1929年国民政府标榜民主行地方自治 实为保甲制度

来源：史学集刊 作者：李国青

核心提示：“五大”以后成立的“中央执行委员会地方自治计划委员会”厘定了《地方自治法规原则》八项，1936年8月由中央政治会议通过，作为一切“自治”法规必须遵循的基本原则。

该原则开宗明义第一项就规定“将保甲容纳于自治组织之中，乡镇内的编制为保甲”。推行保甲制度，成为南京政府推行“地方自治”的主要内容。

本文摘自：《史学集刊》2010年第5期，作者：李国青，原题：《南京政府“地方自治”制度设计的演变》

地方自治思想是孙中山“训政”理论的核心内容，以民权主义和民生主义为两大原则。南京政府成立并开始“训政”以后，在遵照“总理遗教”的名义下，把推行“地方自治”作为“首先着手之要政”，而且这个过程与国民党在大陆的统治相始终，因此对这个问题的研究对于认识南京政府的政治走向具有重要意义。“地方自治”的制度设计是整个“地方自治”的基础，因此

本文着重探讨南京政府“地方自治”制度设计的演变。

一、“过于理想”的设计

南京政府正式将“地方自治”提上议事日程，是在1929年3月召开的国民党第三次全国代表大会上。“三大”通过的《对于政治报告之决议案》称：“总理于民权主义与建国大纲中，汇聚精神，唯在直接民权对于县自治之实际行使”；“县自治者，实三民主义之基本组织……唯有县及县以下之地方自治团体所行使之四种政权，乃为真正之直接民权”；表示“本党今后之实际工作，不特必须确立县以下之自治制度，而尤当扶植地方人民之自治能力”；强调“盖政治建设与经济建设，非以地方为中心，皆将无实际之成绩也”。

国民党“三大”专门通过了一个《确定地方自治之方略及程序以立政治建设之基础案》，规定了“训政”时期“地方自治”的四项根本原则：

“一，确定县为自治单位，努力扶植民治，不得阻碍其发展。二，制定地方自治法规，规定其强行办法，使地方自治体成为经济、政治的组织体，以达到真正民权、民生之目的。三，由国民政府选派曾经训练考试及格之人员（限于党员），到各县协助人民，筹备自治。四，地方自治之筹备，宜逐渐推行，不宜一时并举。以自治条件之成就，选举完毕，为筹备自治之终期。”

“三大”后的一段时间里，南京政府推行“地方自治”的一项重要工作，是厘定各种“自治”法规，立法院对于此事“曾为最大的努力”。南京政府成立之初，即着手起草特别市组织法、市组织法及县组织法，并先后公布。国民党“三大”后，立法院又对县组织法进行了两次修改，并相继颁布了县组织法施行法、区自治施行法、乡镇自治施行法、乡镇坊自治职员选举及罢免法、县参议会组织法、县参议员选举法等。有关“地方自治”的法规可谓“灿然大备”。

依据上述以县组织法为主体的“地方自治”法规，“地方自治”以县为主体，县以下分区、乡镇、闾、邻等层级，每县分4至10区，每区由10至50乡镇组成；县内百户以上之村庄称乡。百户以上之街市地方称镇，但乡镇均不得超过千户。乡镇居民以25户为闾，5户为邻。县设县参议会，由县民选举；区设区公所及区民大会，区长由区民大会选举，并设区监察委员会，作为监察财政及纠举区长违法失职之机关。乡镇设乡镇公所及乡镇民大会，正副乡镇长由乡镇民大会选举，亦设监察委员会；闾有闾长、邻有邻长，分别由间邻居民会议选举。凡区、乡镇之国民，无论男女，年满20岁，在本区、乡镇居住1年，或有住所达2年以上，经宣誓登记后即为公民，有出席大会及行使选举、罢免、创制、复决之权。

许多人据上述规定，认为这套“地方自治”制度“过于理想”，认为这套制度“不仅是模仿西洋制度，而且是模仿西洋最彻底最理想的制度”，并举例说：

“如区、乡、镇、间、邻各级组织都采取直接民主制，举行公民大会，这是任何国家都没有做到的。又如公民权包括选举、罢免、创制、复决几种，而且毫无教育、财产、性别等等限制，这也是世界上最进步的制度了。”

并且据此认为：“关于这些规定，都是极合乎理想的，只可惜和中国实际情形相差太远。”这种看法在国民党中更为普遍。负责指导“地方自治”的李宗黄认为：“组织法的规定，对于地方自治有些地方所悬理想太高。”

南京政府成立之初，为什么设计这样一套“过于理想”的“地方自治”制度呢？有人认为南京政府是“想在短期内达到全民政治的目的”。事实并非如此，这不过是南京政府成立之初为了树立自己的“民主”形象、使自己的统治更具“合法性”而对孙中山地方自治和直接民权理论的一种附会。

这套制度基本没有能够真正实施，它很快被始于“剿匪”区、迅速向全国扩展的“自卫路线”所代替。1932年以后，随着“剿匪”区保甲制度的推行，“剿匪省份皆已停止自治”，“嗣后，各省亦以环境之需要，相率举办保甲，于是各省市之推行自治者，以致逐渐减少”。国民党三届二中全会曾明确规定，到1934年底完成县“自治”，并制定了严密的推行计划。

然而实际上到1934年底，许多省份连最基本的“自治”区域（尤其是闾、邻二级）的划分都没有完成，“即就办理较优的省市来讲，也不过仅仅做到划分自治区域和筹设自治机关的两步工作，而对于根本的自治事业，则多未开展”。

二、“纳保甲于自治之中”

南京政府成立之初设计的这套“过于理想”的“地方自治”制度受当时主客观条件的限制显然无法推行。为了增强“合法性”而制订出“过于理想”的制度设计容易，实际操作起来就不那么简单了。无奈，南京政府只好不断地对其进行变通。

1933年底，内政部拟定了各省县市“地方自治”改进办法大纲。其中规定：

训政时期的县市政府所有设施，注重由上而下，县市行政与“自治”打成一片，以县市行政的切实整理为实施“地方自治”的初步；训政时期内的区公所，只是县市以下的佐治机关，应暂缓举行区长及其他“自洽”职员的选举；尚未民选乡镇村长之地方，则一律暂缓选举，以免将来多所纷更。这些规定显然加强了政府的控制。

1934年2月，中央政治会议又通过了改进“地方自治”的原则，将原来的县、区、乡镇、间、邻五级制改为县、乡镇村两级制；“地方自治”的推行不再严定期限，而采取“渐进”的方式，分为扶植时期、开始时期和完成时期；对于推行“地方自治”的方式和程序，中央只作大体的规定，任各地自行决定。这一原则被国民党作为一切“自治”法规的最高原则。在这一原则所附的说明中强调：“凡对于地方自治团体享有选举、罢免、创制、复决等权之人民，应以曾受民权行使之训练，而完毕国民之义务，誓行革命之主义者为限。”显然，大大缩小了行使权力之群体的范围。

到抗战爆发前，南京政府“地方自治”制度最重要的变化在于“纳保甲于自治之中”。

保甲制度是中国古代封建社会利用家族制度和伦理观念而建立的一种地方政治制度，始于周代，厉行于宋。其后，历代封建统治阶级都曾用它来维护和强化地方统治。清末以来，保甲制度逐渐废弛。南京政府成立后，曾企图利用保甲制度来加强统治。

1928年10月，国民党中央党部颁布的下层工作纲领将推行保甲作为七项运动之一，“保甲运动，遂为安定地方秩序之要图”，

但当时没能真正推行。保甲制度的真正推行始于“剿匪”区。1931年国民党对红军发动第三次“围剿”时，蒋介石令人研究保甲制度，同年6月试行于江西修水等43县，结果“对于剿匪工作颇多协助”，于是1932年8月颁布《剿匪区内各县编查保甲户口条例》及《豫鄂皖三省剿匪总司令部施行保甲训令》，令“剿匪”区推行。随后，推行范围逐渐扩大。

保甲之编组以户为单位，户设户长，10户为甲，设甲长，10甲为保，设保长，相邻各保设保长联合办公处，简称联保，设联保主任。户长一般以家长充任，甲长由本甲内户长公推，保长由本保内甲长公推。公推产生的保甲长需经县、区长委任。县长如认为保甲长不胜任，可令原公推人改推。保甲制的“精髓”在于联保连坐。《剿匪区内各县编查保甲户口条例》第23条规定：

“各户户长除依前条规定，一律加盟保甲规约外，应联合甲内他户户长至少5人，共具联保连坐切结，声明结内各户互相劝勉监视，绝无通匪或纵匪情事，如有违犯者，他户应即密报惩办，倘瞻徇隐匿，各户愿负连坐之责。”

国民党强调：“联保连坐切结乃保甲精神之所在，必须强制执行，始能达到化莠为良之目的。”

由于“剿匪”区保甲制度推行后，“层层节制，组织綦严，工作切实，故实施以还对于警卫地方，显著成效”，“即推动行政工作，亦较为便利”，国民党早就有意用它来代替最初的“地方自治”组织。

在1932年12月召开的第二次全国内政会议上，蒋介石提案：“自治法规重新制定，取县与区或镇两级制，以区镇为自治最低级之单位；区或镇以下采用自卫组织，实施保甲制度，取消乡、镇、闾、邻等名称。”1934年底，中央政治会议决议：“保甲工作，关系地方警卫，应由行政院通令各省市政府提前切实办理。”

行政院据此令内政部妥拟实施保甲规程办法。内政部认为实施保甲，应先将各种有关系的法规与制度，加以调整，“尤应明定保甲为地方自治之基本组织，纳保甲于自治之中，使二者融通为一，以确立地方自治制度”。

1935年11月召开的国民党“五大”通过了一个《切实推行地方自治以完成训政工作案》，该案一方面承认过去推行“地方自治”的失败，指出：“回顾过去成绩，全国一千九百余县中在此训政将告结束之际，欲求一达到《建国大纲》之自治程度，能成为一完全自治之县者，犹杳不可得，更遑言完成整个地方自治工作。”

同时制定推进“地方自治”办法七项，一方面强化“党治”，一方面强调“地方自治”应先树立保甲组织。七项办法第四项强调：“地方自治应力求克负教养卫之使命，并应尽先树立保甲组织，限民国25年上半年内完成（大多数省份早经举办保甲，此项限期虽促，并无若何困难），用为安定社会复兴农村之助。”为此，规定在地方自治计划委员会内设立保甲委员会，地方自治分会内设立保甲组。

“五大”以后成立的“中央执行委员会地方自治计划委员会”厘定了《地方自治法规原则》八项，1936年8月由中央政治会议通过，作为一切“自治”法规必须遵循的基本原则。

该原则开宗明义第一项就规定“将保甲容纳于自治组织之中，乡镇内的编制为保甲”。推行保甲制度，成为南京政府推行“地方自治”的主要内容。

当时就有人指出：“保甲制度与国府奠都南京后所订立的一套地方自治制度，精神上是不协调的。”其实，蒋介石对这种“精神上的不协调”十分清楚，他在《豫鄂皖三省剿匪总司令部施行保甲训令》中明确指出：“自治组织在发挥自由平等之精神，必出诸选举，选举自应以公民个人为单位。若自卫组织，则多由委任，因有命令服从与统驭便利之关系，则应以各户家长为单位。”并据此认为：“欲使自治之领导者而兼自卫之负责者，何异南辕而北辙。”

南京政府既要“遵照”总理遗教推行“地方自治”，又想继续利用保甲制度强化社会控制，最后只好自欺欺人地宣布“纳保甲于自治之中”。

三、“新县制”

大规模抗战开始后，国民党于1938年1月召开了临时全国代表大会，声称抗战建国同时进行。1939年9月19日，南京政府经过长期酝酿，颁布了《县各级组织纲要》，实行所谓“新县制”，从而开始了推行“地方民治”的又一“重要步骤”。国民党称推行“新县制”的目的，是“要把地方自治制度在抗战中完成”。“新县制”的推行一直延续到国民党在大陆统治的终结。

国民党分子对“新县制”大加吹捧，宣称“新县制的产生，不只为适应时代的需要，并且为本党十余年来实验地方自治的结晶。这一制度是实行宪政真实的保障，也是使中国变成现代化国家必由的途径，而将地方自治的主要宗旨，包括无遗”，新县制“乃是蒋主席根据国父地方自治的精神，和实地施政经验，精心研究的伟大成果，综合了三民主义的高深理想，并贯通了抗战建国同时并进的伟大精神”。

其实，所谓“新县制”并不是什么新东西，它只不过是南京政府在“地方自治”的名义下将以前实行过的地方制度加以系统化，对于有利于其统治的方面，加以吸收和强化，对于不利于其统治的方面，则予以剔除或“修正”。

纲要规定县为“地方自治”单位，县为法人，县以下为乡（镇），乡（镇）亦为法人，乡（镇）内之编制为保甲。县设县政府和县参议会，县参议会由每乡（镇）民代表会选举参议员一人、职业团体选举不超过总数十分之三的参议员组成，暂不选举县长。

县之面积过大，或有特殊情形者，得分区设署，但区署不是一级政权组织。乡（镇）设乡（镇）公所和乡（镇）民代表会，乡（镇）民代表会由每保民大会选举代表二人组成，选举正副乡镇长。

乡镇设民政、警卫、经济、文化四股。保之编制，以十甲为原则，不得少于六甲，多于十五甲。保设保办公处，置保长一人、副保长一人，干事二到四人。正副保长由保民大会选举，由乡（镇）公所报县政府备案。保民大会由每户推一人（一般为户长）组成；在未办理选举以前，保长、副保长由乡（镇）公所推定，呈请县政府委任。保甲之编制，以十户为原则，不得少于六户，多于十五户。甲设甲长一人，由户长会议选举，由保办公处报告乡、（镇）公所备案。甲的常设“民意”机关为户长会议，必要时可举行居民会议。

“新县制”调整，划一了基层政权机构，一改以前基层政权机构“内容极为空虚”的特点，“越在下层，组织越严密，人员越充实，力量越广大，事业越实际”，从而严密和加强了南京政府对基层社会的统治。与此同时，“新县制”实行政治、教育、军事“三位一体”的统治制度。纲要规定，各个层级的教育、警察、卫生、合作、征收等区域合一。

乡（镇）长兼任乡（镇）中心学校校长及乡（镇）国民兵队队长。各股主任也均为兼职。保长兼任国民学校校长及保国民兵队队长，各干事亦为兼职。这种“三位一体”的制度，成为自上而下的专制集权体制的基础。

最值得注意的是，“新县制”使南京政府基层政权组织更加党化、军事化、特务化、警察化。在《县各级组织纲要》颁布的同时，国民党还先后制定了《处理异党实施办法》、《防制异党活动办法》、《运用保甲组织防止异党活动办法》、《警察保甲及国民兵联系办法》、《各县保甲整编办法》、《国民兵团区乡保各级队组织规程》，以及《乡（镇）组织暂行条例》等等。

南京政府要求县长必须是国民党员，县政府“地方自治”指导员由县党部书记长兼任，在县以下逐级健全国民党的组织，并使之与行政层级相吻合，在乡镇设国民党分部，在保甲设国民党小组。在各级国民党组织遍设党员监察网，以便对党员进行负责之监察与纠举，保证国民党的指示、命令在基层得到认真执行。

《运用保甲组织防止异党活动办法》要求，“保甲内应尽量发展本党组织，保甲长除非常时期保甲长选用办法选用外，并应以本党党员充任为原则，未入党者，设法介绍其入党”，“中央调查统计局各地之情报网，或特工人员，应与当地保甲长中之忠实同志（事先须经过严密考查）设法取得密切联系”，“上级党政机关对于保甲长之思想行动应注意考查，如发现有错误者，应即予纠正或惩办。”

《防制异党活动办法》也强调：“地方机关对于保甲之编制，应当选择本党党员及思想纯正之青年，担任保甲长并经授以各种政治常识及防制异党活动之训练与指导，使每一保甲长能兼政治警察之任务，并能领导所属人民，一致防制异党之活动。”

“新县制”为了体现所谓“地方自治”，也规定了自下而上的“民意机关”。“新县制”一改县组织法的“直接民主制”，而采用以户为单位、间接选举的方法。

这种以户为单位的选举制实际上沿袭了封建家长制，剥夺了许多人的参政权利。即使在最基层的保甲一级，“有资格的公民，纵为数甚多，但实际上行使民权者，每户仅有一人而已”。更不用说乡镇以上民权的行使了。

乡镇长、副乡镇长、乡镇民代表及保长、副保长候选人，都有极严格的资格限制。公民不仅要宣誓“奉行三民主义，拥护国民政府”，而且要宣誓“服从最高统帅”。可见，所谓“民意”机关，并无多少民意可言。即便如此，“民意机关”也多未设立或者有名无实。

“新县制”是在全民族抗战和国共合作的大背景下出台的，它源于蒋介石加强集权、组织抗战和防共、限共的需要。尤其是抗战进入相持阶段后，蒋介石反共倾向抬头，1939年初，国民党召开五届五中全会，强调了防共、限共、反共方针。“新县制”

在这样的背景下出笼，必然要强化南京政府及蒋介石个人对地方的控制。另一方面，抗战期间，人民的民主呼声日益高涨，国民党不得不做出一些开放政权的表示。在中央一级，主要是延纳一些其他党派人士到政权机构中任职（如周恩来出任国民政府军事委员会政治部副部长）和设立国民参政会。

在基层政治方面，广大人民反对国民党专制控制的呼声日高。

他们要求：“不论甲长，保长，联保主任，或者村长，乡长，镇长，区长，一律由成年的乡村民众用普遍的平等的方式自由选举，任何非民主的方法——例如指定，圈定，委派，核准——都应完全废弃；对于土劣们的操纵舞弊，尤应严密防范，一经发觉，即予严惩。此后对于这些乡长，村长，保长，甲长……乡村民众应有直接罢免之权；地方政府不能横加干涉。”在这种情况下，南京政府又拾起了“地方自治”这块招牌，高唱“要把地方自治制度在抗战中完成”。实际上，是要利用“地方自治”之名义强化地方专制。

南京政府推行“地方自治”面临着增强自身统治“合法性”与加强社会控制的两难选择，其“地方自治”制度演变的总体趋势是不断强化对基层社会的控制，“地方自治”逐渐沦为一块招牌，与孙中山设想的作为宪政民主基础的地方自治制度背道而驰。这是由南京国民政府大地主大资产阶级的本质、其所处动荡无序的战争环境、低下的生产力水平以及较低的国民素质和觉悟程度等多种因素决定的。