一、二戰之後美國對南海問題政策的演變

　　二戰之後國際格局發生了巨大變化：資本主義與社會主義兩大陣營的形成、美蘇兩極格局的成型、中國革命的勝利及中國國際地位的上升等，這一系列因素極大地提升了東南亞和南海地區在美國全球戰略中的重要性。隨着南海作為“邊緣地帶”所獨有的地緣政治特徵與貫穿於整個南海海域的國際航道對美國經濟與軍事重要性的凸顯，美國對南海與東南亞已不再是一種“不在意”、“想當然”的態度，而是積極奪取在此地區的控制權。

　　（一）20世紀70年代之前美國在南海問題上的政策演變

　　二戰之後，美國在東南亞和南海地區的政策主要是針對以蘇聯為首的社會主義國家以及與之關係親密的友邦，美國將該地區視為遏制社會主義的一道“堤壩”。二戰結束之初，美國在東南亞和南海的主要遏制對象是蘇聯而非中國，相反，美國曾有拉攏中國的意向。美國參謀長聯席會議在1950年4月提交的一份題為《防止共產主義向東南亞擴張的備忘錄》中就主張通過減輕中國壓力的辦法來解決東南亞所面臨的“困境”。

　　而朝鮮戰爭的爆發及後來的越南戰爭使美國完全改變了對中國的態度，由之前的“拉攏中國，離間中蘇”轉變為遏制中國，以維護其在遠東地區的整體利益，避免“多米諾骨牌”效應。[2（]P99）

　　由於中國在東南亞地區的傳統影響力，使東南亞和南海地區成為美國遏制中國戰略的重要一環。1953年時任美國國務卿的杜勒斯就提出了一項名為“三齒耙捕龍”的戰略，即從朝鮮、台灣、印度三個方向出手來“遏制赤色中國”。[3（]P165）

　　20世紀70年代之前南海爭端尚未凸顯，戰後為日本所占領的西太平洋領土各歸其國，新獨立的東南亞各民族國家對南海主權歸屬問題並未發生太大爭議，以南沙群島為例，菲律賓戰後根據殖民時期與美所簽《美西巴黎條約》、《美西華盛頓條約》中所劃定的菲律賓領土範圍，而其中並未包括南沙群島。[4]

　　這一時期美國的戰略重點雖在歐洲，但仍將東南亞和南海地區視為遏制中國與蘇聯的重要屏障，美國在東南亞和南海地區簽署了大量的雙邊軍事同盟，構築出了一道防共“堤壩”。這一時期南海的主權歸屬問題也並未進入美國的法眼，其軍艦仍自由航行於南海海域，完全無視中國的抗議，試圖將南海海域變為公海，以保障其在南海自由航行的需要，以達到遏制中國的目的。事實上，這一時期礙於與台灣之間的“盟友”關係，美國國內出版的眾多書刊都將南海諸島視為中國領土，如1963年由烏爾麥克主編的《各國百科全書》中提到，中國領土“還包括一些島嶼，如伸展到北緯四度的南中國海的暗灘和島嶼，包括東沙、中沙、西沙和南沙群島。”①

　　（二）中美和解後至冷戰結束之前美國在南海問題上的政策變化

　　20世紀70年代之後，由於過度擴張導致負擔日益沉重，加之經濟危機的影響，美國的實力大大受挫。而此時社會主義陣營亦出現了分裂——中越反目、中蘇矛盾升級，美國抓住這一機會，暫時放緩在東南亞地區的擴張，有意緩和與中國的關係，以期拉攏中國共同抵制蘇聯的擴張主義。這一時期，一方面，美國從其全球總體戰略出發，在面臨蘇聯這一強勁對手時需拉攏中國作為其“盟友”，而其在南海諸島主權歸屬上的中立態度便是交換的籌碼之一，即在公開場合美國並不表態，只要合乎其美蘇爭霸的總體戰略，南海主權歸屬的問題可暫時放緩。1988年發生的中越南沙武裝衝突事件，美國助理國務卿斯頓·西格爾稱美國不對這一事件表態，不會支持任何一方，並希望此區域能恢復和平氣氛。另一方面，美國出於遏制中國的目的，並不希望南海島礁主權歸屬中國，並在私下裡對菲律賓與南越政府侵占南海島礁的行為予以支持。20世紀70年代初菲律賓與南越對南沙部分島嶼的侵占與美國政府的支持是分不開的。

　　從總體上來講，美國在這一時期對南海主權歸屬問題採取的是機會主義的態度，美國在南海爭端問題上的立場服務於其全球總體戰略，即對蘇戰略。只要是有利於其對蘇戰略的舉動美國都可以予以支持或默認，包括各國在南海主權問題上的爭端或衝突。

　　（三）冷戰之後美國在南海問題上的立場變化

　　1968年，“亞洲外島海域礦產資源聯合勘探協調委員會”發表了一份揭示南海海域石油儲存前景的報告，南海海域也被譽為“第二個波斯灣”，巨大的經濟利益引起了南海周邊國家的貪慾與焦慮。而聯合國於1982年通過並於1994年正式生效的《海洋法公約》則使南海爭端進一步複雜化。冷戰結束之前，介於“聯中抗蘇”的總體戰略需求，美國在南海主權爭端問題上一直採取機會主義的態度，但蘇聯解體之後，中國作為美國“准戰略盟友”的基礎也隨之而去，隨着中國經濟的快速發展，綜合國力的上升，雙方在貿易、人權、台灣等問題上的矛盾日益凸顯，這也促使美國對南海的政策由機會主義轉變為干預，在“中國威脅論”的推動下，南海問題作為牽制中國的一環重新進入美國的視野。1995年克林頓政府發表了《南沙群島與南海政策聲明》，首次確認了美國在南海地區的利益及其在這一相關問題上的政策。②

　　至21世紀初，美國的戰略重點雖在中東，但美國卻通過與東南亞各國的一系列軍事演習、全球軍力重新部署，以及改善與印度的關係等完成了其亞太戰略的結構性調整。2009年6月，美國國務卿希拉里·克林頓在第16屆東盟地區論壇上代表美國政府簽訂了加入《東南亞友好合作條約》的文件，宣布美國重返東南亞。2010年7月，希拉里·克林頓于越南河內發表了美國關於南海問題的聲明，第一次完整的表達了奧巴馬政府的南海政策。根據這一聲明，美國在南海的“國家利益”不僅“包括航行自由與航道安全”，還包括“海洋公有空間（含天空）的使用、合法商業行為不受阻礙，以及對國際法的尊重等”。③

　　美國以南海地區航行自由與航道安全為由介入南海問題，並將南海相關權益擴大到包括國際社會絕大多數成員在內的政策導向，其實質是對中國長期堅持的南海問題是雙邊問題的反對，並試圖將南海問題國際化、多邊化。