從“開放探親”到“兩國論”（二）

台灣當局絞盡腦汁，化解在“一個中國”問題上的困境。國統會研究委員會專門研究討論“一個中國”的意涵，確立了關於“一個中國”基本態度：確定一個中國原則，承認兩岸分裂事實，強調追求國家統一目標。[22]這個觀點構成了台灣當局大陸政策的基調。

1993年9月後，台灣政要屢屢在“一個中國”問題上“失言”的現象，說明了島內政治力量在“一個中國”問題上的疑慮和爭論。[23]“一個中國”的原則面臨嚴峻考驗。

1994年7月《台海兩岸關係說明書》的出台，標誌着台灣當局對“一個中國”原則的根本性突破。《台海兩岸關係說明書》是台北發布的內容較為全面的大陸政策白皮書。其主要目的是對1993年8月大陸發表的《台灣問題與中國的統一》作出響應，對“一個中國”原則作出新的詮釋。《說明書》從台海兩岸分裂的根源與本質、台海兩岸關係的發展、影響台海兩岸關係發展的內外環境因素等方面，詳盡闡述了台灣當局對兩岸關係的看法。其中，最重要的突破是虛化了“一個中國”的基本立場。自１９８７年台灣當局在具體操作層上以開放大陸探親突破原有的束縛，兩岸關係也出現值得肯定的變化。但是，《台海兩岸關係說明書》以政策白皮書的形式實質性地突破了“一個中國”的底線，使大陸政策出現了根本變化。

儘管《說明書》表示：“堅決主張‘一個中國’，反對‘兩個中國’與‘一中一台’”，然而另一段文字更有“新意”：“‘國家統一綱領’提出‘一個中國，兩個對等政治實體’的架構”，來定位兩岸關係，其主要內涵包括：（一）中華民國的存在乃是不容否認的事實。（二）“‘一個中國’是指歷史上、地理上、文化上、血緣上的中國。”“兩岸分別為‘擁有統治權的政治實體”，“在兩岸分裂分治的歷史和政治現實下，雙方應充分體認各自享有統治權，以及在國際間為幷存之兩個國際法人的事實。”顯然，台灣當局心目中的“一個中國”是歷史上、地理上、文化上、血緣上的中國，是過去式的中國。現實的、政治的中國是不存在的。綜覽其政策宣示，其核心是“‘一個中國’指的是歷史上地理上文化上血緣上的中國”，“中共不等於中國”。因而在統一未達完成時，兩岸“理應各自有平行參與國際社會的權利”，要求“以‘一個中國，兩個對等政治實體’作為兩岸關係定位的架構。”[24]至此，“台灣當局自己對自己的大陸政策核心——‘兩個中國’論作了一個完整的自我論述”。[25] 《說明書》，作為大陸工作的主管機構——陸委會的文件，從文字上看，仍然堅持“一個中國”的原則。然而，它採用虛化“一個中國”原則的手法，抽掉了現在時，只用過去式和將來式來描述中國，這樣從根本上否定政治上、法律上擁有高度主權的中國的存在，這是台灣當局大陸政策的根本轉向。

“一個中國”這個概念，深植於中國民眾的心中。中國歷史上曾經多次遭受分裂，幾千年來中國能夠維持統一的局面，一個重要原因就是根深蒂固的大一統的觀念，它始終維護着國人的團結，能使中國擺脫分裂處境而走向統一。近代中國雖遭割地的羞恥，但一個中國的原則始終未見動搖。因而，“謀求國家的獨立與統一，是中華民族高於一切的社會心理，道德觀念，民族精神和社會價值的判斷標準，是中華文明的最高價值體現和理想追求。”[26]在國際社會中，“一個中國”的概念也非常明確。

之後，台灣當局的官方文件已不再使用“一個中國”。如《中華民國參與聯合國政策》（1995年9月）、《透視一個中國問題說帖》（1997年2月）都延續這一基本理念，強調“中華民國為主權獨立國家”，強調兩岸“分裂分治”，“現階段中國大陸與台灣地區是‘中國’境內分裂分治的兩個領域；在國內層次上，台海兩岸關係是特別關係；而在國際層次上，中華民國與‘中華人民共和國’除都各自主張為主權國家，幷都願意見到中國復

歸統一外，兩者事實上不相互隸屬，而且已長久幷立存在。”[27]海峽雙方“誰也不能代表全中國，而只能代表名自有效統治的一部分。准此，我們認為，與其去說‘一個中國’，不如說‘一個分治的中國‘（One divided China）,就象現在的韓國，過去的德國或越南一樣。”[28] 虛化“一個中國”原則是《說明書》的兩重要特徵。同時，我們注意到，這些文件對中國的認知和兩岸關係的定位，均沒有放棄對“中國”立場的堅持。也就是說，台灣當局可以在“一個中國”問題上絞盡腦汁地做文章，但是它無論如何它不會丟掉“中國”這個牌子，也不敢明目張胆地以“兩個國家”來定位兩岸關係。“一個中國”畢竟是中國人的共識，是兩岸和平交流的基石。

１９９４年起，台灣當局在兩岸關係問題上，不斷挑起爭端，兩岸關係日趨緊張：在軍事上對內加緊厚植軍力，對外採購先進軍事裝備且尋求對台灣安全的國際保證；在經貿政策上，１９９６年８月台灣當局緊縮其大陸政策，提出“戒急用忍”原則；在國際社會中，台北利用渡假外交、過境外交、元首外交等方式公開製造“一中一台”，“兩個中國”的活動，“務實外交”在１９９５年６月李登輝訪美時達到高潮。在台灣當局的一系列舉措影響下，兩岸關係步入低潮。

四、“兩國論”(1999年7月—1999年12月) 然而，台灣當局幷沒有就此止步。1999年7月9日，李登輝在接受“德國之聲”廣播公司採訪時，就兩岸關係發表了一段令世界震驚的談話。李登輝以“特殊的國與國的關係”把兩岸關係定位於國家與國家之間，這嚴重動搖了90年代以來兩岸和平交流的基礎，台灣當局的大陸政策面臨重大轉折。

李登輝在談及兩岸關係時，明確表態：“歷史及法律兩方面”均支持“特殊的國與國的關係”的事實。“歷史事實是，1949年中共成立以後，從未統治過中華民國所轄的台澎金馬。我國幷在1991年的修憲，增修條文第十條（現在為第十一條）將憲法的地域效力限縮在台灣，幷承認中華人民共和國在大陸統治權的合法性；增修條文第一、第四明定立法院與國民大會民意機關成員僅從台灣人民中選出，1992年的憲法更進一步於增修條文第二條規定總統、副總統由台灣人民直接選舉，使所建構出來的國家機關只代表台灣人民，國家權力統治的正當性也只來自台灣人民的授權，與中國大陸人民完全無關。1991年修憲以來，以將兩岸關係定位在國家與國家，至少是特殊的國與國的關係，而非一合法政府、一叛亂團體，或一中央政府、一地方政府的‘一個中國’的內部關係。”[29] “特殊的國與國的關係”討論的是關於台灣的定位問題，這是台灣當局的大陸政策的根基。長期以來，大陸政策有進有退，有“戒急用忍”，也有局部的三通；有政治上的分歧和對立，也有經濟上交流和協作；…這些具體的政策措施的變化都是在“一個中國”的原則基礎上的，都沒有影響到台灣的定位問題。台灣當局也一直以“政治實體”、“經濟區”的定位，來參加國際社會活動，始終沒有上升到國家的定位。實際上，李登輝對此早有計劃，一直希望在這個問題上有所作為。十年來的修憲也始終圍繞着這個中心。1999年上半年，李登輝自覺前期準備工作基本就緒，他要作進一步的突破，明確台灣的國家定位。在《台灣的主張》中，李登輝說：“為了確立台灣的存在，我們不僅要拒絕這種簡化問題為獨立問題的方式，更必須在法理上奠定無可辯駁的論據。因此，我希望在卸下總統職務之前，能集國際法學者之力，就台灣的國家定位問題，提出更完整的解釋。”[30] 在李登輝的授意下，“總統府”委託相關法政專家，針對“中華民國的國際地位及相關法律問題”展開研究，陸續提出了“中華民國主權論”、波茨坦宣言對中華民國的肯定、民主統一的價值與概念等。1998年辜振甫的大陸之旅，重啟了中斷已久的兩岸協商的管道。兩岸交流面臨着從事務性談判向政治性談判過渡的轉變。1999年，大陸開展的以汪道涵訪台為主要內容的政治攻勢及美國提出的“中程協議”的倡議，都推動着兩岸關係朝着政治層面逼近。同時，大陸在恢復行使對澳門的主權後，統一問題只余台灣，解決台灣問題的迫切性日漸顯現。“一國兩制”模式也有了更有力的注釋。為因應日益增大的來自大陸和國際社會的壓力，李登輝及親信幕僚們提出重新檢討“一個中國”、“兩岸是對等政治實體”的主張，幷且提出了研究報告。 1999年5月間，“強化中華民國主權地位”項目小組提出以“國家與國家，至少是特殊的國與國的關係”來破解“一個中國”的兩岸關係的基本原則，“以便在實質上因應中共以及國際對台促談的壓力。”[31]“強化中華民國主權國家地位”項目小組超越了體製程序，以非常形式來完成了決策的前期作業。整個研究過程極為機密，雖然從學術研究到項目研究進行了一年多，但全程是以“最高機密”的方式在進行，有時甚至是以單線作業的方式來傳遞研究的進度。[32]這樣的決策程序，沒有不同觀點的爭辯，沒有公開的討論，沒有民意的參與，小範圍的幕僚作業所欠缺的公開、公正的特點飽受世人的指責。而且“兩國論”的結論更是引起軒然大波，台灣當局的大陸政策的基礎嚴重動搖。

雖然台灣當局一再宣稱“大陸政策不會改變，中華民國將依既定的政策推動兩岸關係。”[33]陸委會主委蘇起也強調“我國現行的大陸政策幷沒有任何改變，包括追求民主和平統一、推動兩岸交流、開展政治對話，以及歡迎汪道涵先生訪台等立場沒有改變。”[34]“辜振甫董事長談話稿”[35]台灣當局的“書面聲明”[36]等均想方設法減輕“兩國論”對大陸政策的衝擊。這些無力的狡辯只能欲蓋彌彰，“兩國論”分裂中國的企圖昭然於天下。在極力辯解的同時，台灣政壇的另一種聲音更引人注目，引起島內外的強烈關注。

陸委會高層明確表態：我方將以“兩國論”的定位作為未來兩岸互動的依據。[37]關於兩岸的政治定位爭議，在兩岸中斷會商前，我方採取了“策略的模糊”[38]；但是中共中斷協商制度，強力推進政治談判，要我方接受其“一個中國”原則再進行結束敵對狀態談判，“這逼得我們必須將兩岸的政治定位明確化，也就是不再模糊，在國際與兩岸間都要用‘中華民國’與‘中華人民共和國’的定位互動。不用一個分治中國下的國與國關係相互定位，就無法跳出台灣是中華人民共和國一省的框架。”[39] 至此，台灣當局大陸政策完全脫離了國家統一的基本目標，把台灣定位於一個“獨立的主權國家”，以此實現台灣與大陸的分裂。

五、結語至此，８０年代後期開始的台灣大陸政策的調整告一段落。李登輝主導的大陸政策在追求台灣事實獨立的道路上已形成一完整政策體系：兩岸關係定位於“特殊的國與國的關係”，定位於“一個民族兩個國家”；在國家認同方面，“新台灣人主義”成為國家認定和共識的開始；[40]在法律層面上，李登輝主導的修憲確定台灣作為“獨立國家”的法理基礎；兩岸關係的核心是所謂的“兩種制度與生活方式之爭”；在兩岸談判中，兩岸將進入”國對國政治談判”階段，[41]以“三通”、兩岸經貿關係為籌碼迫使大陸在政治上作出讓步；以台灣“安全”、“民眾福祉”為優先政策考量；其政策目標是和平地走向分裂分治，達成“兩個中國”的目標。可以說台灣當局的大陸政策離國家統一的目標漸行漸遠。

綜觀台灣當局十年來大陸政策的演變，其有幾個明顯的特徵：

（一）就決策主體而言，台灣當局的大陸政策的討論、磋商及決策的範圍越來越小。在《國統綱領》制定前，台灣當局廣邀社會各界名士俊傑參與兩岸關係議題的討論。國是會議上，參與大陸政策討論的不僅有國民黨各派別的成員，也有反對黨民進黨的黨員，還有社會賢達、專家學者，頗有全民共商國是的味道。當然，這也是當時統獨力量對比的一種表現。李登輝權力未固，不得不吸納各種政治力量參與大陸政策的研討，特別是引進台獨勢力來牽制、平衡統一力量。在李登輝獨霸的政治格局出現後，民主決策的程序被破壞，參與決策者的範圍越來越小。到李登輝“兩國論”的決策作業，完全來自李登輝親信幕僚的秘密研討。“兩國論”，這樣攸關台灣前途的重大決策，就在高度機密的情況下由所謂的專家學者秘密研究完成。在完成了“寧靜的革命”實現民主化的台灣，公共政策的議題公開性、程序公正性等基本要求完全被拋之腦後，李登輝經常掛在嘴邊的民主、正義得不到一點點的體現。

（二）就決策動力而言，大陸政策表現出相當的被動性。兩岸民眾的共同歷史文化和民族親情，兩岸經濟的互補是促進兩岸統一的基本動力源。把動力資源轉化為政策動力是中國政府和台灣民間社會，而非台灣當局。在中國政府提出“和平統一，一國兩制”的基本方針後，台灣當局仍無視歷史的機遇，消極地跟在形勢之後，落在民眾之後，亦步亦趨。這種公共政策與民眾意願嚴重脫節的現象，使大陸政策日趨被動，大陸政策的公信力受到衝擊，台灣當局的決策能力受到質疑。“事實上國民黨所謂的‘大陸政策’，完全是迫於台灣島內外壓力的產物，它至今仍然嚴重阻礙了兩岸人民的正常、直接交流，這與兩岸人民的期待仍有相當大的差距，自然稱不上‘開發’與‘主動’。”[42]進入90年代，台灣當局更是逆潮流而動，無視民眾要求加強兩岸經貿交流的意願，以“戒急用忍”政策來阻止兩岸關係的進一步發展。如果說80年代末90年代初的大陸政策是“被動”，那麼90年代中期後的大陸政策就是“反動”了。

（三）從大陸政策的三個層次的內容看，各部分之間體現出互動的特點。大陸政策從政策內容上分析，可分為三個層次：關於中國的理念和兩岸關係定位；統一的價值觀和模式；具體的政策規範。各個層面的內容相互影響、相互作用，是一個有機的整體。關於中國的理念和兩岸關係定位，是大陸政策的核心。“一個中國”的原則是兩岸和平交流的基礎，它規定着大陸政策的基本方向。同時，其它層次的內容也影響着台灣當局對“中國”的解讀和分析，影響着兩岸關係的定位。“戒急用忍”政策從最初的經貿政策，上升為大陸政策的基本精神，幷最終構成“兩國論”定位下的具體政策手段，就是一典型案例。在兩岸的接觸、交流的過程中，兩岸的基本理念沒有交集，難以達成共識，雙方的談判就不能提升到政治性談判階段，雙方的事務性談判也就難以取得進展。在事務性交流中的衝突、矛盾反過來又影響着兩岸對兩岸關係定位的基本問題的認識。

（四）從大陸政策十年來的演變看，其內容具有漸進性的特點，漸次從“一個中國”滑向“兩國論”。從開發大陸探親始，大陸政策開始了重大轉折。90年代初的國統綱領以“一個中國、兩個對等政治實體”來定位兩岸關係，“一個中國”的原則在大陸政策體系中尚有一席之地。1994年“階段性的兩個中國”出台後，台灣當局對“一個中國”的原則採取“偷梁換柱”之法加以虛化，直至1999年7月“兩國論”徹底否認了“一個中國”的基本原則，兩岸關係演變成“特殊的國與國關係”。十年來的發展，是台灣當局大陸政策從統一走向台獨的發展過程。

（五）從大陸政策的考量看，台灣當局始終把安全放在首位。兩岸交流的內容是非常豐富的，有經濟的、文化的、教育的、科技的、旅遊的、探親的等等。在大陸政策的形成過程中，台灣當局把所謂的“安全”因素放在首要位置，以此抵擋民間社會要求加大開發力度的呼籲。李登輝“忠告”道：“‘兩岸接觸’不是熱情‘浪漫’的憧憬，而是十分‘嚴肅’的課題。不論考慮怎樣的後續政策，都必須首先想到對國家社會的安定與安全。”[43]無論是經貿政策，還是科技交流政策，還是“三通”，台灣當局一概以“安全”為擋箭牌，把民意堵在決策系統之外。大陸政策的民意基礎之脆弱，可見一斑。

（六）台灣社會多元性使大陸政策呈現出模糊、多變的特點。首先是政治力量多元化，８０年代國民黨的權威猶存，蔣經國以一人之力可啟動兩岸交流。自民進黨、新黨、建國黨、親民黨等政黨組織相繼出現，大陸政策的決策過程成為各種政治力量、社會力量合縱連橫的政見爭論過程。其次在台灣社會中，統獨之爭日趨複雜化。對台灣的前途，各種政見日益多樣化。就是統一力量，對統一前景、統一模式和統一過程，也是仁者見仁，智者見智。島內各種政治勢力對台灣前景、統一問題的關注及提出的觀點也有很大的距離，這需要耐心的整合來消化各種政見，以建立對統一問題的共識。

（七）從政策效果來評價，台灣當局的大陸政策應該對兩岸關係的緊張負責。面對大陸“和平統一、一國兩制”的原則，台灣當局總是設置一些預設性前提（如要求大陸取消現行的四項基本原則、要求大陸進行民主化改革、要求大陸經濟發展水平跟台灣相當、要求大陸承認其對等地位、…），表面上它似乎在維護台灣民眾的權益和福祉，實質上反映了台灣當局的大陸政策在本質是要以台灣的政治、經濟和社會制度來統一中國的企圖，這無疑堵塞了通往統一的路徑，造成兩岸關係反覆、緊張的局勢。尤其是對“一個中國”原則的否定，更是把兩岸關係拉到了戰爭的邊緣。

[1]轉引自瞿海源等：《大陸探親及訪問的影響》，台灣國策研究中心1989年，第12頁、第20--27頁。

[2]丁樹范：“民國七十六年以來大陸政策之回顧與評估”，見高英茂主編：《大陸政策宣導與社會反應評估研究報告》，台北，二十一世紀基金會1992年，第5--7頁。

[3]王銘義：“李登輝主義—後蔣時期大陸政策的主流思想”，見王銘義《不確定的海峽》，時報文化出版公司1993年，第100--105頁。

[4]馬英九：《兩岸關係的回顧與展望》，“行政院陸委會”1992年，第56--61頁。

[5]《台灣新生報》，1991年6月18日。

[6]劉國深：“台灣當局的大陸基本政策及其引發的法律問題”，載陳安主編：《海峽兩岸交往中的法律問題研究》，北京大學出版社1997年，第30頁。

[7]《存在.希望.發展—李登輝先生‘生命共同體’治國理念》，中正書局（台北）1993年，第41頁。

[8]《李登輝先生七十九年言論選集》，台灣“行政院新聞局”輯印。台北秋雨印刷股份有限公司1991年，第53頁。

[9] 1989年3月，“立委”林鈺祥在“立法院”提出“一個國家，兩個對等政府”的觀點。此說立即在台灣政壇引起注意。“行政院長”俞國華、“外交部長”連戰等紛紛表示，這是頗具參考的意見，幷將其列為研擬大陸

政策的參考。期間雖有反覆，然在此基礎上形成的“一國兩府、兩區、兩體”的模式成為台灣當局對兩岸關係的基本定位。

[10]《中央日報》1990年5月16日。

[11]《中央》（台北），1991年4月號社評。

[12]黃昆輝：《大陸政策與兩岸關係》，“行政院大陸委員會”編印1991年，第16頁。

[13]明居正：“中國統一的理論建構--〈國家統一綱領〉的背景及理論意涵”，見黃中天、張五嶽主編：《兩岸關係與大陸政策》五南圖書出版有限公司（台北）1993年，第58頁。

[14]鄧小平：“答美國記者邁克。華萊士問”（1986年9月2日），《鄧小平文選》人民出版社1993年，第三卷第170頁。

[15]許宗力、魏逢亨、呂榮海：《兩岸關係法的嘗試與突破》，財團法人張榮發基金會，國家政策研究中心1989年第10--11頁。

[16]見許宗力前引書，第11--12頁。

[17]李登輝：“場所的悲哀—生為台灣人的悲哀”，載《經營大台灣》，遠流（台北）第469--483頁。

[18]邵宗海：《大陸政策與兩岸關係》，華泰書局（台北）1994年1月版，第237頁。

[19]參見陳世耀：“李總統：一中一台論調不負責”，見《聯合報》1992年8月28日；“李總統是當前反台獨最有力者”，見《青年時報》1992年10月14日。

[20]《中央日報》1993年8月23日。

[21]參見1992年8月下旬台灣各報評論，如“一個中國的下場”見《自由時報》1992年9月1日；“一個中國—沒有底線的爭辯”，《台灣時報》1992年8月29日。

[22]黃玉振：“一個中國定位，一國兩區兩實體”，《聯合報》1992年7月30日。

[23]李登輝說：“我從未講過一個中國，蔣總統（介石）也從不說一個中國，一個中國指中華民國。”錢復（外交部長）稱“我們不能再談一個中國，再談一個中國會把自己箍住”，“因為一個中國在國際上容易被誤解是指中共，對我們加入聯合國不利”。第一次在國際場合宣稱“兩個中國”則是財政部長江炳坤。在１９９３年１１月召開的亞太經濟合作會議（ＡＰＥＣ）上，江炳坤強調：“在統一條件未成熟前，政府將以務實的態度，採取所謂以一個中國為指向的階段兩個中國政策。”（陳鳳馨：“江丙坤：兩岸是兩個主權國家”，《聯合報》1993年11月22日；張旭升、洪玫琴：“江丙坤”將采一個中國為指南的階段性兩個中國政策”，《中國時報》1993年11月22日。）

[24]均見《台海兩岸關係說明書》。

[25]余克禮：“從〈台海兩岸關係說明書〉看台灣當局大陸政策的本質特徵”；曹治洲：“台灣當局大陸政策的癥結----兼評〈台海兩岸關係說明書〉”。見《台灣研究》，1994年第4期。

[26]李際均：“祖國統一高於一切”，見《人民日報》，1997年6月26日。

[27]中央社1995年9月8日台北電。

[28]《中央日報》1997年2月23日。

[29]《中央日報》，1999年7月10日第3版。

[30]李登輝：《台灣的主張》，轉引《新新聞》周刊，1999年7月21日，第645期。

[31]《工商時報》（台北），1999年7月18日。

[32]《新新聞》周刊，1999年7月15日—21日，第645期。

[33]“林碧昭的四點聲明”，見《聯合報》1999年7月10日。

[34]《中國時報》，1999年7月17日。

[35]“中央社”台北1999年7月30日電。

[36]“中央社”台北1999年8月1日電。

[37]《聯合報》，1999年7月11日。

[38] 1997年12月，李登輝強調，模糊就是我們的大陸政策，要不然不能與大陸對話。見《聯合報》，1997年12月3日。

[39]《聯合報》，1999年7月11日。

[40]李登輝1995年9月16日在革命實踐研究院研究班研究員聯誼座談會上的講話。見《中國時報》1995年9月17日。

[41]蘇起在國民黨中常會的關於“兩國論“的報告，見《聯合報》1999年7月15日，也可參見http://www.mac.gov.tw. [42]高武山：“評高英茂‘開發與整體利益的大陸政策’”，《中華雜誌》（台北）1989年2月。

[43]《中央日報》1993年7月25日。