《21世紀》：“21世紀是中國世紀”是目前的一個說法，不知你認為這個說法能否成立、在何種意義上成立？

王紹光：這個說法有很長歷史了，更多表達人們一種良好的期待。但是在學術上是一種非常模糊的說法，我覺得沒有準確含義。它是說中國在21世紀是超強的經濟體，還是超強的國家，說這句話可能對鼓舞士氣有益，但是除此之外我不覺得它有太大的作用。

《21世紀》：從文化角度來談哪一種文化能夠成為21世紀的領先文化似乎爭議非常大，而且也的確非常模糊。不過最近關注這個話題主要是因為中國新一代領導人上任以來中國出現了一些比較新的變化，國內外的媒體、學術界、所有關注中國問題的人，都提出一個共同的問題，就是中國是否以及在何種意義上將成為21世紀世界舞台上獨領風騷的國家。

王紹光：至少有一點基本上可以確定，那就是在21世紀，中國無論在哪一方面，經濟、文化、政治，甚至軍事上，可能影響力會越來越大。這一點我覺得是蠻有信心的。從過去25年甚至50年來看，中國是在一個不斷加大其影響力的過程。尤其溫家寶總理最近訪問外國，提到過的一個很深的體會就是中國人受尊重了。在別的國家的人看來，受到外國的尊重是理所應當的，但是在中國人看來，感受還是不同的，在過去很長一段時間內，中國人並不那麼受尊重。在21世紀延續過去25年的進程，我覺得可以期待，但是能不能將21世紀稱為中國人的世紀，或者是獨領風騷，這個可能性我覺得比較小。世界是一個非常多元的世界。

他們的焦慮

《21世紀》：溫總理12月上旬的訪美之行在台灣問題、中美貿易摩擦的背景下倍受關注。我們也注意到他10日訪問哈佛大學時發表了題為“把目光投向中國”的演講，提出了“中國和平崛起”的觀點。從你的專業角度，怎樣理解“和平崛起”這一戰略？

王紹光：“和平崛起”這一戰略是有很大意義的。在國際關係理論中有所謂“現狀派”和“修正派”之分。“修正派”一般認為，一個國家如果在國際上的相對地位，包括政治、經濟、軍事等方面發展比較快，隨之就有一個擴張的過程。這個在歐美尤其是現實主義理論裡面是主流派。現實主義預定一個國家發展迅速必然走向擴張，他們經常舉的較近的兩個例子就是德國和日本。他們預計中國在崛起的過程中一定會向外擴張。

現實主義理論本身是有問題的，但它反映出一種焦慮，要對形勢做最壞估計。也許中國崛起了不會“修正”世界格局，但是他們會假設最壞情況的出現。現實主義裡面有一種隱含的悲觀主義的世界觀，它總是做最壞的打算。歷史上所有的經驗都告訴人們國家相對地位的改變會導致擴張，為什麼中國會是個例外？中國學者出國參加會議往往會被問到這個問題。“和平崛起”戰略的提出就是對現實主義以及其它帶有各種情緒的中國批判者的回應，回應國際上的懷疑──中國到底會不會採取合作的、和平的方式來發展自己。

《21世紀》：這種和平崛起論，跟前段時間流行的“中國威脅論”有沒有關係？

王紹光：中國威脅論最早開始說的人並沒有太多理論，最初是從日本來的。但後來很多做國際關係理論的學者接受了這個說法，有這個理論來解釋這種焦慮，這樣就變成了一個有理論基礎的焦慮。

《21世紀》：在這個發展階段由新一代國家領導人提出這種新的國家發展戰略，你覺得有沒有策略上的考慮？

王紹光：我想它無非是減少阻礙。每一次中國領導人出國訪問都會強調中國還是第三世界國家，即便將來發展了也不會稱霸。這種講法是必要的。

最好的情況下，這種“講”可以消除一些非西方國家，比如說東南亞國家的顧慮。他們最近一些年看到跟中國合作會帶來很多好處。而且在解決國家邊界問題時中國現在總是採取願意協商、討論而不是咄咄逼人的態度。所以東盟國家應該比較容易接受我們提出的和平崛起的戰略，較少受到現實主義理論的影響。但美國絕對會做最壞的打算，絕對會把中國視為潛在的對手。從它的國家利益，從它的傳統，它都不可能改變成另外一種態度。

“良治”國家與八項“國家能力”

《21世紀》：“和平崛起”論應該說顧及了兩個方面的因素。一方面是對外，國際方面的因素；另一方面我覺得也是非常強調中國在擴大對外開放的同時要注意國內的體制創新，依靠國內改革來解決經濟發展、國家發展過程中的一些問題。你覺得這一戰略對解決國內問題有何建設性意義？

王紹光：最近中央提到“五個統籌”，裡面最後一個就是要協調國際和國內的發展。

“和平崛起論”把國際國內兩方面都統一起來了。它既要“崛起”(這是中國人的期望)，又要“和平”(這既是中國人的期望，也是中國人想說服其它人的理由)。這兩者中，崛起是主要的。崛起無非就是說，我們能創造一種制度環境，使經濟在連續、高速增長25年之後再繼續增長25年、30年。如果能成功，這在人類歷史上應該說是前所未有的。林毅夫認為我們可以再增長個30年。我完全相信這種說法，但是一個良好的制度環境是經濟持續健康增長的最終保證。所以需要制度上的改善。

《21世紀》：可是歷史經驗說明，任何國家的現代化道路都不可能是凱歌式行進的。我們也注意到你稍早時候與清華大學的胡鞍鋼、丁元竹兩位學者對中國的發展與穩定問題做出了嚴重警告。

王紹光：所以在這裡我要補充一下，上面我們談到的崛起也罷、和平也罷，都是中國人民的期待。但這是一個主觀願望問題，帶領12億中國人在21世紀走向崛起，還有一個能力問題。現在很多人、包括提出“21世紀是中國世紀”的一些人往往關注的是意願問題。但是有意願不一定就能做得到，世界上所有國家都有這個意願。

《21世紀》：你從90年代初開始就非常關注國家能力的建設問題。我們剛才談到新一代領導人上任後面對一些新問題，也提出了新的戰略。在這種背景下，如何理解國家能力概念？國家能力在中國和平崛起的戰略裡面扮演什麼角色？

王紹光：最近我和北京學者胡鞍鋼和上海的學者周建明編了一本書叫《第二次轉型》，副標題叫國家基本制度建設。在新的歷史背景下，我換了一種方式把國家能力問題提出來，提醒大家要注意state rebuilding，即國家再造，重建中國的基本國家制度。我們認為這是第二代改革應該把握的核心問題。如果說第一代改革靠的是政策的變化，第二代改革靠的是制度的變化。後者是更基礎性的。這並不是說以前的改革就不重要，而是說經過25年，我們的政治、經濟、社會、文化都發生了變化。我們應該對國家的基本制度進行重構，這種重構是在新的歷史條件下使國家有能力實現自己的意願，或者代表人民實現他們的意願，這是至關重要的。

《21世紀》：這種國家能力應該不是籠統的，一個“良治”的國家還應該具備哪些能力呢？

王紹光：國家良治的八項制度基礎包括強制能力、汲取能力、濡化能力、監管能力、統合能力、再分配能力、吸納能力以及整合能力。我在下面分點說明。

強制能力是對外保衛政權和領土完整，對內維護社會秩序。

根據韋伯的定義，國家存在最基本的標誌是其中央政府能不能在領土上擁有對暴力的壟斷。一方面，國家必須有能力抵禦外來的威脅。這就要求國家建立和維持一支常備軍。另一方面，國家必須有能力維護內部的安寧。這就要求國家建設一支訓練有素、經費充裕、紀律嚴明、着裝整齊的專業警察隊伍。這是人類社會的兩個最需要的東西。

具體到中國，我們現在面臨着內部安全和外部安全問題。中國經過25年的對外開放，中國經濟已經和世界息息相關，而且很大程度上要依賴外國來發展，作為一個大國有這麼高的對外依存度，是很少有的。這就使中國保護海上通道變得非常重要，因為進出口基本上靠海上信道，這是從進出口來講的。

更重要的是能源。中國的石油現在大概三分之一左右要依靠進口。到2020年，現在一般估計依存度會達到50%-60%。美國現在是58%左右，但是我們知道，它大量的對外戰爭都跟石油有關係，這反映了它對能源的焦慮。美國本土的石油儲量豐富，而對外的供給通道暢通。中國最近從墨西哥進口石油美國也不高興。中國的石油從哪裡來呢？內部的儲量肯定不夠，那麼就要從中東、俄羅斯、中亞等地進口。而這幾個通道都有問題，從這一點上說，中國需要強制能力。再一個是台灣問題。台灣問題不僅僅是一個統一問題，而且是個安全問題，因為台灣是中國的門戶。這是從對外的關係來講的。

從對內關係角度講，維持社會治安問題自然需要足夠大的、有效的警察隊伍。我經常舉的一個數字就是中國每十萬人的警察數在世界上是比較低的。所以從對外對內兩個方面來看，國家的強制能力是我們基本制度建設的重要因素。

稅改加強“汲取”能力

《21世紀》：財政汲取能力你談得比較多，簡單說就是要提高中央財政在整個財政中所占比例。根據有些人的理解，就是在稅種的開徵上要向中央政府傾斜，是這樣嗎？

王紹光：這也許有些誤解。我倒不是說提高中央政府能力就是中央政府要加新的稅。有些稅該減還是得減，比如農業稅。農業稅每年大概500多個億，這在整個GDP裡面分量不重，我們每年財政收入的新征部分就有兩三千億。所以即便取消農業稅，財政還是能負擔得起。有些稅可能是要加強徵收的，比如個人所得稅，這是一種調節型的稅，主要用以調節社會貧富差距。有些新的稅種可以開徵，彌補取消農業稅的缺失，比如房地產稅。這種稅針對不動產，所以徵收較方便；另外它也是調節型的稅，可以有效調節收入分配。最後還要把體制外的各種苛捐雜稅和亂收費取消，或者併入正規的、預算內的稅收。如果這一切都成功，稅收占GDP25%左右的目標是可以達到的。這可以解決中國很多問題，包括剛才講的國防和現代化的警察隊伍。

“教化”形成核心價值觀

《21世紀》：不過僅靠暴力維持內部秩序似乎代價太高昂。

王紹光：是的，這就需要國家有較高的濡化能力或教化能力，這是國家基本制度的第四個要素。形成被廣泛接受的認同感和價值觀可以大大減少統治和政府運作的成本。濡化能力有兩個支點，一個是國家認同。國家認同的形成要求人們把對家庭、宗族、地域的忠誠轉化為對整個民族國家的忠誠。另外，國家同時必須塑造人們的信仰和價值觀，形成一套為大多數民眾接受並內化的核心價值觀。美國在崛起的過程中，除了經濟、軍事，在文化上也非常強大，也就是所謂的美國價值。什麼使美國強大，就是“軟力量”，而不完全是“硬力量”。中國的問題還不在於如何使別人接受你的文化和價值觀，而是如何保持自己的文化和價值觀不在全球化過程中被完全破壞。傳統的濡化方式顯然已經不起作用了，如何形成新的，則還是問題。首先要考慮的是，如何使國家認同被絕大多數公民內化。其次，是慢慢培養一套核心價值觀。出現某種被多數人接受的價值觀。

《21世紀》：但是國家認同和核心價值觀的建立靠政府力量行嗎？

王紹光：當然可以。這兩者的形成最重要的就是要靠教育。最基本的一點就是國家應該保證教育與市場保持距離。

“監管”彌補“教化”

《21世紀》：濡化能力作用於人們的內心，政府如果要實行良好的治理，應該還需要對人們的社會行為實行管理？

王紹光：這就需要有監管能力。監管的意義在於改變個人和團體的行為，使他們的行為符合國家制定的規矩。工業化、商業化、城市化以及信息和權力不對稱分布使得政府管治在現代社會變得十分必要。為了保護人民和自然環境，國家不僅必須制止明顯的危害社會行為，還應該對經濟和社會生活的方方面面進行不同方式的管制。

另外，監管跟另一能力即統合能力有密切關係。我們現在監管為什麼不到位，是因為政府在某種程度上連自身的約束還有一些問題。如果說監管能力約束的是經濟和社會，那麼統合能力強調的是政府對自身的機構和工作人員行為的約束，具體來說就是建立一支高效負責的國家公務員隊伍，以貫徹和執行政府的決策。這支隊伍必須專業化，具備履行自己職責的必要專業知識和訓練。現在存在兩種腐敗，一種是個人的，另一種是機構的。怎麼遏制這兩種腐敗，在制度上有很多工作可以做。這就是統合能力的作用。

三項能力保證公平與民主

《21世紀》：那麼剩餘的三種能力作用又是如何的？

王紹光：再分配能力是指國家在不同社會集團間對稀缺資源進行權威性的調配。再分配的目的一是保障社會中所有人的經濟安全(基本溫飽)，二是縮小收入和財富分配的不平等。這有助於維護社會秩序，增強政府的認受性。有些人可能僅僅是不高興，但不會“翻船”。發展再分配能力，也許會出現合作主義，即政府一方面有意願做出補償，另一方面也有能力做出補償。中國在最好的情況下會趨向某種形式的合作主義。再分配是保證中國和平崛起的社會條件。

最後，實現良好的治理還需要吸納與整合能力。說到底這就是民主問題。用羅伯特．達爾的話說，參與和競爭是有序民主的兩個必要條件，這是從民眾角度說的，從政府角度，就是吸納和整合。

其次，政府應該建立制度，使不同社會團體表達出來的各種政策偏好得以整合。中國的整合機制有一定作用，但是不夠。政府現在說要吸納新興的社會群體，但是問題是這些群體有大量的資源可用，甚至可以改變已經成形的政策。相比之下，中國的礦難不斷，可是一直沒有有效的制度創新。在這裡，再分配不止是物質資源的再分配，而是政治資源的再分配。要加強表達機制加整合機制的建設，使各社會集團都有發言的機會。

這八項制度基礎，如果都能做到的話，既提供了一個崛起的制度環境，也提供了一個和平的環境。因為和平是一種意願，能不能做到與能力有關。

動力來自於人民的推動

《21世紀》：如同你剛才也提到的，一個政府要實行改革，既有意願因素，也有能力因素，這兩項是缺一不可的。政府的改革動力何來，你能否談一談？

王紹光：剛才提到的最後兩項，就是吸納和整合能力，從政府角度來講是能力問題，但是從民眾角度來講，是保證政府有意願為人民服務的工具。我很高興新的領導班子已經講了，立黨為公，執政為民。當社會上所有主要的階層都能參與表達自己的意願，都能在決策過程中跟其它階層的代表進行討論、協商和競爭時，政府的意願、也即選擇餘地就會有限，所以，吸納和整合這兩項能力保證了政府有意願進行革新。

《21世紀》：也就是說國家基本制度的創新不是政府主動創製的，而是取決於政府與社會的互動？

王紹光：對。

《21世紀》：你剛才也提到中國現在一些新興的利益集團，已經具備較強的互動能力。面對這樣強大的利益集團，客觀地看，怎麼能賦權於普通民眾？

王紹光：普通民眾其實是有能力的。在代表自己的利益方面，沒有哪一個階級的能力比其它階級強。關鍵是他們有沒有機會。剛才講到一些特殊利益集團的影響比較大，這是在特定的制度環境下面，他們有接近政治決策圈的機會和信息等資源。但是，換一種制度方式，普通民眾有人數上的壓力，一旦組織起來，就能夠造成比較大的壓力，使政府聽到他們的聲音，做出讓步。所以我不覺得需要特別的賦權。保證基礎教育，保證民眾有機會接近政治就可以了。古代的帝王都知道，他們往往跟最底層的民眾結合，來制約中間的官僚。美國也是這樣，聯邦政府繞過州政府，跟州里的黑人結合起來，迫使州政府在民權方面讓步。

《21世紀》：聽到這裡我覺得還需要另一種能力，就是學習能力？

王紹光：是的，任何人、任何組織都需要學習能力。

《21世紀》：我們剛才談到國家能力的很多方面，我覺得都有一個前提，就是假設我們的政府是一個理性的(rational)和道德的(moral)行動者。那麼在和平崛起中遇到的問題應如何解決？

王紹光：應該這麼說，在中國和平崛起的道路上面臨很多問題，其中市場能解決一部分，但還有很多是市場解決不了的。在解決不了的情況下，有兩種選擇，一種是乾脆放任自由，不信任政府。這是大多數自由派採取的策略，他們認為政府本質上是惡的。但是從理論上來講，真正的自由主義如果看到各國的經驗，會發現最大的人權機構就是政府本身。最後人們會發現，不是你要不要政府，而是政府是惟一能解決大量發展問題的機構。我只能寄希望於它。合理的做法不是拋棄它、破壞它，而是改革它。剛才我講的就是改革。不僅要改革政府，也要使社會都認識到國家基本制度的含義和意義，迫使政府進行改革。這也是對社會的一種改良。

《21世紀》：就目前來說，有沒有一種可能性，就是國家權力跟很有力量的利益集團結合起來？

王紹光：這種可能性當然存在。很多國家在發展過程中都出現了黑金政治的現象。但勾結到一定程度，如果政府還允許民眾講話，也許不會搞到翻船的地步。當然，如果出現完全的寡頭政治，就是政治寡頭和經濟寡頭結合在一起，最後結果就是翻船。經濟危機會轉換為政治危機。也許要到危機關頭，政治領導者才會猛醒，採取社會政治改革來挽救社會。比如羅斯福新政，就是挽救資本主義危機的一種設計。

現在中國的制度有一種好處，就是政府是共產黨的政府，民眾對它有所期望。這種期望不是沒有用的，它會促使政府做出自我修正。從新一代領導人在社會福利政策方面的表現可以看出，政府在社會壓力下會有學習能力，可以做出調整。

《21世紀》：我們剛才主要是從功能(function)角度談政府的再造，你能否再從問題(issue)角度分析一下，在和平崛起的道路上，我們現在面臨的最迫切需要解決的問題是什麼？

王紹光：如果說前些年的改革，是存量改革，是所有人都能獲益的改革，那麼現在的改革則是增量的改革。這種改革是最難的。調節市場經濟發展過程中各主要利益群體的收入分配，是最重要的。如果從宏觀經濟調控角度來說，中國政府近20年的表現令人放心。但是比較難的是調節各個利益群體的關係。尤其在社會急劇變化的過程中，如何避免經濟發展成為零和遊戲，如何將其後果往社會公正方向修正一點，是中國內部面臨的最大問題。

(王紹光：香港中文大學政治與公共行政系教授，英文學術刊物《The China Review》主編)