從“開放探親”到“兩國論”
——1987年至1999年台灣當局大陸政策的流變及特點

台灣,何時才能"回家"?

一、開放大陸探親（1987－1988）

８０年代中期，由蔣經國主導的政治革新把台灣帶入了政治轉型期。解除戒嚴、開放黨禁、充實中央民機構、地方自治法制化和革新黨務等一系措施的貫徹，使台灣的政治生態發生了重大變化。在這樣的背景下，台灣當局的大陸政策，自１９８７年1１月開放大陸探親始，也步入一個調整期。

幾十年來的兩岸敵對幷未隔斷兩岸的親情，來自民間的要求台灣當局開放赴大陸探親的呼聲尤為強烈。這對當局所宣示的堅持中華民國法統、以三民主義統一中國的駝鳥式的大陸政策構成了巨大壓力。民間社會強烈要求台灣當局結束兩岸隔絕的政策，開放民眾赴大陸探親。據一項非正式統計，有八成以上的受訪者贊成一般民眾赴大陸觀光；六成以上的受訪者贊成大陸人士赴台探親；對台灣民眾搭機直飛大陸及大陸體育團體去台灣參加比賽的支持率也在七成以上。[1]更有少數民眾突破當局禁令，通過各種渠道返回大陸探親。如此強大的民意促使“立法委員”對台灣當局大陸政策提出批評，他們抨擊“三不政策”，敦促當局基於人道主義立場，順乎民意，儘快開放民眾赴大陸探親，同時全盤規劃兩岸經貿文化交流，形成完整的大陸政策體系，使之擺脫公共政策沒有公信、落後於民意的尷尬局面。

在蔣經國主持下，這項由“總統府主導、執政黨整合、行政院執行”的重大開放措施於１９８７年５月間進入最高當局統籌主導的決策流程。經前期作業，１０月１５日，“行政院”第２０５３次院會決議通過“復興基地居民赴大陸治陷區探親辦法”。“行政院”宣布，自１９８７年１１月２日，開放除現役軍人以及現任公職人員以外，凡在大陸有血親、姻親三親等以內之親屬者，得赴大陸探親。

這是台灣當局遷台近四十年來第一次以具有法律效力的行政決議，准許祖籍在大陸的台灣民眾得以申請赴大陸探親。兩岸居民的親情人倫融化了近四十年間海峽兩岸的堅冰，開啟了兩岸交流的大門。“少小離家老大回，鄉音無改鬢毛衰”。老兵赴大陸探家，親人四十年重逢，兩岸間迴響着許多感人的故事。

台灣當局開放赴大陸探親，是對以往大陸政策的一個重要突破，可以說這是蔣經國晚年所作的一項影響深遠的重大決策。蔣經國之所以作出這樣的決策，人道的要求、對大陸採取攻勢作戰、爭取到兩岸競爭的長期優勢、化解台獨意識的考量都是促使蔣經國痛下決心的原因。[2]尤其是防範台獨傾向、拉近兩岸的距離是蔣經國決策的動力。然而繼父位的蔣經國欲從根本上扭轉大陸政策的基本方向，畢竟還有很多歷史的、情感的包袱的糾纏。因而，開放赴大陸探親是大陸政策突破的第一步，也是一小步，其作用也僅局限於具體操作規範上，台灣當局的大陸政策的基本框架依然未動，雙方的定位仍是“復興基地”與“大陸淪陷區”、“合法政府”與“叛亂團體”的關係。三民主義統一中國的口號依然堅持。

二、“一個國家兩個對等政治實體”（1989－1993）

１９８８年１月１３日蔣經國逝世。繼蔣就任“總統”的李登輝繼續了這一進程。李登輝即位之初，極力把自己打扮成蔣經國的繼承者，在大陸政策上亦是“蕭規曹隨”，亦步亦趨地延續蔣經國時期大陸政策的基本精神。

大陸政策作為一個關乎島內前途的政策，其主導權的掌握是島內政治人物的政治影響力的重要組成部分，李一再聲稱：“政府開放民眾赴大陸探親的政策，當時是經國先生交由登輝來主持的。”“今後的外交與大陸政策，都將由我來負責。”[3]１９８７年８月,李登輝主持了開放大陸老兵返鄉探親，這一切都成為李鞏固權力的重要政治資源。在蔣經國時代的傳統威權式政治領袖模式下，只能扮演“沒有聲音的人”的李登輝，隨着權力的穩定，其對大陸政策的絕對控制權亦得以穩定。在李登輝大陸政策新理念的影響下，台灣當局的大陸政策開始脫逸過去的軌道，進入一新階段。

１９８８年７月，國民黨第十三次全國代表大會通過的《現階段大陸政策案》，可以說，是李登輝新大陸政策的起點。十三大的《大陸政策案》值得注意的是：（一）、三民主義從此消失。十三大確立的大陸政策總目標是：“消滅馬列共產制度的專制統治；建設自由、民主、均富、和平、統一的新中國。”[4]國民黨以意識形態色彩較淡的自由、民主、均富、統一原則取代三民主義，表明國民黨的大陸政策朝着更加務實的方向發展。

（二）、整合涉及大陸事務的機構。國民黨中央成立了大陸工作指導小組作為研究制定有關大陸政策的機構，行政院設“大陸工作匯報”這一跨部會的協調機構。以這兩組織為渠道，台灣當局加強了對兩岸事務的研究、分析和控制。

（三）、十三大後，其大陸政策在形式已逐步脫離內政政策的軌道，而同外交政策密切相關，台灣當局希望通過“務實外交”，突破在國際社會中的孤立狀態，力爭以獨立的政治實體的身份重返國際社會。

（四）、十三大雖是國民黨大陸政策轉型的起點，然而這些理念上的變動幷沒有體現在具體的政策手段上。開放措施上，台灣當局仍以安全為最高訴求，顯得保守落後，與民間的要求相比，有較大的落差。

如果說十三大是國民黨新大陸政策的起點，那麼“國是會議”的召開，《國家統一綱領》的制定則標誌着新的大陸政策的形成。

１９９０年６月２８日至７月４日，台北朝野各界人士１４２人在台北召開了“國是會議”。國民黨、民進黨、民意代表、學者專家、工商領袖和新聞界代表就憲政改革和大陸政策等一系列問題進行磋商。在國民黨主導的“國是會議”上，台獨勢力開始登堂入室。台獨主張在台灣政壇有了一席之地。

１９９１年２月２３日，“國家統一委員會”第三次會議修正通過的《國家統一綱領》，是台灣當局四十年來第一份系統的大陸政策文件，是大陸政策的最高原則。對《國家統一綱領》，李登輝說明了其產生的根源。“４０多年來，政府是根據動員戡亂時期的相關法規１６８條的規定運作，一切政治、經濟、社會的活動，也都與這些法規息息相關。宣布終止動戡時期及廢除臨時條款後，如無相關的規定取代，我們一切活動都要失去憑據，停止下來，也會發生問題。”所以，為“配合終止動員戡亂時期及廢止臨時條款，我們訂頒了國家統一綱領，使國家運作及對大陸政策有所依據。”[5]從總體上講，《國統綱領》是各種政治勢力相互妥協的產物，其中不缺值得肯定的積極因素，也孕育可能發展為兩岸關係障礙的種子，是一份“統獨立場十分暖昧”的國家統一綱領。[6] 首先，《國統綱領》確認“一個中國”的目標，強調“大陸與台灣均是中國的領土，促成國家的統一是中國人共同的責任”。８０年代後期台灣政局的變革，島內台獨勢力逐步擴展自己的生存空間，且李登輝作為第一位省籍總統，也為統一的前景增添了不可預測因素。這些因素畢竟未能改變大陸籍官員掌控權力中心的大局，台獨勢力未成氣候，李登輝權位不穩，尚需爭取大陸籍大老們的支持，故其一再宣稱：“中國只有一個，應當統一，也必將統一。”[7]所以在《國統綱領》制定、修正過程中，余征忠、陶百川等的的預防導致“全民公決”等台獨活動傾向的意見，也被寫入綱領。一個統一的中國，是《國統綱領》的基本目標。

第二，統一之前，兩岸關係定位於兩個對等的政治實體，以擱置主權之爭。這是國統會委員丘宏達、陸委會副主委馬英九及國統會研究委員會的建議。他們希望以“以色列模式”來套用兩岸關係。聯合國在以色列建國之前曾以“政治實體”視之，待且建國工作完成後才賦予擁有主權的國家名稱。“政治實體”具有模糊性，是對一種前國家狀態的描述，它的發展趨向才是問題的關鍵。由於《國統綱領》把“政治實體”置於“中國統一”的原則之下，明顯地展示了兩個“政治實體”最終走向統一的政策傾向。因而，大陸雖不滿意於“政治實體”的定位，但仍願在“國家統一”的預設目標下進行溝通，交流和談判，以促成兩岸關係的發展。

第三、提出“以交流促進了解，互惠化解敵意”，表示“逐步放寬限制，開放‘三通’，擴大兩岸民間往來”，調整“三不”政策，提出“屏除敵對狀態”，“推動兩岸高層人士互訪”，建立“溝通渠道”，“分階段”“促進兩岸統一”的目標。“交流”是兩岸統一的必經階段。《國統綱領》所強調的“以交流促進了解”，“建立兩岸交流秩序，制訂交流規範”，“擴大兩岸民間交流”等設想應是兩岸關係走上健康軌道的必經之路。

第四，我們也應注意《國統綱領》所蘊含的不利於國家統一目標實踐的條文。最為關鍵的是對台灣和大陸關係的新定位“在互惠中不否定對方為政治實體”。李登輝在“總統”就職演說中，表示：“我們願以對等地位，建立雙方溝通渠道，全面開放學術、文化、經貿與科技的交流，以奠定彼此間相互尊重、和平共榮的基礎，期於客觀條件成熟時，依據海峽兩岸中國人的公意，研討國家統一事宜。”[8]這是李首次以“總統”身份表示與大陸，以對等政治地位尋求合作。過去海峽兩岸爭論的焦點是誰是中國的當然代表者，法統何在，而現轉為謀求對等位，這從法理上把兩岸關係由過去雙方的預設前提“一個中國”、“一個合法中央政府”，重新定位為“一個中國，兩個政府、兩個地區、兩個對等政治實體。”[9]因此，對等地位成為台灣大陸政策的基本底線，一切工作、談判、三通都必須在這個基本底線內開展。李登輝表示：未來兩岸間的談判“只能是政府間的對等談判。”[10] 第五，《國統綱領》過分突出台灣利益。第四條，明確表示中國的統一“首應尊重台灣地區人民的權益幷維護其安全與福祉。”雖則國民黨中央機關刊物《中央》雜誌為之辯護，聲稱這“幷非對大陸同胞不夠尊重與關愛，而是基於政治現實。因為目前我們最重要的是建立台灣地區兩千萬同胞的共識，此亦即政治號召的優先級問題。”[11]這顯然是不合邏輯的。國家統一是包括台灣同胞在內的所有中國人的事業，也要顧及全體中國人的利益，突出台灣利益，強調台灣的“優先級”顯然是漠視大陸利益，把台灣和大陸兩者利益對立起來。

第六，最高目標之爭。《國統綱領》的前言開篇就說：“中國的統一，在謀求國家的富強與民族的長遠發展，也是海內外中國人共同的願望”。對此，黃昆輝的解說卻是：“國家的統一是我們追求的目標，但是，我們有更高一層的理想，那就是經由國家統一過程的妥善規劃與推動，兩岸人民的福祉也隨之提高。換言之，兩岸的統一在此只是手段，增進兩岸人民福祉才是目的。”[12]這段文字作為《國家統一綱領》的官方詮釋，極易引起政策上的誤導。台大教授明居正直言：《國統綱領》未將“統一”絕對化而視為最高目標。[13]國家統一，涉及到領土完整、主權獨立、民族情感、政府合法性基礎及歷史文化心理等，鄧小平有言：“這（台灣問題）首先是個民族問題，民族的感情問題。凡是中華民族子孫，都希望中國能統一，分裂狀況是違背民族意志的。”[14]因而統一不僅僅等於經濟利益、民眾福祉，而統一所造成的兩岸整合，在短時期內可能需要付出一定代價，然而統一所帶來的國家主權的完整、經濟政治文化資源的互補，必將使兩岸人民在福祉提升的基礎上，也享有更高的社會文明成果和更高的國際地位。《國統綱領》和黃昆輝等人的詮釋把人民福祉和國家統一區分開來，且把國家統一從屬於人民福祉，這顯然是有意地埋下阻礙統一的伏筆。

《國統綱領》出台後，在國統會、陸委會和海基會的大陸工作系統的主持下，台灣當局加快了兩岸事務性交流的步伐，根據《國統綱領》近程規劃，台灣當局制定了規範兩岸人員、信息、物資和資金流動的法規和政策，兩岸交流進入一個新階段。

為使兩岸交流朝着法制化方向發展，“立法院”於１９９２年７月通過了《台灣地區大陸地區人民關係條例暨施行細則》，是為台灣當局處理兩岸關係的法律基礎。這是台海兩岸間第一部系統地規範兩岸關係的法典，是一部涵蓋了兩岸經貿往來、婚姻家庭、財產繼承、交通通訊、旅遊居徙、學術交流與社團聯誼、民刑事和司法協助、乃至官方政治往來等問題基本原則的母法，“以此建立制度化的準則，以為施政之依據與規範”。[15] 從立法的基本立場上看，《條例》在法律層面上確立了“一國兩區”的原則，視“台灣地區”和“大陸地區”為兩個有不同法律制度體系的法區，“用法律衝突理論”解決海峽兩岸人民交往衍生的問題，使兩岸分裂關係法律化。在法律適用的具體決定上，基本上以台灣法律為準據法，任意擴大其適用範圍，極力排斥大陸法律，避免用“法律”而用“規定”來稱呼大陸法律，希冀以此維護台灣法律的“法統”地位，刻意矮化大陸法律的地位。

從內容上看，《條例》以務實的心態，確認了兩岸的現狀，確立了兩岸人民交流的原則，幷設立非官方性質的

代理機構來辦理兩岸民眾交往衍生的有關事務。同時，《條例》仍充滿政治性考量，把大陸居民視為二等公民，有諸多條款對大陸居民的權利進行剝奪，對兩岸人民的通訊、通航、通商仍嚴加限制、禁止，且在經貿關係上有更嚴格的條條框框。雖在“但書”後，《條例》允許台灣民眾以間接方式赴大陸經商、貿易，畢竟遠遠脫離兩岸關係的現狀，與民眾期望兩岸三通的急切心理背道而馳。

從立法特點上看，《條例》採取了“委任立法”的形式授權涉及兩岸交往的各行政機關以行政命令形式，制訂具體的管理辦法和實施細則。兩岸交往剛剛起步，其發展的規模、速度和可能出現的問題，肯定在不斷變化之中。立法機構，基於時間和專業知識的考慮，想要制定一部涵括各方面內容的法律，顯然是緩不濟急。且大陸政策本身也在不斷調整，故在法律中僅做原則性的規定，細節則授權行政機關來規定之，以保證行政機關有足夠的空間來維護其政策彈性，其方法不無可取之處。[16] 從政策體系上看，《條例》填補了台灣當局在大陸事務上的法律空白，把《國統綱領》的基本理念落實在法律層面上，為大陸政策的實施提供法理上的基礎。台灣當局據此制定了各種許可辦法、實施細則，如《兩岸經濟交流管理與輔導辦法》、《對大陸地區從事間接投資或技術合作管理辦法》（１９９０年９月“行政院”通過，１０月“經濟部”公布實施）、現階段金融機構辦理對大陸地區間接通匯作業要點》（１９９１年７月“陸委會”）文件指導兩岸文化交流，另有不少規範兩岸人民正常往來的法規、許可辦法等。

總之，《條例》是台灣當局在整合民眾基礎上形成的第一部關於兩岸關係法律，儘管法律制定過程、《條例》的內容均有不盡人意之處，其以立法形式來使其大陸政策法制化的做法值得肯定，對兩岸關係的發展從過去的一概否定到有條件地逐步地開放，應有積極的作用，這是以後兩岸關係發展的法理基礎。

由此，以《國統綱領》為基礎，以《兩岸關係條例》為法律依據，輔之以各種具體可操作的法規行政命令，構成了台灣當局大陸政策的完整系統。

三、走向“獨台”（1994年7月—1999年6月）

1994年是兩岸關係發展從前進轉向倒退的一年。3月間，李登輝與司馬遼太郎的談話暴露了李登輝的真實的心態。在談話中，李登輝無視台灣與大陸的歷史、文化和血緣的聯繫，把台灣稱作“無主之地”、“化外之地”，國民黨政權是“外來政權”，自稱摩西，要率領民眾建立“台灣人的國家”。[17]這一談話在台灣報紙公開披露後，島內外輿論一片譁然，李登輝意識深處對日本的“尊崇”，對祖國大陸的敵視，昭然如揭。3月31日，“千島湖事件”發生後，台灣當局乘機大造輿論，把這一起刑事案件政治化，宣布大陸為“高風險區”，阻礙台灣民眾到大陸進行文化、教育及科技的交流。兩岸關係的發展陷於停頓。

長期以來，台灣當局的大陸政策也是以“一個中國”為基點來構建的。如果說９０年代以前“一個中國”的原則的堅持是為維護中華民國的法統地位，那麼在９０年代後，“這項政策的立足點，已從傳統的法統觀念轉移到生存的關註上。”[18]。在這過程中，儘管它受到了各方面的衝擊，民進黨、立委（包括國民黨籍立委）在各種場合質疑“一個中國”的原則，但是台灣當局堅持“一個中國”。[19]１９９３年８月２２日，國民黨十四大通過的《中仍國國民黨黨綱》宣稱“堅持‘一個中國’政策，反對任何分裂國土主張”。[20] 九十年代以來，兩岸關係的發展與台灣“務實外交”的挫折對台灣當局心目中的“一個中國”原則形成了壓力。

一方面，兩岸交往導致了對“一個中國”的不同解讀。兩岸交流中，“一個中國”是“中華民國”，還是“中華人民共和國”？兩岸間是什麼關係？這些都是兩岸關係進一步發展必須解決的問題。1992年3月海基會與海協會商討兩岸文書查證使用及間接掛號查詢補償問題時，就因對“一個中國”原則的不同解釋而擱淺。隨着兩岸交往的深入，“一個中國”問題成為一個短時間內難以解決的困難，難以逾越的障礙。

另一方面，台灣當局的“務實外交”也衝擊着“一個中國”的基礎。１９９３年台灣鳥內掀起一股“重返聯合國”的浪潮，台當局稱推動參與聯合國是“外交工作”的中心任務，稱１９９３年為“聯合國年”。“行政院”特為此成立了一個跨部會的專門機構“聯合國決策小組”。１９９３年９月第４８屆聯合國大會總務委員會否決了中美洲七國關於台灣“會籍”問題的提案，台參加聯合國的行動受挫。這對島內的國家認同產生嚴重影響。“務實外交”在國際社會屢屢受挫，台當局的“一個中國”的政策宣示受到強烈指責，不少媒體甚至把中韓建交，韓國與台斷交的原因歸結為“一個中國”的立場。[21]對此，台灣當局沒有吸取教訓，反而錯誤地得出結論：“一個中國”的原則是台灣當局“務實外交”失敗的原因。因此，台灣當局開始檢討大陸政策，反思“一國兩體”，尋求兩岸關係的新定位。