印尼在南中國海的雙重戰略

2015年08月06日

作者：Lis Gindarsah

在保持中立的情況下，印度尼西亞對南中國海爭端的立場開始有了微妙的變化。

近年來，印度尼西亞在南中國海爭端的態度越來越“微妙”。對於這一演變，可以通過與其國家利益相關的四個因素來解釋，這四個因素涉及了中國和一些亞細安成員國之間的地區爭端。

印度尼西亞作為一個群島國家，這些因素與其經濟利益、對周邊關係穩定性的關注和在包括東亞區域體系的大背景下對和平的渴望密不可分。

印度尼西亞的多重利益

首先，南中國海爭端對於印度尼西亞作為一個群島國家在聯合國海洋法公約（《UNCLOS》）下的權利的構成潛在威脅。根據中國的九段線主張，北京的領海可能會包括雅加達聲明擁有主權的納土納群島海域。印度尼西亞在2010年便向聯合國秘書長遞交了外交聲明，總統佐科最近重申，“中國臭名昭著的九段線在國際法面前站不住腳”。

其次，印度尼西亞對領土主張的關注也反映了其經濟利益。除了豐富的海洋資源和納土納群島海底儲量豐富的天然氣外，雅加達近海的天然氣儲備區是其能源安全的重要區域。雖然印度尼西亞對中國的海上工程作業保持沉默，但密切關注着一切針對海洋生態系統的破壞性活動。

第三，南中國海懸而未決的海上邊界可能會進一步威脅印度尼西亞的邊境及海上安全。印尼漁業和海洋事務部表示，納土納海域的非法捕魚現象很猖獗，導致該國每年損失數十億美元。此外，據情報中心的記錄，2014年，南中國海的意外事故發生數量從2012年的7起猛增至42起。

第四，南中國海持續的緊張局勢和軍事對抗，可能會破壞印度尼西亞追求東亞地緣政治穩定的願望。雅加達把多邊糾紛看作是對中國崛起和與北京“全面戰略夥伴關係”的一張試紙。其關注的核心問題是海上主權糾紛和亞細安是否有能力管理其不斷擴大的區域架構。

小行動，大戰略

在可以預見的將來，南中國海直接爆發大規模衝突的可能性仍然很低。然而，最近的事件表明，小規模的單方面行動也會造成長遠的影響。這些行動包括中國船隻頻繁入侵別國水域，海上石油和天然氣的勘測以及填海造地項目。

隨着中國和亞細安國家之間的關係日益緊張，印尼的政策制定者們已開始尋求在有爭議的海域採取防禦措施的方法來預測“戰略意外”。客座研究員RobbertHaddick表示，南中國海爭端就好比切意大利臘腸，“每一刀其實都不足以成為開戰的理由，但隨着時間的推移，每一刀緩慢的累積就會是一個重大的戰略轉變”。

近來，中國投入了大型挖泥船來實現對南沙群島的局部控制。雖然東南亞國家也進行了填海造地工作，但北京正用珊瑚礁來建造人工島，以建設飛機跑道和海軍設施。

正在進行的“改造”活動對南中國海爭端帶來了顯著的影響。人工島上的戰略性基礎設施如機場跑道、碼頭及軍用監控設施都表明，北京將可以通過南沙實現對整個海上交通的控制。

如此大型的工程表明了中國在這一爭議海域的雄心，北京想要獲得更大的立足點和更強的影響力。

與三年前的金邊會議不同，亞細安在其2015首腦會議上發出了一個強有力的聲明。區域領導人表示“嚴重擔心”填海造地“已侵蝕了南中國海問題的信任和信心”。然而，出於外交考慮，他們並沒有點明中國正是這一切擔憂的根源。 雙重策略：建立信任，同時保持警惕 考慮到自身在南中國海的利益，印尼政府似乎採取旨在維護國家安全和地區穩定的雙重策略。 首先，在“重建信任”這一戰略中，印度尼西亞一直打頭鎮，提出了“3+1公式“：促進信任、預防衝突、事件管理，以及為海洋行為守則創造有利環境。 最近，印尼總統佐科重申印度尼西亞的中立立場，並主動提出願意充當南海爭端的“協調者”。 然而，南中國海爭端各方觀點的分歧，將是印度尼西亞充當“協調者”遇到的最大挑戰。2012年在金邊發生的空前的外交挫敗已證明，當涉及多邊糾紛時，亞細安成員國之間的合作關係是那樣不堪一擊。對於雅加達來說，想要在基本立場之上簽訂一份具體的和平條約會很困難，但也不是完全沒有希望。 其次，中國與亞細安關係再度緊張。印尼的政策制定者開始思考在南海的爭議海域，特別是其附近的邊境地區，採取相應的防禦措施來製造地區性的“戰略奇襲”效果。回溯納土納地區的過去，中國海岸警衛隊曾在此海域阻止印尼捉獲非法漁民，令當時的印尼執政者感到震驚。印尼海軍意識到，像之前發生的捕魚船隊和巡邏船之間的“接觸”在未來將變得更加常見。 在武器採購方面，印尼國防部官員也力求通過購置水陸兩用船、補給船、空中預警和加油系統來實現軍事後勤能力的現代化。這樣做是為了快速展開軍事部署，並將海上糾紛產生的區域保持在對印尼來說相對安全的距離。 然而，就南中國海爭端而言，這種雙重策略並不意味着印度尼西亞外交思維的分裂。印尼海上力量在納土納群島附近的存在，將對其與區域合作夥伴協商海事合作時所採取的“防禦性外交政策”有很大幫助。顯而易見，軍隊是印度尼西亞外交政策的重要工具。 本文原載於南洋理工大學拉惹勒南國際研究院電子刊物《RSIS評論》 （譯者：聯合早報網實習編輯 蘇麗亞）