂停，此后再也没有恢复。1927年1月，北京政府决定不等会议复开，立即开征二五附加税。担任中国总税务司的英国人安格联（Francis Aglen）的反对。这个担任了17年的税务司极其傲慢地对待北京政府。当时署理内阁总理的顾维钧认为：安不过是中国政府的雇员，“无权使自己处于可以对政府施加压力的位置上。”于是断然宣布解除安格联的总税务司职务。 中国单方面罢免历来位高权重的洋人总税务司，尚无先例。西方七国公使联合质询顾维钧，顾谓此乃中国的权力，无须解释。此举在政界、外交界、经济界都引起巨大震动，大长中国人的志气，打杀了洋人的威风，国人终于感到，中国是中国人的！ 1926年1月12日在北京召开的法权调查会，与会的依旧是《九国公约》签字国以及西班牙、丹麦、挪威、瑞典等13国代表。中国代表王宠惠提交ã�Š对于在中国治外法权现在实行状况之意见书》，指出“在今日民智发达，重视国权之时，若仍持当日之态度，实为绝对不可能。” 从5月10日至6月16日，各国代表分批到外地参观各省的法院、监狱、看守所，考察司法制度实行情况，行程累计4200英里。回北京后经过两个多月的讨论，写出数万言的调查报告书。确认中国司法制度的很多进步之后，大量描述了种种不足。指出当时中国行使审判权的有三类机构：新式法院；过渡性法院，即衙门里设立司法公署；县衙门。调查数据表明，第三类有1800处，占绝大多数；第一类仅139所，其中一审法院91所。按照中国当时人口计算，平均440万人才有一家法院。批评最多的就是衙门，县知事既是行政长官，又是检察官，还兼法官，掌握了行政官员不应该掌握的司法权。指责最严厉的就是军人干涉司法，例如山东省高等审判厅厅长张志就是夜里被省军政长官命令逮捕，次日上午未经审判即执行枪毙。报告书指出：“数年来，中国各地司法多受军人干涉，本委员会以为在中国现时状况，军人任意行动，所有人民生命、自由、财产所应受民政与司法之保障皆无切实有效之拥护。” 调查报告所揭露的黑暗足以说明，中国司法状况远未达到西方国家之水准。结论是显而易见的：废除领事裁判权的时机尚未来到。报告书表示，当中国司法制度改进到相当程度时，各国可商议撤销治外法权。 惟一的收获便是，北京政府采取了条件成熟一块收一块的做法，首先提出收回上海会审公廨的要求。先由北京政府与外交团谈判，未能实行。接着由江苏省与上海领事团交涉，1926年8月31日签署了《收回上海会审公廨暂行章程》，收回了过去丧失的很大一部分权利。1927年1月1日交还会审公廨仪式正式举行，上海公共租界临时法院宣告成立。未几，法租界会审公廨也作了相应改组，但继续保留公廨之名。 1926年10月26日，不平等的中比条约60年期满。根据条约规定，每十年可以修改。当年4月16日，北京政府外交总长胡惟德利用此条款，援引“情势变迁”的国际法原则，照会比利时驻华公使华洛思：中国政府决定终止旧条约并愿意谈判，在平等互利互惠的基础上，缔结新条约，建议在这六个月时间内完成此项工作。比利时复照同意，但要求谈判期间旧约继续生效。北京政府拒绝，遂僵持。10月5日，代总理兼外交总长顾维钧提议，27日，即旧条约满期后双方订立为期6个月的临时协定，如此协定期满，新条约仍未签订，自行失效。中国政府将依据国际法准则对待比利时侨民并处理同比国之整个关系。 23日，比国政府备忘录通知北京政府：临时协定可以互与最惠国待遇，但有效期必须延至新条约生效。如遇不测，比国将依据《辛丑条约》并以九国公约签字国资格，恢复旧条约之效力。28日北京政府答复：若6个月新约尚未完成，经双方同意可延期。但经任一方在3个月内预先通知，可以废止。比国拒绝中国建议，并向海牙法院提起诉讼，还照会英、美等国，以《九国公约》为依据要求各国对中国施加压力。11月4日，北京政府再次照会比国，敦促尽快开始新条约缔结。次日，比国公使以比国在华事业应与其他国家同等，美、英、法、日各国日后与中国规定新办法之后，比国依照同样办法。企图与其他国家同步，仍不放弃在华特权，根本不想谈判新条约。6日，北京政府首脑张作霖发布废约令，宣布废除1865年中比条约。此乃中国第一次在另一缔约国反对的情况下，单方面废除不平等条约。顾指出：“中国有必要这样做，不仅因为中国根据情况变迁原则在国际法面前有充分理由，而且中国有必要开创一个先例，证明中国决心行动起来，以结束一个世纪以来不平等条约给中国人民带来的灾难。” 中国政府宣布废除中比条约后，立即训令内务部，筹备接收天津比利时租界。25日，公布《管理无治外法权国人民民刑案件审判条例》，命令各省交涉署对于比人案件适用上项新条件。1927年1月7日，比国公使只好向顾维钧送达比国政府关于改订《中比商约》的意见，表明比国政府决定以平等及相互尊重领土主权为基础，缔结新条约，并在海牙法院撤诉。14日，北京政府答复比国政府，建议17日开始中比新条约谈判。该日，中比在北京开始谈判，比国公使华洛思表示，比国决定将1902年获得的天津租界一切权力交还中国；放弃在华领事裁判权等。20日，比国商务参赞南下武汉，拜访国民政府外交部长陈友仁，陈反对比国与北京政府进行任何谈判，于是中断。 当北京政府眼看就要取得废除中国的不平等条约之时，号称革命的国民政府却设法阻挠。目的无非是只有自己才能代表中国，所谓民族大义在革命利益面前总是渺小的。1928年8月至11月，在延宕了将近两年之后，比国政府与国民政府签订了《中比通商友好条约》及其附件。条约虽然规定比国放弃在华领事裁判权，但其附件却规定：1929年1月1日之前，中国尚未规定对比国人行使法权的具体办法，则比国人要在享有领事裁判权的国家半数以上承认放弃该享权力以前才能接受中国法院及法律的管辖。在关税自主权方面同样，既规定同意中国关税自主，又规定只要其他国家保持关税特权，比国就继续享受这个特权。如此，国民政府在北京政府取得的进展上大步后退了，造成一种恶性循环的局面。 北京政府在中比条约采取坚定立场之后，1926年照会西班牙政府，要求签订平等新约。类似比国，西国政府也采取不配合的态度。1927年11月10日，北京政府宣布废除1864年的中西条约。 对日本、法国的修约则属于软弱状态，毕竟有强大军事威慑力量的国家，北京政府没有轻举妄动。只是在外交途径上作最大努力而已。 北京政府的修改不平等条约运动总的说来还是有声有色，而且取得巨大成功。它开创了废除不平等条约的新纪元，甚至在北伐战争即将胜利，政府即将垮台之际，仍能“站好最后一班岗”，继续依据国际法准则坚决维护国家与民族的利益，这是值得我们敬佩的。 国民政府：关税终于自主 法权收回进二退一 在北京政府进行修约外交的同时，在中国南方，随着北伐战争的进行，出现了群众性的反帝运动高潮。在这一高潮中，列强在中国获得的特权遭到了前所未有的冲击，不得不作出较大的退让，这主要表现为部分租界被中国收回。 1927年1月初，武汉民众举行庆祝国民政府迁都武汉的活动。英国水兵与民众发生冲突，造成民众死伤。激愤的人群拥入英租界，英工部局无法维持租界秩序，不得不向国民政府外交部请求派军队进入租界保护。4日晚，中方派兵进驻英租界。5日，由于英租界的巡捕及其公务人员逃避一空，租界管理机关已告瘫痪，武汉政府决定建立â�œ英租界临时管理委员会”，接管租界内一切行政事宜。在九江，中国民众和英国水兵也发生了冲突。1月6日，英水兵退回军舰，英领事和其他官员也纷纷逃避而去。7日，武汉政府派员至九江，成立九江市民对英行动委员会，接管了英租界。此后，国民政府又组织了“九江英租界临时管理委员会”，负责管理租界事务。 汉浔英租界事件发生后，英国驻华公使即派参赞欧马利(O.C.Malley)到武汉交涉。欧马利起初要求中国军警先从汉口英租界撤出，但被中方拒绝。经过多次艰难的谈判，中英双方终于在2月19日达成了《汉口英租界协定》。英方承诺，英租界市政机关于3月1日即行解散，租界内的行政事宜于3月15日起由华人新市政机关接受办理。在此之前，租界内的警察、工务及卫生事宜由主管的中国当局办理。3月4日，武汉政府公布《汉å£第三特别区市政局条例》，规定将原汉口英租界改为汉口第三特别区，直属国民政府外交部。这样，中国正式收回了汉口英租界。 大体根据汉案处理办法，2月20日，中英代表又签署了关于收回九江租界的协定。国民政府在该协定中承诺，对在九江骚乱中一些英国侨民的直接损失，有条件地给予赔偿。这引起了九江民众的强烈不满，他们要求无条件收回九江英租界。于是，武汉政府与英方再行交涉，迫使英方再作让步。3月2日，欧马利致函国民政府外交部长陈友仁，声明：“英国政府决定将英工部局章程悉行取消，并自3月15号起，将九江租界区域行政事宜无条件的移交国民政府办理。”九江英租界无条件收回，并取消了英人对该区行政事宜的参与权，完全归中方管理。这比汉口特别区仍然保留英国人的部分参与权来说，解决得æ›´为彻底。 北伐军所到之处，对租界当局形成了强大压力。在江苏镇江，当北伐军3月23日占领该城后，中方即于次日应英驻镇江领事要求接管了英租界的巡捕岗位。6月，镇江市公安局在租界设立特别区署，租界事实上由中国收回。在江西牯岭，有一外人避暑地，原系私人租借，但外国人自行在这里组织行政机构——牯岭公事房，并设立巡捕。长期以来，这一避暑地俨然成为一个租界。1927年3月，牯岭公事房致函庐山警署，请其接管该地。7月，中方接管该区，设立了管理牯岭特别区临时办事处。厦门英租界在北伐军的压力之下，也于6月将租界的行政权交还中国。 1927年5月11日，南京政府外交部长伍朝枢发表了《国民政府将采取正当手续废除一切不平等条约之宣言》。 南京政府的立场受到列强的抵制。各国驻华公使团决定，不对南京政府的布告做正式表示。同时，有关国家还进行武力威胁，调集军舰分驻中国各海关。而此时，南军在与北军的作战中也遭到挫折。在此内外均遭不利的情况下，国民政府于8月29日发布布告，决定暂缓实行《裁撤国内通过税条例》、《国定进口关税暂行条例》等，同时宣布“关税自主为独立国家主权之行使”，因此，关税自主的政策仍然不变，自本年9月1日起，全国陆海关税一律自主。 1928年6月，国民政府统一全国。南北政权互相对立状态的消失和中国基本统一局面的形成，使国民政府在对外交涉中比此前历届政府拥有了更大的权威性。修约进程由此而进入了一个全面展开的时期。 7月7日，南京外交部就重订条约事发表宣言，宣布三条原则：“一、中华民国与各国间条约之已届满期者当然废除，另订新约。二、其尚未满期者，国民政府应即以相当之手续解除而重订之。三、其旧约业已期满而新约尚未订定者，应由国民政府另订适当临时办法，处理一切。”9日，国民政府颁布了《中华民国与各外国旧约已废新约未订前适用之临时管理办法》，其中规定：“在华外人之身体及财产应受中国法律之保护”，“在华外人应受中国法律之支配及中国法院之管辖”。 废除不平等条约从何着手，外交部认为：中外间所订条约，内容繁复，综其不平等之要点，主要为协定关税、领事裁判权、租界租借地、内河航行权、陆海军驻屯权五种，其中最关重要而足制中国命脉者，为协定关税和领事裁判权。因此，国民政府首先就关税自主展开了交涉。 其时，中国与比利时、西班牙、意大利、葡萄牙、丹麦、日本等国的商约先后期满。中国外交部乃于1928年7月中下旬分别照会上述各国驻华使节，通知其与中国订立的商约已告期满，中国现声明废止，并提议各国即派全权代表与中国另行商定平等互惠的新约。对此，比、西、意、葡、丹五国在复照中均表示愿与中国早日议订新约。外交部长王正廷遂代表国民政府分别与这五国驻华公使è¿›行谈判，经过数月磋商，终于在年内与五国订立新约。 五个新约的内容基本相同，只是个别条文略有差异，条约都包含了关税自主的内容。以中比条约为例，该约规定：“对于关税及一切关系事项，彼此根据完全平等之原则，并根据此项原则约定，关于此类事项彼此完全以各本国之国内法规规定之。”[16]但是，新约所获得的关税自主权又是不完全的。如中比条约规定，两国在对方领土内享受之关税待遇，不得次于任何他国享受之待遇。这是互惠待遇条款，与从前的片面最惠国待遇比起来，就形式而言，应该说它是平等的。但是，由于其他一些国家尚未放弃关税协定权，根据这一条款，这五国实际上仍可获享低关税的好处。 对于条约期限未满的国家，中国也积极进行交涉。7月25日，《整ç†中美两国关税关系之条约》成立。该约第一条规定：从前中美两国所订条约内有关关税事项的各条款，“应即撤消作废，而应适用国家关税完全自主之原则”。但该约同样保留了应与他国人民所享待遇毫无区别的规定[17]。随后，中国陆续与德国、挪威、荷兰、英国、瑞典、法国等国驻华公使或代办签订了新的关税条约。至1928年年底，与中国有商贸关系的主要国家，除日本外，均与中国签订了关税条约，承认了中国的关税自主权。 然而，根据无差别待遇条款，只要日本不放弃协定关税权，其他国家实际上仍可获享这一利益。因此，与日本的交涉便成为中国争取关税自主运动的关键。日本政府对中国的修约要求持强烈的敌对态度，曾指责前述国民政府颁布的临时办法“为蔑视国际信义之暴举，帝国政府万难容认”。迟至1929年6月，日本才开始与中方谈判修约。经过近一年的漫长谈判，到1930年5月，中日间终于签订了关税协定，日本宣布放弃协定关税权。至此，中国终于实现了关税自主。不久，南京政府便首次自主地修订颁布了《海关进口新税则》。 废除领事裁判权是中国希望达到的另一主要目标。中国与条约期满国家之间的交涉首先取得了进展。中国在与前述比利时等五国的商约中规定，“此缔约国人民在彼缔约国领土内，应受彼缔约国法律及法院之管辖”。然而，这种放弃也是有条件的。如中比两国外长的换文约定，“比国人民应于现有领事裁判权之国半数以上承认放弃是项特权时，受中国法律及法院之管辖。”而意、丹、葡、西等国的承诺是，当华盛顿条约的各签字国取消领事裁判权后，这些国家的在华人民将与各签字国人民一同受中国法律和法院的管辖。 中国外交部认为，欲废除领事裁判权，最为关键的是那些条约期未满但有着重大影响力的国家。1929年4月，中国外交部向英、美、法等国驻华公使发出同文照会，提出了废除领事裁判权的要求。8月，外交部再次照会有关国家，要求各国立即派出代表与中国磋商废除领事裁判权问题。有关国家中，只有墨西哥明确宣布放弃在华领事裁判权。英美等国均采取了拖延的态度。对此，中国政府于11月25日分别致电驻美、英公使，令其促请英美政府尽速派人来华讨论撤废领事裁判权办法，并表示，英美如再延宕商讨，中国将于1930年1月1日起，自行宣布废除列强在华特权。 但英美等国仍未采取积极合作的态度。12月28日，国民政府遂公布撤废领事裁判权特令。特令指出，“领事裁判权一日不除，即中国统治权一日不能完整”。为恢复中国的固有法权，自1930年1月1日起，“凡侨居中国之外国人民现时享有领事裁判权者，应一律遵守中国中央政府及地方政府依法颁布之法令、规章”。从内容看，国民政府的这一特令，显然是一个单方面宣布废除领事裁判权的重大举动，其中不存在需要与有关国家协商的意味。这一举措对美英法等国产生了很大的冲击，遭到强烈反对。在特令颁布的当天，美国国务院远东司司长亨贝克(S.K.Hornbeck)便对中国驻美公使伍朝枢表示，希望从1930年1月1日起，采取步骤逐步废除领事裁判权，任何无视这一原则的行为，将会引起美国政府的“极端遗憾和强烈反对”。 于是，在国民政府特令发布仅仅两天后，外交部又发表了一个关于废除领事裁判权的宣言。宣言在重述了特令的内容后表示，中国政府深信各国“对于现由政府准备之办法如有意见，亦愿于相当期内与之审议。固国民政府12月28日之命令，实系一种步骤”。这一声明显然对两天前国民政府的命令作了修正性的解释，即并不是从次年元旦（即两天后）起立即无条件地废除领事裁判权，而是从此开始与列强会商废除这一特权。 尽管国民政府作出试探之后又在各国的反对面前作了退让，但特令的公布毕竟促进了有关废除列强在华特权问题的交涉。1930年，有关改组租界法院问题的交涉首先取得了进展。如前所述，租界临时法院虽较会审公廨有所进步，但仍保留了不少有损中国司法主权的内容。经过艰难的28次谈判之后，1930年2月17日，中国代表徐谟与英美法等国驻华公使及代办终于签署了《关于上海公共租界内中国法院之协定》。 新协定与原暂行章程比较，有较大进步：1.完全适用中国法律，原临时法院的特定诉讼法就此取消；2.取消外人的观审、会审权（在临时法院中，列座法庭的外国官员，常与中国法官抗衡）；3.废除外国书记官长制（以前书记官长权限很大，实际上把持了院务，新协定取消了这一职位，由中国任命检察官、承发吏，负责办理具体事宜）。但司法主权问题仍未彻底解决。如关于司法警察问题，外国代表以法警问题事关租界的行政权力为由，坚持不肯让步。双方最后妥协的结果是：“各该法院之司法警察员警由高等法院分院院长于工部局推荐后委派之”。根据同样的精神，7月28日，中法代表签署了《关于法租界内设置中国法院之协定》，取消了法租界内的会审公廨。 在此前后，中国政府还正式收回了一些租界和租借地。1929年8月，国民政府收回天津比租界。1929年10月及次年9月，中国与英国互换照会，正式收回事实上已收回的镇江和厦门的英租界。1930年4月，中英签订《交收威海卫专约及协定》，收回威海卫租借地。 但在废除领事裁判权问题上，列强仍坚持渐进地逐步放弃其特权的立场。英方在谈判中提出了放弃领事裁判权的四项条件：1.保留移审权，即外人若对中国法庭的判决不服，可向本国法庭上诉；2.民事诉讼可立即放弃领事裁判权，刑事诉讼的领判权待保留若干年后取消；3.中方任用外国法官会同中国法官审理案件；4.上海、广州、天津、汉口四处50里周围区域的领事裁判权保留若干年后再取消。英美两国在这一问题上采取了协调的立场，3月20日，两国驻华公使共同拟就了一份草案。 4月，中原大战爆发，中外关于领事裁判权的交涉一度处于停顿状态。9、10月间，英美先后向中国外交部递交了各自的草案。美国方案仍旧保留了在区域和法权种类方面的限制：如在上海等地继续保留领事裁判权；其他地区的民事案和轻微违警案可由中方处理，但须在12个城市的法院中设立“特别法官议事室”，聘请外国法律顾问，他们有权使法官的判决无效；必要时美方可行使移审权。 国民政府不同意列强在华保留过多的特权。12月7日，中国外交部长在向美国国务院提出的对案中强调，所有在华美国公民无论在民事还是在刑事方面都应服从中国的管辖权。中方同意成立特别法官议事室，聘用外国法律顾问，但这些法律顾问不得干预法官的判决。 废除领事裁判权的要求也遭到了日本的顽强抵制。日本驻华代办重光葵在谈判中表示，日本可以放弃对上海等五口岸的民事诉讼及轻微刑事诉讼的领事裁判权，但条件是：对于中日混合案，中国应于各口岸设立特别法院，聘用日籍法官与中国法官会审；在上述五口岸，日本人民应与中国人民享有同等权利；对日本在东三省特别区域的利益，中国应予承认。显然，日本的这一方案，其所得并不少于所失。对此，中国政府表示完全拒绝。 1931年初，英美陆续在一些问题上作了让步，如同意放弃移审权等，但仍未能满足中国方面的基本要求。5月4日，国民政府自行公布了《管辖在华外国人实施条例》，自1932年1月1日起实行。其主要内容为：所有享有领事裁判权的外国人，均应受中国法律的管辖；在有关地区设立特别法院，受理涉及外人的民、刑案件，外人的逮捕及其房屋或办公室的搜查均应依中国刑法典规执G¡Œ。《条例》取消了领事裁判权。此后，有关这一问题的交涉步伐明显加快。数月之中，中国与英美之间先后达成了大致类似的妥协：中方同意将英美在上海的领事裁判权保留10年，将英国在天津的领事裁判权保留5年（美国在津领判权的放弃仍待协商），英美则将其他各地的领事裁判权立即取消。 正当中外交涉进入关键之时，日本在东北发动了九一八事变。形势骤变，迫使中国外交的重心随之转变。如何对付日本的侵略成为当务之急，修约之事便降到了次要的位置。1931年12月29日，国民政府公布命令，宣布“兹因本年各地天灾变故，所有应行筹备事项，尚未就绪，该项管辖在华外国人实施条例，应暂缓施行。”有关领事裁判权的交涉，至此半途而废。此后相当长的时期内，修约进程处于停滞状态。 抗日战争：牺牲终有价值 条约枷锁一朝尽卸 1941年，日本与美国矛盾日益尖锐，美国为中国被日本侵略可以说近乎两肋插刀。5月上旬，国民政府外长郭泰祺与美国国务卿赫尔会晤，郭正式提出希望与美国商谈中美平等条约问题，也就是废除不平等旧约的问题。 赫尔明确表示，美国希望中国恢复完全主权，建议协议可以采用换文方式确定。接着郭泰祺致函赫尔，表示中国政府希望“在和平恢复时”通过谈判，调整以往中美间不平等条约，重签平等新约。5月31日，赫尔复函，声明同意于和平重现时，以谈判方式，将美国及其他各国在中国仍享有的若干特权全部放弃。 同年8月12日，罗斯福与邱吉尔发表《大西洋宪章》，这个划时代的历史文件规划了战后世界的外交准则，事实上已经明确了所有不平等条约失灭的前景。1942年1月1日，中国作为世界四大国之一，与其他25国共同签署了联合国家宣言，从法理上支持了中国的废除不平等条约的要求。1942年4月19日，宋美龄在《纽约时报》上发表《如是我观》的文章，强烈谴责列强在中国的特权，敦促有关国家尽早予以放弃，以结束中国国家和人民的屈辱状态。 这篇文章不能说没有蒋介石的授意，它立即在美国激起轩然大波，美国舆论界对此文共鸣强烈，更造成美国民间极大反响。但美国政府仍旧打算在战后处理条约问题，这使蒋介石极其不满。10月5日，蒋致电在美国的宋子文，要他敦促美国政府“做一件能够转移世界视听，彰明盟国道义权威的大事”，带头自动声明放弃“对华条约ä¸包含的不平等条约”。7日，宋复电：“关于从速取消不平等条约，原则上美方当无问题，最好俟文回国面陈后再进行。”蒋介石迫不及待，马上致电宋子文：“如美政府能提前讨论取消不平等条约，则我方应立即与之开始交涉，不必待兄回国也。” 出乎意料的是，没等宋去争取，美国政府于9日正式通知宋子文和驻美大使魏道明：“美国政府准备立时与中国政府谈判，缔结规定美国政府立时放弃在华治外法权及解决有关国际问题之条约。美国政府并望在最近期内完成上述目的之草约，提交中国政府考虑。”美国同时通过驻英国大使把这个意见通知英国外交部。英国非但欣然接受，而且抢先一步，于9日发表声明：“帝国政府愿于最近将来与中国政府进行谈判，并将以规定立时放弃在华治外法权及解决问题之条约，提交中国政府考虑。” 三天后，中美签订新条约的谈判便在华盛顿开始。24日，美国方面把“中美关系条约草案”由国务卿亲自交给中国驻美大使。几乎同时，英国与中国的谈判也在重庆开始。30日，英国驻华大使将新条约草案面交中国外交部部长傅秉常。国民政府对两个草案分别提出了修正案。1943年1月11日，中美平等新条约在华盛顿签字、中英平等新约在重庆签字。美国和英国同时放弃在华一切特权，英国更多了一条放弃任用英籍臣民担任中国海关总税务司的一切权利，从而彻底否定了外籍税务司的制度，完善了已经签订的中国关税独立的相关条约。 美国和英国的此项举动，给其他西方国家造成极大震动。于是，1943年，比利时、挪威、加拿大、瑞典、荷兰、法国、瑞士、丹麦、葡萄牙等九国相继与国民政府签订了相似的新条约，而日本也为了表示它的公正并不低于美国等国家，也对汪伪政权做出类似举动。 至此，骑在中国头上的不平等条约，总算有了一个彻底的了结。为了实现这个伟大目标，中国人民和他们的忠诚儿女在国家贫弱的状态下作了不懈的努力。我们不应该忘记我们这些前辈。 |
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