台灣的問題

世界上最重要的國際政治類刊物《外交》季刊（「Foreign Affairs」）今年三／四月號發表美國卡內基國際和平基金會資深研究員史文（Michael D. Swaine）文章《台灣的問題》（Trouble in Taiwan）。以下是該文的摘要：

　　美國總統布什譴責陳水扁妄圖以公投改變兩岸現狀的做法是正確的，但陳水扁不理會布什的言論，他的立場也受到美國國會部份人士支持。史文表示，這些人犯了三個假設性錯誤，一是誤認北京最後會因不願與美國對立而接受台獨；二是誤認民主自決足以建立領土主權；三是誤認反對台灣的民主不但不道德，而且根本上違反美國的利益。這些假設一旦被揭穿，維持現狀自屬深思熟慮。

　　一、海峽對話

　　2003年12月9日，在會見來訪的中國總理溫家寶時，布什總統對美國與中國和台灣的關係打開了新的局面。在2001年曾經發誓要「不惜一切」保衛台灣的布什改變了他的方針，重申美國支持台灣海峽維持現狀。而具有更大意義的是，他譴責了台灣領導人陳水扁，並指出「台灣領導人的言論和行動顯示他可能會做出單方面改變現狀的決定，這是我們所反對的。」

　　布什的大轉彎是由於陳水扁在2004年3月大選前的選戰活動中的動作，他正在推動一項旨在聲討大陸提升導彈威脅和拒絕放棄針對台灣的武力反的公民投票，他還提議用一部新憲法取代從20世紀40年代就在該島使用的憲法。大陸政府認為陳的提議將進一步促使台灣永遠從大陸分離，因此北京已經威脅會用強力手段阻止出現這一結果。而這種局面幾乎肯定會導致美國不得不面對，捲入武裝衝突成為可能。

　　雖然溫家寶和其他中國大陸官員已經對布什的講話表示了讚賞，並且緩和了他們對陳水扁主張的反應，但是這並不意味着局面已經得到控制。陳水扁仍然對布什施加的壓力不予重視，並且聲稱他是在推動民主和加強抵抗大陸威脅的能力。而這些爭吵已經得到了美國國會一些保守派和自由派人士的同情，他們被布什對陳水扁的譴責激怒了，並爭論說華盛頓有道德義務認可陳對公投和制訂新憲法的訴求。一些批評甚至鼓吹忽視中國在台灣問題上的立場，放棄支持「一個中國」的政策（台灣是中國的一部分的觀點），並認可台灣民主自決的權利，從而迫使北京接受台灣獨立的事實。

　　但是，這些批評有三個錯誤的假設：一與其選擇對抗美國，北京將最終允許台灣獨立；二是有了民主的公民自決，對於建立主權國家已經足夠，並且民主政治和任何缺乏正式獨立的政治體系之間是矛盾的；三是反對在台灣發生的民主運動是不道德也不符合美國利益的。但是一旦這些假設被揭穿，維持現狀自屬深思熟慮。

　　二、高風險遊戲

　　大陸非常想避免和台灣的衝突，但這並不意味着它就對武力征服該島沒有準備。對於大陸領導人來說，台灣問題不可避免的關繫到國家尊嚴和政權存亡。台灣在1887年成為中國大陸的一個省之前長達兩百多年的時間裡，被滿清王朝作為一個地方轄區統治。1895年，台灣被日本奪取，直到第二次世界大戰日本戰敗後被美國短暫保護。北京認為最終統一台灣是終結一個世紀以來中國的衰弱和恥辱必不可少的基點，並且可以籍此以一個被尊重的強大力量的面貌出現。

　　然而，中國大陸今天的主要目標不在直接控制台灣領土，而在防止永遠喪失國土。如果違背北京意願而失去台灣將降低中國的威望和自信：大陸領導人認為他們的政府面臨這樣的情景將會坍塌，台灣獨立也會為其他有潛在獨立欲望的地區樹立危險的先例，例如西藏、新疆。這就是為什麼大陸領導人不會放棄一個中國原則的主要原因，也是這種認識成為北京與台北談判任何嚴肅政治議題的前提。放棄這樣的原則，將導致對中國大陸政府提出的台灣和大陸都是一個獨立主權國家的部分言論產生嚴重懷疑。中國已經對台灣提出了一個統一後的政治模式，那就是允許台灣自治島內事務，但回報是，台北必須承認一個中國。中國也拒絕放棄不使用武力收復台灣，聲稱使用武力收復領土是一個主權國家的基本權利。另外這樣的威脅也被中國認為是對台灣獨立傾向的基本威懾。

　　至於使用武力會損害中美關係這一點，中國領導人幾乎不存在什麼幻想。而且為了避免失去台灣，中國幾乎一定會犧牲與西方國家之良好關係及經濟利益，因為喪失台灣所造成的政治和社會不穩將遠大於與美國衝突所造成之外交及經濟傷害。

　　中國領導人如果相信別無選擇，一定會動武以免喪失台灣，即使戰勝的機會很渺茫亦不例外。雖然還不能準確說出中國在這個問題上打算付出多少鮮血和財富，但是它可能比美國準備要承擔的多得多。的確，像許多中國人認為的那樣，最後的分析是，比起美國來說，台灣對中國的意義要比對美國大得多。因此，說服或強制中國政府改變台灣問題的堅定立場是不可能的，尤其是以美國政府看起來像是支持台灣獨立的方式。

　　此外，合作的保持，如果沒有和中國保持必要的友善關係對美國和整個世界是危險的。這些目標包括保持穩定、和平和繁榮的亞洲、解決朝鮮核危機、維持印巴和平、推動中美經貿關係、加強防止國際核擴散以及反恐戰爭。

　　如果中國大陸和台灣爆發戰爭，它的危險將遠大於美國過去參與的任何一次冷戰期間的戰爭。雖然中國無法與美國競爭軍力，但中國大陸方面有巨大的常規軍、海軍和空軍力量。除此之外，中國的核武器有能力達到美國的任何目標。以台灣與大陸的距離，很難阻斷大陸方面的進攻。雙方所表現出來的歷史性的意願馬上引發了關係危機---有時甚至是當即就爆發軍事行動，然而，不斷的軍事升級只能表明一切都很難控制了。

　　並非有意暗示台灣不值得支持和協防。事實上，台灣對美國至少有三方面的重要價值。第一，華盛頓得對台政策直接影響美國對其他潛在動盪地區和全球策略。第二，美國將台灣建立美國倡導的民主政治體製作為榜樣，尤其是對警示那些獨裁國家。第三，對台灣的支持是對其他長期忠誠的夥伴的示範。

　　但事實上，把維護台灣利益和避免與中國大陸對峙看作是不可調和的矛盾，是一個錯誤。這種判斷只有在北京方面明顯的、無迴旋餘地的以武力解決台灣問題才會變成現實。目前，中國大陸的軍事部署針對台灣海峽，目的是為了阻止台灣及美國改變統一的選擇。中美直接對抗的可能性，遠期將會進一步降低，如果中國領導人相信最終在可預測的將來仍能通過談判保留統一的選擇權。這樣的判斷與美國對台政策有直接的關係。不僅取決於美國果斷得對台灣方面的行動加以影響，而且求美國要影響支持一個獨立的台灣國際政治集團中的大都多數的轉變。因而，美國的政策制定者不能忽視中國大陸的態度。在細節上華盛頓必須打消中國大陸在台灣獨立方面的疑慮。

　　三、胡羅卜和大棒

　　同時，無論如何，美國必須避免給台灣這樣一個印象：允許中國已武力強迫台灣屈服，這樣會破壞美國的信譽和對民主政治的支持。更糟的是，這會讓台灣尋求選擇美國武力的支持，甚至提升和戰爭的憂慮。美國應當努力使中國領導人確信他們必須軟化對台灣的姿態，並使中國獲得更多台外民眾的好感。達到這個結果最好的途徑是通過社會、經濟聯繫和不斷的努力進行法制建設促進中國的民主化。任何迫使中國放棄長期以來確立的政策本質，例如一個中國的原則或者武力的使用的單方面企圖，都只是恐嚇北京，會導致不必要的衝突。

　　軍事和外交的手段應該在安心的水準上達到平衡，而且要基本維持這種穩定。在現有條件之下，簡單的對話不會讓北京信服武力是不解決問題，而且對避免丟掉台灣的努力是很危險的。中國的領導層仍舊擔心美國最終會支持台灣永久的從中國獨立出去。華盛頓必須將中國做出錯誤判斷，並做出極端軍事行動的可能降到最小。這需要協調和積極的重複美國不會容忍北京武力解決台灣的企圖。也需要在美國和台灣創造和維持一種軍事威懾。

　　特別是台北，必須發展自己防衛能力對抗中國可能的打擊，包括在美國的救援到達之前的迅速斬首襲擊。有相當的跡象表明中國者在尋求發展類似軍事打擊的能力。不幸的是，目前台灣無法組織或者干擾中國的打擊（尤其是快速打擊），儘管美國的援助水平越來越高。確實存在這樣的問題，很多台灣行政和軍事領導人相信台灣不需要獲得這種軍事能力而指望完全依靠美國。

　　最後，長時期內美國和台灣必須依靠威懾從反方向促成華盛頓打消中國疑慮的努力，保持台海現狀。通過布什總統的驗證，這種努力或許會獲得成功，如果更高層次上的信任能夠通過更強有力、更具合作精神的中美關係實現的話。

　　但如果允許由於對彼此利益的關注不足而造成關係惡化，他們成功的可能將會減少。中國會減少好戰分子數量和增加更多耐心，如果他們認為華盛頓不會和台灣串謀獨立。這仍不能令人的放心--即使強大的威懾姿態--仍可能最終激起中國不顧一切的使用武力，確信華盛頓要利用較高的軍事能力保護台灣走向獨立。如果不能維持穩定，加強威懾的努力必須小心的作出大量的戰略調整。

　　四、民主神話

　　台灣能夠自由發展成為一個繁榮興隆的民主政體，要歸功於20世紀70年代大陸和美國在關係正常化期間達成的相互諒解。當時，大陸保證她會尋求和平解決台灣問題以換取美國許諾不會挑戰（暗含不要主動破壞）一個中國政策，台灣國民黨政府也對自己作為中國一個附屬島嶼的地位不持異議。但是，近年來伴隨着民主化的推進台灣的政府日益懷疑己方過往的承諾--設若不是拋掉此一承諾的話。在台灣持有漢族民族主義觀點者影響力日衰，而分離主義立場的台灣領導層日益壯大。

　　對美國而言，不要跟從台灣領導人尋求當前台海局勢的改變至為重要。即便捲入這場風險，任何改變當初美國與中華人民共和國之間共識的舉動，都應該根源於雙方共同的轉變或始自台灣本身。易言之，應當通過台灣的民主化和兩大強權之間的對話、溝通，而不是意圖以改變台灣政治體制的單方面「台灣化」進程，來顯示美國獨自拋棄了己方最初的保證。

　　進而言之，美國政府千萬不要假定台灣人民已經一律的認同要從中國永久並全部的分離出去。過去幾十年裡的民意測試始終如一的顯示：大多數台灣人反對任何急劇的動作--不論是獨立或是與大陸重新統一。此外，近期一個著名的研究也表明經歷過中國民族主義者殘暴統治的老一輩台灣人，甚至較他們年輕的後輩更易認同自己為純粹的台灣人，而多數的後者（年輕一代）則視自己擁有台灣人和中國人的雙重身份--這暗示台灣人在未來的日子將里較少的傾向於正式獨立。整體上，在台灣存在一個清晰的多數人群--意識到要對未來抱有務實、開放的心態、認可中國大陸對台灣的立場、北京日益增長的軍事能力、以及加深大陸與台灣之間經濟和社會紐帶給後者帶來的巨大收益。或者說，大多數的台灣居民不想在中國大陸當前的體制統治下生活，但更傾向於得到國際上對台灣（與大陸）作為一個民族的整體上更高程度的認可。

　　台灣人的民族主義訴求以及他們為了達致此一訴求而自發從事的行為，被台灣政治領導人和大陸、美國三方的作為、不作為嚴重的影響着。簡言之，台灣領導人在意味深長的主動塑造着台灣島內民眾的自我認同心態、推動他們走向自決，而這些行為絕非是被動反應。因之，美國必當仔細地評估台灣領導人的行為，而不要逃脫規範台灣領導人的責任以彰現美國的利益。

　　在這一進程中，存在一種美國的保守派和台灣具獨立傾向的政治領導人所持的政治訴求--將人民有表達自主決定的權利等同於事實上的領土主權要求，美國必須着力軀散。不論美國或是國際社會都從未認同此一理念--一個給定民族的主流觀點、不論是通過民主進程（例如公民投票）還是其它手段得以表述，能夠具有天然的獨立權。領土分立的訴求諸如車臣、克什米爾、科索沃、中國西藏都未有得到國際社會的承認，儘管事實上那裡的大多數居民都具有獨立傾向。相反，承認一類人群的民族國家地位要取決於國際社會以及牽涉在內的當世最有影響力的強權的考慮和利益。照此標準，台灣目前不是一個獨立國家，最廣大的國際社會成員--包括美國在內--並不接受其獨立。

　　五、上上策（THE GREATEST GOOD）

　　在國際關係中，進行干預的道義要求出現於當另一個實體、通常為一個政府對無辜的民眾遭受嚴重損害之時。有計劃的種族清洗、大規模的掠奪、屠殺通常成為國際干預的授權證明。對國際社會而言，其它種類的迫害諸如經濟奴役、系統性的施與他國貧窮、或是否認政治權利與自由，都可以成為採取行動的充分緣由。某些國家的這幾類粗暴行為不必然的導致他國介入戰爭，但是國際社會可以用政治或經濟的手段對施暴國施壓。但台灣顯然未受到以上諸種損害。她的民眾沒有被殺戮、種族未被清洗、也不面對大陸的掠奪，而是在自由選舉的民主規則下享受着經濟自由和日漸增長的繁榮，主要的限制在於大陸對台灣施壓反對其獨立。台灣的此一困苦或許讓人可憐，但對美國而言這並非冒險軍事介入以解救台灣的標準的國際道義上的理由。以道義立場觀之，華府的最優選擇應該避免是台灣海峽發生一場劇烈的戰爭。

　　對一個中國政策的批評還錯在：這種批評建議美國支持台灣民主，會使美國承擔為一個獨立主權的國家背書的義務。相反，民主將會繼續成長直到單方面的獨立訴求被拋棄，因為改變現狀的要求將很可能使台灣陷入一場破壞性的戰爭。美國的基於政治和道義利益上的（台海）戰略應該建立在此一政策之上：不僅僅尋求避免使用武力、還要確保台灣和中國大陸重新統一依然是一種選擇。

　　當下對此一政策最直接的威脅來自台灣領導人陳水扁的一系列行動。自2000年上台伊始，陳水扁信誓旦旦的保證他不會採取任何直接的步驟走向獨立--包括對台灣的主權地位進行公投--只要大陸不試圖攻擊台灣。現在，以宣稱大陸持有攻擊意圖為藉口，陳水扁想要在台灣三二零大選日舉行一場全民公投，以測試民眾對大陸部署導彈和「使用武力」的看法。為證明自己此一行為的正當性，陳水扁還推動通過了一部法律以允許其舉辦「防禦性」「公投」以應對對台灣安全的威脅。

　　然而對岸的中國大陸部署朝向台灣的導彈、並且拒絕宣布放棄使用武力以預防台灣獨立，並非新的威脅。它們作為海峽兩岸經年累月紛爭的一個主要元素，並不必然成為北京事實上意圖攻擊台灣的清晰證據。跡象顯示，大陸的以上姿態反映了北京的內心焦慮、也是其顯示自己擁有對台灣主權的標誌。勿庸置疑，一旦被問及對大陸威脅的看法，多數台灣民眾會表達對其的擔心。擔是，公投是在乞求對這一問題的答案，如果主流民眾的反應如此確定，為什麼還要舉辦公投？

　　陳水扁正在用公投來把台灣民眾（投票者）和他的立場綁在一起，甚至更為重要的在於可以利用公投來為其製造一個唾手可得的理由，推翻其上台伊始許下的不改變現狀的承諾。如若公投被通過，陳水扁可以進一步宣稱台灣民意認定大陸具有攻擊台灣的意圖、為自己進一步尋求獨立的舉動註腳。他的下一步計劃很可能是通過第二次全民公投制定一部全新的憲法，而此一舉動將切斷與台灣現行政治體系任何法律或程序上的連貫性。

　　更重要之處在於，這將徹底否定台灣主權的來源。按照現行的台灣憲法，居住在這裡的人民都來自中國，雖然這一規定如今看起來好似虛構，它畢竟還大有用處，間接協助海峽兩岸保持了超過五十年的和平。重新定義這一國家合法性的根源於台灣人民本身，幾乎就是在勸告大量的台灣民眾：「一個中國」已不復存在、台灣是一個獨立的主權國家。即便這一自我定義不被直接等同於獨立，大陸方面也將其認定為台灣主動放棄統一的可能性，這將會大大提升美國和中國大陸之間因台灣而發生衝突的可能性。

　　華府現在擁有足夠的正當性由勸阻陳水扁舉辦公投，阻止陳將成為一項對台灣加以政治和軍事支持的廣泛政策的一個組成部分。現今的台灣領導人必須從美國會在任何條件下保衛台灣的一廂情願中醒悟。這一政策在道義上是完全正當的，不會損害台灣的民主--更為重要的是會保護美國的利益。在中國大陸方面，華盛頓應該尋求阻嚇大陸使用武力、也向北京保證重新統一兩岸的選擇依然在桌面上。從這些地方看，布什最近批評陳水扁是對的。