時間：2005-6-6
2001年布什政府首次執政以來，根據不斷變化的國際環境和未來潛在風險挑戰，相應調整其國防戰略，並不斷加強軍隊建設，以應對21世紀面臨的新的風險挑戰。2004年5月，美軍參聯會主席邁爾斯簽署了新的《國家軍事戰略》，2004年10月6日美國總統布什簽署了《美國2005財年國防授權法案》，12月初美國國防部長拉姆斯菲爾德向國會提交了《2004年度國防報告》。美國防部長在《2004年度國防報告》中，系統闡述了美國國防戰略的計劃原則，軍事任務的界定、武裝部隊成功完成作戰任務所需的能力及武器裝備發展方向，上述軍隊建設重點內容大都反映在2005財年國防撥款法案中。從上述三個文本，可以歸納出，2005年美國國防戰略與軍隊建設政策動向有以下幾方面。
一、國防戰略向“先發制人”轉變
自冷戰結束後，美國成為全球唯一的超級大國。由於軍事上沒有與之相抗衡的對手，因此，其國防戰略主要以“威懾”為主。然而，布什政府第一任期開始後不久，突遇的“9.11”事件轉變了美國人的許多固有觀念，同時也引起了其軍事戰略思想的轉變。“9.11”事件使美國人認識到恐怖主義已成為新世紀的主要威脅形式，以反恐戰爭為主的“不對稱戰爭”也成為新的戰爭形式。由於恐怖主義具有的隱蔽性與突發性，導致未來威脅的不確定性，即不知道未來風險會在何時、何地、以何種方式爆發，因此，美國就需要相應調整其國防戰略，這即是“先發制人”國防戰略出台的背景。
“先發制人”國防戰略，與美國長期以來堅持的“威懾”戰略相對應，成為美國新的防務戰略。其主要目的就是防患於未然，在覺察到對手對美國有威脅時，先於其行動之前將其擊敗。即過去美國主要是通過威懾敵人來達到自身的安全，現在企圖通過先發制人戰略，迅速擊敗敵人，從戰略上保衛美國及其盟友的安全。正如美國副國務卿阿米塔奇所說：“我們不給敵人先出手打擊我們或打擊我們的朋友及盟友的機會，不管這些朋友盟友是阿拉伯國家還是以色列。”根據這一理論，美國有權判斷誰對美國的安全構成了威脅，並採取軍事行動，哪怕這種威脅實際上並不存在。該計劃的核心主旨是：美國要事先排除任何競爭對手，建立在美國強權下的世界和平，維持美國的全球霸權地位。
同時，為適應“先發制人”國防戰略的變化，更好應對現在和未來威脅，保護美國安全，2004年美國確立了有效的戰略目標和風險管理機制，這種新的平衡風險的機制，不僅包括直接戰爭計劃風險，而且還包括對部隊人員管理和軍事轉型的風險，即降低部隊管理風險、降低作戰風險、降低機構風險、降低未來挑戰風險。達到既能加強部隊建設，有效地防止大規模戰爭等傳統威脅的發生，又能防止恐怖主義襲擊、計算機網絡戰及核生化武器攻擊等新型威脅，保護美國安全、維護美國國家利益的戰略目的。伊拉克戰爭是“先發制人”國防戰略的第一次實踐，標誌着冷戰後美國的戰略思想經過十餘年摸索與實踐，已經出現重大改變。
二、建軍模式向“基於能力”轉變
為配合國防戰略的轉變，美國建軍模式要求重點建設應對21世紀新威脅的能力，而不只是應對特定地區的威脅和需求。“制定防務計劃不僅為了防禦那些已知的威脅，而且也要應對未知的威脅；不僅要關注誰？會在何時、何地威脅美國，而且更要知道以什麼樣的方式來威脅美國，以及需要什麼樣的能力來對抗未知威脅。”[1]因此，需要建軍模式向“基於能力”轉變，最終使美國軍事始終擁有絕對的優勢，走在所有敵對國家的前面，才能“先發制人”，從軍事能力上保衛美國及其盟國的安全，把對美國任何時候的安全威脅都降為最低。
經過近3年“基於能力”的建軍探索，並經過“反恐”戰爭的檢驗，應該看到，美軍“基於能力”（而不是傳統的“基於威脅”）的建軍模式已基本定型。在布什政府的第2任期內，這一模式將得到不斷充實和完善。美國把以“基於能力”的建軍模式明確為“1－4－2－1”型。“1”是保護美國本土，“4”是在海外4個地區（歐洲、東北亞、東南亞沿海區和中東8西南亞）威懾敵對行動，“2”是在同時發生的2場戰爭中迅速擊敗敵人，“1”是至少在其中1場戰爭中取得決定性勝利。所謂“1－4－2－1”型就是指按以上指標來確定部隊的結構和規模。為達到這一目標，美軍不是通過擴軍來增強實力，而是通過軍事轉型來實現部隊戰鬥力的大幅提高。
為支持“基於能力”的建軍模式，布什政府不斷加大國防投入，並將國防預算的重點轉向建設美國軍隊應對21世紀威脅的能力方面。2005年的國防預算總額高達4250億美元，創歷史新高，其主題就是“應對當前的威脅，為將來的挑戰做好準備”，並重點強調“贏得全球反恐戰爭的勝利”和“部隊繼續轉型，應對2010年及其以後所面臨的威脅”。全力支持“軍事力量的轉型”，淘汰不適應戰略需求的裝備，開發“面向21世紀的新型武器裝備和軍事技術”。另外，為了建設一支基於能力的新型軍事力量，2005財年國防預算加強了在新型裝備技術研發、導彈防禦、信息和情報、空間以及部隊防護等方面的投資。
三、軍事轉型向“全面推進”轉變
為實現先發制人的國防戰略，構建能力型的部隊，以應對21世紀的新挑戰，贏得全球反恐戰爭的勝利，最大可能地保衛美國安全，要求美軍必須進行轉型。在2003年國防報告中，美軍把轉型定義為一個持續變化的動態過程，其衡量標準也是動態的，2004年國防報告也繼續發展了這一概念。美國防部認為衡量轉型的最可靠方法就是觀察文化是如何變化的？正如美國防部長拉姆斯菲爾德所說：“我們正盡力促進一種非傳統思維的文化的發展――一種人們能夠願意嘗試新事物的自由和靈活的氛圍……這種文化不是等待威脅出現並予以證實，而是在其出現之前進行預測—並且迅速發展和利用創新能力勸阻和遏制那些威脅。”[2]因此，利用創新思想、創新方法來遏制新的威脅的出現，即是轉型的實質。2004年，確定轉型的總目標是實現軍事的“全譜優勢”，確定轉型的戰略企圖，就是自上而下建立一種具有創新精神的文化，不斷地推進美軍繼續轉型，拉大與其他國家（既包括潛在對手也包括盟國）的軍事能力的時代差距，始終保持美國在全球的領先優勢，搶先占領21世紀國際戰略競爭的先機，降低未來挑戰風險，實現美國主導國際新秩序的國家戰略目標，維護美國的全球利益。
2004年是美軍全面推進軍事轉型的一年，由於轉型的特點要求，時間上領先對手，部隊快速機動，情報準確化，武器精確化，作戰聯合化，因此，2004年轉型方面的建設主要有：加大轉型開支，提出美軍轉型構想，調整海外軍力部署，發展模塊化部隊，實驗聯合作戰，採辦新式裝備，改革國防部運作等方面。
提出“10—30—30”美軍轉型構想。即一旦決定動武后，美軍要在10天內完成戰鬥準備並向預定地區進發，用30天時間擊敗敵人，並使其在可預見的將來無力恢復有組織的反擊；然後再以30天時間調整部署，為全球任何地區的新一輪戰鬥任務做好準備。根據拉姆斯菲爾德這個用70天打一場仗的轉型模式，美軍1年可以打5場戰爭。
調整海外軍力部署。為實現轉型構想，美國開始了第二次世界大戰結束以來最大規模的海外軍事力量的重新部署。在歐洲，削減西歐駐軍，尋求在羅馬尼亞、保加利亞和波蘭等國建立新的“前沿作戰基地”，實行兵力部署向東歐的擴展。在西太平洋地區，強化駐日美軍的指揮與控制能力，組建東北亞指揮中心，加強關島的海空兵力；將駐韓美軍分階段向南遷移，這一遷移計劃意味美軍既可以避免受到朝鮮的直接威脅，同時又向朝鮮發出警告，即在擺脫威脅之後，美軍可能會對其採取某種軍事行動。在中亞地區，美軍已設立多個軍事基地，並加強與哈薩克斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗等國家的磋商，謀求增加軍事基地，強化軍事存在。
加大轉型開支。2005財年繼續加大對軍事轉型的投資，在投資領域方面，表現為對軍事技術、武器裝備、軍事訓練等諸多方面投入大量經費。同時，繼續支持6個轉型作戰目標：一是保衛美國本土和海外作戰基地；二是向遠距離的戰區投送和維持軍事力量；三是能在地球任何角落對敵人實施打擊,摧毀敵人的庇護所；四是提高太空作戰能力，保持美國不受障礙地進入太空；五是利用信息技術方面的優勢連接各軍種部隊，實施聯合作戰；六是保護美國信息網絡不受攻擊，同時使敵人的信息網絡癱瘓。[3]2005財年國防預算投資300億美元對以上六個目標進行支持，比2004財年的243億美元增長23.5%。
四、部隊建設向“適應任務需要”轉變
在國防轉型戰略指引下，美軍事力量的首要軍事任務是：保衛美國及其盟國的安全；在關鍵地區提前阻止侵略和威脅；在兩個相互重疊的大規模衝突中迅速打敗侵略，同時為總統保留一個衝突中取得決定性勝利的選擇，包括政權更迭或實施占領的可能性；進行有限數量的小規模應急作戰。[4]美部隊建設應以滿足上述軍事任務為最終目的,因此，軍隊建設的目標是：用儘可能少的經費建設一支滿足21世紀作戰任務需要的輕型、快速機動、靈活高效、模塊化、網絡化的聯合部隊。
1．構建“聯合部隊”
聯合聯隊能夠將各軍種、作戰司令部、其他政府機構以及多國夥伴的力量結合起來，發揮整體效益。聯合部隊具有更高水平的互操作性和“專門為聯合而研製的”系統，也就是利用聯合的體繫結構和採辦策略來規劃和設計的系統。這種互操作性將確保技術、條令和文化不會限制聯合司令部實現各種目標的能力，以便能增加聯合部隊能力，以降低作戰風險。
聯合部隊的特徵有：全面一體化、有遠征能力、網絡化、分布式聯合作戰能力、適應性強、決策優勢、殺傷性強。“完全一體化”是未來聯合部隊建設的主要目標，旨在從根本上解決各軍兵種部隊難以形成有機的整體，無法實現作戰效能的最大化的問題。首先，從轉變觀念開始，採取各種可能的手段，消除各軍兵種部隊體制上的障礙和束縛；其次，三軍組建新的模塊化部隊，在戰時進行組合，使不同的作戰職能充分溶合，形成有機的整體，最終實現各部隊的完全一體化，生成高度集中統一的戰鬥力；再次，加強各軍種、戰區級司令部和作戰支援部門的聯合能力，並最終完全實現一體化。最終，聯合部隊指揮官將擁有一支具有內在互通性和協同性的、具備聯合作戰能力的作戰力量。
遠征作戰能力是指聯合部隊的所屬單位能在全球任何地點、任何環境下，即使在無法得到美國現有各類軍事基地提供支援保障的情況下，也能在全球作戰空間內，實施快速部署，迅速展開並持續作戰。這就要求美軍未來聯合部隊必須大幅度提高獨立作戰能力，空軍要重點發展遠距離投送能力。為此，美軍要求對駐紮在國內、外或實施前沿部署的有關部隊必須進行適當編組，以便在無法得到支援保障的情況下也能充分發揮美軍在情報和機動等方面的優勢，迅速投入作戰並取得勝利。
為實現聯合部隊，2004年美國陸軍注重建設一支輕型、模塊化、網絡化、反應快速、戰鬥力更強的“目標部隊”，最終實現：在適當的時間，適當的地點，部署適當的部隊。在未來10年，五角大樓擬將陸軍10個主要作戰師，分“三步走”，即從“傳統部隊”經“過渡部隊”，到“目標部隊”的模式，改建成規模較小、易於快速部署的“目標部隊”。美陸軍現在每個師的編制為1.5萬至2萬人，改建後的作戰旅編制僅為3000人至5000人。這種新建制部隊的機動性大大增強，可以儘快部署到全球的熱點地區，便於臨時與其他軍種搭配協調作戰。未來美國陸軍將成為一支把空降部隊、步兵部隊與坦克、裝甲車及其他火力融為一體的部隊。這樣的美國陸軍將真正確立戰爭中的全面優勢，具備全面執行美國軍事戰略任務的能力。
2005財年，陸軍加大“目標部隊”建設的投資，其中，30億美元用於發展“未來作戰系統”，比去年增長76%。“目標部隊”的特點是兼具重裝部隊和輕裝部隊的優點。目前，美國陸軍正用輕型的“斯瑞克”裝甲車取代現役的裝甲車，部隊配備輕型的牽引火炮。最近正在組建“斯瑞克”裝甲旅，表明美國陸軍轉型計劃正如期進行。可以預見，一支“精幹高效”的新型陸軍作戰力量將成為陸上戰場的主宰。
2．軍事人才待遇更加優厚
美軍認為，高素質軍事人才是美軍戰備水平高低的體現，是戰爭勝負的關鍵，是滿足軍事任務需要的基礎，是國家的安全的保證。要建設聯合部隊，就需要用優厚的待遇，建設一支規模合理的高素質軍事人才隊伍為部隊服務。2005年美軍採取了以下措施來吸引和保留軍事人才：一是，提高工資水平，2004財年用於軍事人員方面的費用為989億美元，比上年增長55億美元，平均提高軍人工資4.15%，2005年軍人普遍加薪3.5%；二是，提高軍人福利待遇及其家庭生活的質量，改善工作和生活設施，提高三軍的醫療保障水平，增加軍人基本的住房補貼，2005財年軍人自己承擔的住房開支降為0，永久性地提高危險地區補貼每月225美元，永久性地提高軍人家庭分離補貼每月250美元。三是，為軍事人員提供全方位的戰場防護，同時，為給作戰人員提供較好的聯合專業軍事教育，以便提供更多的聯合經驗、教育、和訓練，使他們能夠儘快與高技術裝備相結合，最快地形成戰鬥力。這反映了美軍為滿足信息時代新的作戰任務需要，十分注重為高素質軍事人才提供優厚待遇，以促使其為軍隊工作。
3．作戰方式向“聯合作戰”轉變
聯合作戰是諸軍兵種在單一指揮官的控制下共同實施的作戰方式， 充分發揮諸軍兵種參戰力量的整體威力，是實施聯合作戰追求的效益目標。美國軍隊以通訊和協調為基礎的聯合一體作戰思想在伊拉克戰場上得到了較為充分的體現。除了打擊手段更加先進以外，指揮控制系統使軍事力量與指揮中心得到有效結合，諸軍兵種行動得到高度聯合，降低了未來挑戰的風險。
充分網絡化是未來聯合作戰的前提，因此，各軍兵種網絡互聯、信息實時共享成為聯合作戰的基礎。伊拉克戰爭中，美軍之所以能順利實施聯合作戰，主要是依靠聯合作戰網絡中心實現了信息的聯合，能夠統一指揮所有參戰部隊進行作戰。該網絡系統聯結了數以千計的指揮機構，並存儲了大量的數據信息，使美軍各指揮員可以及時、快捷地了解戰況。網絡中心戰遵從無限潛能的“曼特卡爾費法則”的網絡原理，因此，網絡能力是部隊戰鬥力的倍增器。網絡中心戰從理論上說具有無限的作戰潛能和發展前景。2003財年國防預算對12個網絡中心戰開發項目進行投資，2004財年增加到33個，國防部希望在2005財年進行約50項網絡中心戰開發項目。
作戰方式轉型的重點在於未來聯合作戰理論的發展。美軍認為，未來聯合作戰理論是國防部轉型戰略的關鍵，涵蓋了所有支撐美國軍事能力的領域。美軍將分三階段繼續發展聯合作戰轉型，近期（2-3年）聯合作戰行動，對作戰司令部的戰爭計劃、作戰和訓練的經驗教訓和聯合條令進行修訂；中期（5年）聯合方案，制定出聯合作戰理論總框架，並指導發展四個下一級聯合作戰理論，即本土安全、維護穩定行動、戰略威懾和大規模作戰行動；遠期（15-20年）聯合構想，要對當前的聯合構想進行修訂，使其成為長期性聯合作戰的綜述文件。可以預見，美軍的聯合作戰理論在中長期將會有較大突破。
建立更為有效的機構，進行聯合作戰訓練，加強聯合行動。在全球各個作戰司令部建立永久性聯合司令部，這些司令部將配備最先進的指揮、控制、計算機、通信、情報和監視裝備，司令部人員將接受聯合作戰訓練。2004財年，完成常設聯合部隊司令部（SJFHQ）的模型概念測試，在2005財年向全球範圍內的地區性司令部進行推廣，常設聯合司令部有利於快速使用跨軍種的能力業應對世界各地發生的突發事件和危機。訓練軍人具有聯合作戰的知識和技術，建立聯合國家訓練能力，有利於聯合部隊在戰役和戰術層次上開展訓練並獲得相差經驗。“聯合國家訓練能力”一旦實現，將能夠為聯合部隊提供真實的訓練，並且支持戰場態勢感知功能，這項新的訓練能力將使聯合部隊對非對稱挑戰和各種威脅做好更充分的準備。
五、裝備採辦向未來作戰需要轉變
為配合部隊建設，需要發展適應未來作戰的新型武器裝備。最近的幾場戰爭，使美國人深切認識到，高科技武器具有無比巨大的威力和不可替代的作用。因此，美國一直在加快新武器研製的步伐，並取消不適應未來作戰需要的裝備。2005財年更加注重採辦適應未來作戰需要的新型武器裝備和技術，用於軍事科研、開發、試驗與評估費投入689億美元，比2002年的474億美元增長45%；用於購買新型裝備的費用達749億美元，與上年的742億美元相比增長不大，但結構有所調整。
美軍軍事科研、開發、試驗與評估費（RDT＆E）預算主要投向作戰研發、系統研究及演示、基礎研究、應用研究、先進技術發展、先進元件研發及樣機等方面。在2005財年的軍事預算中，研究、發展、測試及評估(RDT&E)費重點支持未來作戰所需關鍵技術與裝備的研發。同時，用於軍事轉型的資金也主要列在研究、發展、驗證和評估項目(RDT&E)中。這些資金將主要用於美軍軍事轉型工作軟、硬件技術的開發和改進，尤其是在戰備訓練、部隊保護、行動速度、協同能力、情報信息、精確武器、無人平台及指揮控制能力等方面，以便在全球反恐戰爭中充分發揮先進無人作戰平台提供的新作戰優勢和能力。
美軍削減常規裝備，將節省下來的錢用於發展導彈防禦體系(NMD)、遠程隱形轟炸機、無人駕駛飛機等高科技裝備。在這種氣氛下，五角大樓2002年5月砍掉了價值高達110億美元的陸軍“十字軍”自行火炮合同，2004年又取消了RAH-66 “科曼奇”直升機計劃，轉向無人機的研發上。其原因是當年“科曼奇”的設計是為對抗前蘇軍大規模坦克群作戰，顯然已不符合現代戰爭的要求，隨着無人機技術的蓬勃發展，“科曼奇”這一的致命武器已經遠遠落在了時代的後面。具備打擊能力的無人機恰恰具備了“低成本、效能高”的特點，雖然仍處於不斷完善中，但為了提高戰場實時偵察能力，美軍已經明確提出了新一代無人機的發展方向：長航時、隱形、空中預警，標誌着無人機成為戰場打擊的主力已經為期不遠了。
另外，2005財年國防預算還將投資100億美元保障導彈防禦系統，比去年增長20%，增幅處於所有武器系統之冠。其中，為導彈防禦局提供91億美元的資金，用於導彈防禦系統的研發和部署，處於所有武器系統之冠。布什政府已經決定在兩年內部署一個具有有限攔截彈道導彈能力的防禦系統，其具體計劃是：在2004財年，部署10枚地基攔截彈；在2005年，計劃建立起20個陸基導彈攔截系統(ground-based interceptor)和10個海基導彈攔截系統(sea-based interceptor)，同時，早期導彈預警雷達和指揮控制系統的軟硬件設備也將得到升級。在2005財年還投資4.87億美元採購108套“愛國者－3”型導彈，98億美元用於導彈的研究、發展、測試及評估(RDT&E)。此外，根據預算案，2005年導彈防禦局還將投入2.39億美元資金，專門用於研發和改進聯合地基巡航導彈防禦系統，並把地基中程防空導彈融入巡航導彈防禦系統的架構中，加速開發綜合火力控制系統和網絡傳感器系統，力爭到2010年建成第一支具備綜合火力控制能力的導彈防禦部隊。
六、國防部管理向“高效運作”轉變
在對部隊建設和武器裝備開發進行投資的同時，改組國防部管理方式，減少浪費，降低機構風險，高效地利用軍事資源也成為2004財年國防政策的主要內容之一。在增大國防投入的同時，提高軍事資源的利用效率也可增強美軍的軍事實力。美國國防部認為，目前國防部公務處理程序過多，效率不高，不能及時有效地對不確定的威脅做出反應。美國國防部長拉姆斯菲爾德稱，在1962年，美國有關防務問題的審批手續只需1頁紙，而到2001年，竟需534頁。美國國防部每年向國會提交陳述理由的文件就達2.6萬頁紙。因而，辦公程序的轉型，要“產生適應21世紀安全挑戰要求的及時效果”。此外，美國防部在計劃制定、武器裝備研製的“螺旋式發展”、採購周期、資源配置計劃制定等方面都力求面向未來需求，高效運作，從提高美軍能力出發不斷提高辦公效益。
國防部改革的重點是簡化決策過程，改進財政管理，優化採購程序。美軍在伊戰中得到的教訓是採辦系統不能及時應對作戰指揮官的緊急裝備需求，因此，2004年進行戰時快速採辦改革，目標是：從收到作戰指揮官需求之後，應在15日內簽署合同。改進業務流程，使國防部業務過程和財政管理系統標準化和一體化，改進後的財政運作將保證國防部決策人員及時獲得可靠的財政數據，從而有效地管理國防費。精減機構，減少重複，區分國防部的核心與非核心職能，對非核心職能作出合理外包，並為核心職能配備相應人力資源，以提高作戰能力。對一些國防資產進行評估，減少不必要的設備，提高重要設施的戰備與質量。加強國防部電子化建設，減少交易成本，提高資源效率。優化採購過程，縮短國防採購周期，可以容易地控制整個計劃的開支。
七、結論
國防戰略向“先發制人”轉變，建軍模式向“基於能力”轉變，軍事轉型向“全面推進”轉變，部隊建設向適應任務需要轉變，作戰方式向聯合作戰轉變，武器裝備向適應未來作戰需要轉變，國防部管理向高效運作轉變都是美軍事轉型的主要內容，也是2004年美國防政策與軍隊建設的重點。這些轉變，都是美國為更好地應對國際安全環境變化而作出的，其最終目的是為了最大可能地維護美國的國家利益。同時，這些調整也遵循一條經濟學基本規律：在不同的條件下，使用最少的軍費投入，得到最大的軍事效益。
作者簡介：任海平，中國社會科學院世界經濟與政治研究所國際戰略研究室主任。北京大學管理學博士；宋純利，1974年生，經濟學博士，通信地址：北京市阜成路26號三室 郵政編碼：100036
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[1] 2004Secretary of Defense Annual Report to the President and the Congress,P1.
[2] 2003 Secretary of Defense Annual Report to the President and the Congress,P65.
[3] 2004 Secretary of Defense Annual Report to the President and the Congress,P63.
[4] 2004 Secretary of Defense Annual Report to the President and the Congress,P3.
