美國國務院和國家安全委員會是美國外交政策的兩個關鍵部門，其中，國務院還是外交政策的執行機構。可以說，這兩個部門對美國對華政策的制訂和執行有着重大的影響。這兩個部門都有專門研究中國問題的辦公室及其專家，他們是些什麼人？他們的工作機制是怎樣的？帶着這些問題，記者對這兩個美國對外決策的關鍵部門進行了實地採訪。

交談的內容不能隨便報道

美國國務院沒有單獨的中國處，而是叫“中國及蒙古處”，它設在東亞及太平洋事務局裡，在制訂對華政策的過程中發揮着重要作用。該處目前有14人，其中7人有在中國常駐的經歷。據介紹，國務院各處的人每兩年進行一次輪換。一年前，該處在中國常駐過的人曾達到11人。該處的辦公室位於國務院大樓的四層，走廊很長，走進辦公室，也覺着挺大。有人在牆上掛了錢其琛和鮑威爾會面的照片，還有一幅是當年中國國務院副總理李先念陪同美國總統尼克松參觀北京故宮的照片。

相對來說，在國務院的地區處里，“中國及蒙古處”規模比較大、事務比較龐雜。在記者參觀的過程中，沒有見到一個工作人員閒着，都在忙着手中的工作。他們負責處理與中國有關的日常事務，許多涉及中國的政策性文件最初都是由這裡起草，然後層層上報，最終成為美國對華政策的一部分。由於這個處的許多人都在美國駐華使館工作過，在與他們的交談過程中，記者明顯感覺到，他們對中美關係的許多問題以及中國國內的情況都相當熟悉。但是由於這是一群職業外交官，對外表態非常謹慎。記者與他們談了很多，但他們要求記者在報道中對他們有關中美關係的談話不能引用，也不能提及接待者的名字。

除“中國及蒙古處”外，其他一些處局也經常和中國有聯繫，比如主管人權、經濟發展、海洋等事務的部門。

亞洲事務高級主任是中國問題專家

國家安全委員會的規模比起國務院可要小多了。它所在的那幢樓在華盛頓算是相當古老的，外表很不一般，裡面有許多高大的羅馬柱。在19世紀美國內戰後的一段時間內，那幢樓曾是整個聯邦政府的辦公樓。它緊靠着白宮，在裡面辦公的各部門都是直接為總統服務的，國安會只是其中之一。國安會是根據1947年的國家安全法創立的，作為一個直接為總統服務的機構，它的主要職責是協調軍事、外交和情報等行政部門的政策，為總統的對外決策提供重要建議。國安會的法定成員是總統、副總統、國務卿、國防部長、總統國家安全事務助理、參謀長聯席會議主席。中央情報局局長等人在獲得邀請時可以列席會議。國安會的常設事務性機構總共約100人，記者走訪的負責亞洲事務的部門一共才6人。

目前，總統國家安全事務助理賴斯女士負責主持國安會的日常工作，但她不在這個樓辦公。她在白宮有自己的辦公室，就在布什橢圓形辦公室的旁邊。每天她都要與布什見面，商討外交等與國家安全有關的重大問題。

國安會裡也有中國問題專家，莫健先生就是其中一位。他曾是美駐華使館的政務參贊，會講流利的中文。莫健去年夏天返回美國後，從國務院調到了國安會，任中國科科長。當時擔任主管亞洲事務高級主任的是帕特森，一個日本問題專家。在克林頓執政時期，中國問題專家李侃如曾擔任此職，所以當去年賴斯選擇帕特森出任此職時，一些專家認為讓日本問題專家而不是中國問題專家來主管亞洲事務，可能意味着布什政府亞洲政策重心的變化。

今年5月，莫健被提升為亞洲事務高級主任，接替了帕特森。莫健是個大個子，在華期間，他曾攜使館數名官員參加本報與清華大學國際問題研究所聯合主辦的清華—環球論壇，與中國學者就中美關係進行探討，給中國學者留下很深的印象。由於莫健既在國務院幹過，又在北京和台灣工作過，且在兩岸都有不少熟人，對中國的情況有相當的了解，所以他在美國的中國問題專家中比較引人注目。莫健還有一個頭銜：總統亞洲事務顧問。他可能是布什身邊地位最高的中國問題專家。

“人即政策”

在國安會亞洲局的其他5名工作人員中還有一個曾在中國常駐過，他叫格林。格林向記者介紹說，無論是國務院還是國安會，負責中國事務的人都很忙，特別是當兩國高層領導會面或是兩國關係出現意外事件的時候。他和國務院的同行都保持着極密切的聯繫，每天光電話就要打十幾次。他們的中心任務是為總統服務，但有時也管點別的事，比如，國防部剛剛發表的有關中國軍力的評估報告，他們就幫助“看了看，提了點修改意見”。國會中美安全評估委員會的那個報告，格林也看了。他告訴記者，賴斯女士太忙，不可能細看，他們把報告的概要整理成“一頁紙”，交給了賴斯。

在研究美國的外交政策時，不少專家認同里根擔任總統時提出的一個近似規律的觀點———“人即政策”。就是說，挑選什麼樣的人執掌外交事務，往往就意味着政府將採取什麼樣的外交政策。

了解情況的朋友告訴記者，美國政府中主管中國問題的官員大體有兩類：一類是職業外交官，例如莫健；另一類是學界的出色人物，像克林頓時期的李侃如。在美國，由學者轉任高官的現象比較常見，負責對華關係的官員也不例外。許多研究中國問題的學者們說不定哪天就會成了這個“官”，那個“長”。總的說來，學者們大都比較溫和，看問題也比較全面。但他們能夠擔任要職首先得符合主管官員的政治標準。據說，有幾位專家去年都曾經是被考慮選進國防部的人選，但因為他們有“親華傾向”，最終沒能通過鷹派的審查標準。

協調與合作是口頭禪

哪個部門在對華關係中扮演的角色最重要？這是個很難回答的問題。國務院人多勢眾，渠道也多；國安會人雖少但離總統更近，便於施加影響。記者接觸的一些中美問題專家認為，美國對華關係的決策過程十分複雜，各個渠道都在施加影響。國防部、駐華使領館、智囊機構以及院外集團等各方面的影響都有。卡特中心的劉亞偉博士強調，在來自各方的影響中，應該特別注意美國國會。國會通過的一些議案雖然沒有行政方面的強制力，但政府在決策時卻不得不考慮。

中美問題專家郝雨凡教授說，如果是日常事務性的政策，一般到不了白宮，主要由國務院和相關部門的官員處理。但如果涉及重大事件並牽扯幾個部門，這種決策就會受到總統的關注。大致程序是由國安會協調，內閣相關閣員參加。假如是安全、戰略方面的問題，參加的主要官員會是國務卿、國防部長、總統國家安全事務助理、中情局局長和參謀長聯席會議主席。每個官員可以帶一名助手。國務卿通常帶主管東亞事務的助理國務卿，國防部長也通常帶主管東亞事務的助理國防部長或幫辦，而賴斯手下也有主管亞洲事務的高級主任。所以這3個隨從往往會扮演重要的“參謀角色”。有意思的是，現任主管東亞事務的助理國務卿凱利這3個角色全“扮演”過。他曾在里根時期擔任過國安會亞洲事務的高級主任，此前還擔任過國防部負責東亞事務的助理國防部長幫辦，顯然是個“亞洲通”。

由於對華關係決策牽扯到方方面面的利益和主管範圍，協調與合作自然也就成了那些主管官員的口頭禪。在採訪中，有官員介紹過這樣一個例子：美國農業部長今年7月份訪華前，由國安會的亞洲局出面召集了一個會議，由貿易談判代表的下屬、商業部、農業部和國務院的主管官員參加，一起商討如何讓更多的美國農產品進入中國的對策。

分歧與爭鬥中的外交政策

作為美國對外交政策有着最重要影響的兩個部門，國務院和國安會的觀點常常發生分歧。當年基辛格任尼克松的國家安全事務助理時，就搶了羅傑斯領導的國務院的許多權力。在實現美中關係正常化的過程中，基辛格是惟一的談判代表。當時甚至出現了尼克松和基辛格與毛澤東會談，而國務卿羅傑斯卻留在賓館房間裡的情景。在卡特時期，擔任國家安全事務助理的蘇聯問題專家布熱津斯基與擔任國務卿的萬斯產生了分歧與不和。由於布熱津斯基主張派特種部隊到伊朗去營救被扣留的美國人質，而萬斯則強烈反對，於是在營救行動開始之前萬斯就向總統遞交了辭呈，表示不管成功與否，行動之後他都將立即去職。

這時，總統作為美國外交政策最後拍板者的作用就明顯地顯露出來了。總統權力雖然會受到國會的制衡，但是正如小阿瑟·斯萊辛格所說，總統在防務和外交政策上的權力是至高無上的。他把美國總統的職務稱為“帝國總統”，說“從20世紀70年代初期開始，在戰爭與和平的問題上，美國總統已經成為全世界大國中最專制的君主了”。但是，另一方面，人們也注意到，美國總統也並不能夠決定所有問題，有時甚至指揮不了自己手下的官員。杜魯門在艾森豪威爾接任總統職位後幸災樂禍地說，艾克（艾森豪威爾的暱稱———編者注）會發現當總統和他在軍隊中當指揮官完全不是一回事。約翰遜對於無法實現他將勞工部和商務部合併的打算充滿了煩惱，但卻拿抵制他的官員沒有辦法。