蘭德公司研究報告 台灣當前外交國防政策 嚴重缺乏協調
劉屏/華盛頓十日電

美國智庫蘭德公司最新研究報告指出，台灣加強與美國的關，但是兩岸之間卻因為陳水扁總統的態度而陷入難解的僵局。台灣與美國間的軍事來往也可能為台海軍事平衡增添變數，因此美國應該堅守「一個中國」政策，在台海扮演預防性的角色。報告也批評台灣的國家安全及外交國防政策嚴重缺乏協調。

這份報告厚達一七二頁，取材豐富，內容詳盡，大量引用台灣、大陸、美國本身的各種資料，堪稱民進黨執政以來美國最權威的研究報告之一。

報告由兩位着名的台海問題專家史文（Michael Swaine）與毛文（James Malvenon）執筆，名稱為《台灣的外交及國防政策：面向與決定性因素》。全文分為五章，一、前言；二、總論；三、（台灣）內部政治及決策過程對政策的影響；四、中國的政策及作為對台灣的影響；五、美國及日本的影響力。

報告開宗明義指出，幾年來的變化，使台灣成為美國與中共間最危險的潛在發火點。許多觀察家相信，台灣自身未來的作為是最大變數，如果處置不當，不但美、中、台關更趨緊張，並且整個亞洲的安定都受波及。如果因為台灣的作為導致美國與中共開戰，將嚴重挑戰美國與日本的防衛同盟關，同時會造成美國與中共間的長期對峙，凡此都會嚴重威脅亞洲安定。因此，這份報告目的在探究台灣的外交及國防政策，使美國進一步了解現狀及可能的發展，俾益於亞洲現在及未來的整體安全。

報告以兩件最具影響力的議題「破題」，一是台灣的務實外交，一是彈道飛彈防（ＢＭＤ，即以往的《戰區飛彈防ＴＭＤ》）。前者使李登輝獲得不少個人政治資源，今後管台灣內部有政治及經濟困局，對大陸的經濟依賴也日重，但是陳水扁政府仍會繼續這個方向。然而，中共卻也可能展開更強力的反擊。

至於後者，如果成真，將在根本上改變中共對台海情勢的評估，因為中共對台灣的威脅將大大減低，台灣被迫統一的壓力也大大減低。於是中共可能更大規模的在台海對岸部署短程飛彈，以設法抵消台灣的ＢＭＤ，這麽一來，區域情勢可能變得更加不穩。更糟糕的是，中共可能在台灣獲得ＢＭＤ之前就先發制人以「解決」台灣問題。報告說，其實台灣內部對ＢＭＤ也有不同意見，不論這種系統的可靠度或經費，都有人質疑。

台灣整體的外交及國防環境有三個面向：

第一，在政治及軍事上，中共對台灣的威脅持續增加，而台灣與大陸的經貿往來又日益密切，使問題變得更雜。

第二，相形之下，國際強權提供給台灣的政治及軍事協助顯得薄弱，可是台灣的經濟、社會、文化等活動，在亞太甚至全世界的參與程度日高。

第三，台灣繼續推動民主化，政治活潑、人民富裕、社會多元。

在國防上，台灣獲得了更多的外國軍備，一方面可能在台海軍事平衡方面產生刺激作用，一方面則強化中華民國與美國間的防衛態勢，從而使中共產生更大敵意。

台灣的政治決策階層有兩個共識，一是彈性或務實外交，同時揚棄金元外交；二是在國防戰略上採用《前進部署》（也有人稱為《攻勢防》），提高嚇阻能力。但是同時也有四項分歧，一是國家認同與《一個中國》的觀念；二是軍方領導；三是戰略與國軍的終極目標；四即是前述的ＢＭＤ。出現這種分歧，一方面是從國民黨執政換成了民進黨當家，一方面是台灣的民主和社會多元發展。

近兩年前，史文發表有關台灣的國防採購報告時，曾對台北方面有些指責，引起一陣風波。這回，報告不客氣的指出，「中華民國在訂定及實施國家戰略目標與外交國防政策時，具有以下特徵」：

第一，決策高度集中於少數文職及軍職領導人之手。有時候受到總統個人強力影響。

第二，決策過程嚴重缺乏協調。這又分為兩部份。首先，在高階層，沒有正式的、機制的、規章的跨部會研商，所以決策的形成及實踐並未讓所有關鍵人士參與。其次，在較低階層中，不論軍方或文官系統，都沒有正式機制負責協調。

第三，基於前面幾項原因，台灣的國家安全策略，有的是某一個別部會負責，有的是總統自己處理，而總統則是「分散的、經常是私人性質的」與重要幕僚互動。

比較陳水扁與李登輝兩人的外交及國防理念相同之處有七。第一，推動務實外交。第二，縮小國軍規模，但增強實力。第三，文人領導軍人。第四，強化國軍的快速反應戰力。第五，提升空防及制海戰力。第六，武器來源分散。第七，強化武器的自力更生。

前後兩位總統的不同之處則有下列數項：

第一，在兩岸關上，李提出「特殊國與國論」，陳則走中間路線，採行「相對低調、不具挑釁」的策略。

第二，外交上，陳不再強調金元外交，而是把重心置於人權及非政府國際組織（ＮＧＯ）上。陳總統及民進黨認為金元外交成效不彰，而台灣的經濟現況也使政府必須改弦更張。

第三，國防上，陳加速去除國民黨在軍中的影響力，並強化國軍的嚇阻力量，同時設法加強國軍與美軍間的合作，希望美國對台灣的軍事承諾不再只是政治象徵。

第四，根據報導，陳主張與美日建立聯合的飛彈防系統。這種說法，李似乎未曾提及。

第五，最重要的區別，就是「一個中國」。陳總統在就職時說「五不」（按，應「四不一沒有」），也推動三通，並表示願意在沒有前提等原則下訪問大陸。這些善意等於否定了李登輝的兩國論。然而，與李登輝比起來，陳水扁不再明確認可國家統一綱領，拒絕明確支持中國統一，甚至不願確認中華民國憲法中的一個中國意涵。相反的，陳總統使用「未來一個中國」等語，並且否認九二共識。後來陳總統設法補救，例如提到憲法中的一個中國，又提出「政治統合」一詞。但是一些觀察家認為，後來的說法並未實質改變中共對他的高度疑慮。管北京一直是「聽其言，觀其行」，但是很多觀察家相信，如今中共領導人「對於最終和平解決台灣問題變得更為悲觀」。這些觀察家認為，兩岸間不能重開政治對話，無法達成新的協議，長此以往，發生武裝突的機率難免增加。

展望未來四、五年，報告認為將出現以下幾個面向

．台灣與美國及其他國家間的關繼續維持平穩，華府與台北間的政治、經濟、軍事聯可望加強。

．外交戰線上，能做的，李登輝時代都做了，加上陳水扁與立法院間的態勢，所以外交不易有大突破。當然，也不能就此斷定。

．兩岸關，雙方都受制於內部因素，僵局一時難解。兩岸都希望有外力協助，可是美國不願做調人，所以短期言，不會有所改善。

．國防政策，扁政府尋求美國在質與量都提供更大的支援，並發展更緊密的軍事與政治關。但是內部會出現辯論。

報告建議美國採行下述政策：

．台灣決策當局認為美國行政部門與國會間對台海問題有不同看法。因此布希總統應與國會步調齊一，免得有人利用這種情勢。

．台灣決策人士的假設是美國會軍事預台海。事實上，美國顯然是當「中共無由的攻擊台灣」才會預。因此美國應設法阻止台灣挑釁中共。

．美國應該繼續信守「一個中國」政策，至於是否協防台灣，美國應該繼續保持模糊策略，「不能把台灣當作美國的安全防衛夥伴」。

．私底下，美國應該清楚告訴北京，如果中共武力犯台，美國會有軍事上的反應。同時，美國也應私下告訴台北，任何片面尋求台灣獨立之舉，美國會制止。「美國支持台灣的民主發展，並不等於支持獨立」。

．有關ＢＭＤ，美國不應強迫台灣加入研發。對台灣而言，應該是擁有低層防系統加上長程雷達，配合自的天弓飛彈系統，構成防體系。