南海諸島在南海海域劃界中的作用

南海諸島自古以來就是中國領土不可分割的組成部分。但是，自七十年代以來，南海周邊的一些國家紛紛開始對南海諸島中的某些島礁甚至全部島礁都提出了領土要求，有些國家還出兵直接占領了某些島礁，南海諸島問題逐漸成為了國際上的熱點問題。但是，從國際法角度對這一問題進行研究的成果還不是很多，就現在的論著來看，涉及到的主要是各國對南海諸島領土主權主張的根據問題，[1] 關於南海海域劃界的問題由於和主權問題糾纏在一起，專門論及的還比較少。但是，正如下文所要論述的，主權和劃界世紀上是一個問題的兩個方面，要求主權的目的往往是為了能在海域劃界中占據有利的地位，如能從後者入手，或許能夠使我們的討論深化一步。

一、 南海諸島的自然地理和目前的爭奪形勢

為了使以下的討論有一個基礎，我們有必要先介紹一下南海諸島的大致地理情況和有關各國爭奪的情況。

從地圖上看，南海是位於中國大陸，台灣島、菲律賓群島、馬來半島之間的一個半閉海，總面積330萬平方公里，共有230多個島、礁、沙、灘，[2] 各島峪大都狹小，東沙島最大，1.85平方公里，南沙最大的太平島，僅0.4平方公里。[3] 由於島嶼面積太小，自然條件惡劣，除幾個大島外，基本不適合人類居住。所以，單就島礁本身來說，加之不是很大。但是，從戰略上來講，南海位於太平洋和印度洋之間，是沿海各國和太平洋西岸各國進行國際交往的必由之路，具有重要的交通和安全意義。另一方面，據某些地質學學家的測算，南海海底蘊藏着大量的油氣資源，這在當今石油經濟的時代對於急於發展經濟的南海周邊國家來說是很有現實意義的。根據目前的數字，南海油氣資源主要分布在24個沉積盆地，總面積72萬平方公里，油氣儲量420億噸。[4] 不過，由於各種原因，南海的油氣資源只是前景看好，現階段的開採量尚且不大。與此相比，南海的漁業資源和其他生物資源就更加具有現實意義。南海各島礁上常年累積下的鳥糞是十分寶貴的優質天然肥料。南海豐富的漁業資源是附近各國漁民的重要生活來源，最近幾年，發生的爭端主要是關於漁業資源和扣押船隻的問題，各國界扣押進入自己實際控制區內捕魚的他國船隻來顯示自己的主權要求。[5] 在這樣種種因素下，有關各國在南海諸島的爭奪非常激烈，紛紛採取對自己將來的談判可能有利的措施，包括動用武裝力量占領能夠占領的島嶼。

1.東沙群島 東沙群島是南海諸島中最北的一個，由東沙島和北衛灘組成，面積約8.5平方公里，距我國汕頭以南140公里，正當香港同馬尼拉航道的要衝。沒有其他國家對東沙群島的主權提出要求，該群島目前處於我國台灣省高雄市的管轄之下，由台灣軍隊駐防。

2.中沙群島 中沙群島位於海南島和呂宋島之間，由東北而西南長75海里，最寬33海里，平均深度40尋。全都是沉沒於海水下的珊瑚礁，其中沒有任何部分比9米更靠近海面。[6] 沒有任何其他國家對中沙群島提出領土要求。

3.西沙群島 西沙群島位於海南島東北，是一群低平的珊瑚礁，地勢平坦，海拔一般僅5 – 6米，最高處15.9米。目前，越南對西沙群島提出了主權要求，中越兩國並曾在西沙群島發生過戰事。[7] 目前，西沙群島由我國人民解放軍駐防。1996年5月15日中華人民共和國關於領海基線的聲明，宣布了西沙群島的領海基線。[8]

4.南沙群島 南沙群島位於南海的南部，由一百多個島嶼、暗礁、淺灘、沙灘組成，範圍比較大，東西寬約400海里，南北長約500海里，總面積64.8萬平方公里。南沙群島是南海諸島中爭議最大的一個，目前已由越南、菲律賓、馬來西亞、文萊四國對南沙群島的全部島礁或部分島礁提出了主權要求。目前，越南占領了27個島礁，菲律賓占領了8個，馬來西亞占領了3個。[9] 那末，占領這些島嶼到底有多大的意義呢？即使取得了這些本身並沒有多少價值的島嶼的主權，它們對將來的海域劃界能夠起多大的作用呢？

二、《聯合國海洋法公約》體制下的島礁制度

可以說，除了戰略上的考慮，各國真正垂涎的並不是這些島嶼本身，而是希望享有由這些島嶼產生的南海相關海域的大陸架和專屬經濟區，進而享有其帶來的豐富資源。促使他們紛紛占領南沙各島嶼的直接動因是《聯合國海洋法公約》第121條的規定。該條第2款規定：“島嶼的領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架應按照本公約適用於其它陸地領土的規定加以確定。”這就是說，符合該條第1款規定條件的島嶼，都可以向大陸一樣獲得其所屬的12海里領海、向四周廣闊伸展的大陸架和200海里專屬經濟區。不過，南海諸島的眾多島嶼是否全都能夠獲得這樣的待遇卻大可懷疑。該條的第1款規定：“島嶼是四面環水並在高潮是高於水面的自然形成的陸地區域。”第3款又未第2款的適用規定了例外條件：“不能維持人類居住或其本身的經濟生活的岩礁，不應有專屬經濟區和大陸架。”在這種情況下，南海諸島中哪些島礁還能獲得第2款規定的待遇就值得認真研究。根據上面介紹的地理情況，我們首先可以知道，中沙群島由於“全部都是沉沒余海水之下的珊瑚礁，其中沒有任何部分比9米更靠近海面”，根本不符合第1款規定的島嶼的條件，無法獲得任何領海、大陸架和專屬經濟區。這也為什麼其它國家很少對中沙群島感興趣的原因之一。西沙群島和南沙群島由於島礁相間，有可能產生第2款規定的專屬經濟區和大陸架，就成為各國爭奪的焦點所在。但是，在群島制度是否能夠適用於南海諸島尚且有疑問的情況下，[10] 單就第121條的規定來說，南海諸島中能產生第2款規定效果的僅限於“在高潮時高於水面的自然形成的”並且“能夠維持人類居住或其本身的經濟生活”的為數不多的島嶼。這就是說，除了太平島等幾個較大的、通常由駐軍和漁業活動的島嶼外，其他各島礁將不能產生其自己的大陸架和專屬經濟區。那些緊靠人工維持存在的、和那些除了鳥糞和不多見的科研人員外無人問津的島礁在要求得到大陸架和專屬經濟區上沒有任何價值。

但是，《聯合國海洋法公約》在另外兩個地方還規定了可能適用於南海諸島的制度。在公約第一部分“領海和毗連區”規定基線問題時，公約第6條規定：“在位於環礁上的島嶼或由岸礁環列的島嶼的情況下，測算領海寬度的基線是沿海國官方承認的海圖上以適當標記顯示的礁石的向海低潮線。”第7條“直線基線”規定：“除在低潮高地上築有永久高於海平面的燈塔或類似設施，或以這種高地作為劃定基線的起訖點已獲得國際一般承認這外，直線基線的劃定不應以低潮高地為起訖點。”這是聯合國第三次海洋法會議上根據四個太平洋島國斐濟、湯加、新西蘭、西薩摩羅的聯合建議做成的規定，有學者認為對低潮高地和礁石效果的承認具有創新意義。[11] 南海諸島的很多島礁可以符合第6條所說的“位於環礁上的島嶼或由岸礁環列的島嶼”的條件，某些也可以視為低潮高地，根據這兩條的規定劃定直線基線，獲得自己的領海。遺憾的是，產生領海並不必然產生大陸架和專屬經濟區，這些規定仍然受到第121條規定的限制。如果不符合後者規定的條件，這些島礁仍然不能獲得自己的專屬經濟區和大陸架。

三、國際海域劃界中對到礁處理的不同效果

實際上，即使完全符合了第121條的要求，可以獲得其自己的專屬經濟區和大陸架，由於需要在南海海域進行各國之間的專屬經濟區和大陸架劃界，南海島礁獲得的這種效果也不可能是完全的。考察一下國際司法劃界和協定劃界的實踐，我們就會發現，南海諸島在將來的大陸架和專屬經濟區的劃界中甚至會被忽略不計。

為了論述的方便，一下關於島嶼在劃界中效果的討論，基於本文作者的下屬觀點：在一系列國際司法判例和國家實踐基礎上發展起來的“等距離 – 特殊情況 – 公平結果”的方法已成為國際海域劃界中日益得到公認的方法，[12] 島嶼一般是作為特殊情況的一種在等距離原則下考慮。但是，對大陸架和專屬經濟區劃界原則的研究不再本文的範圍之內，[13]下面將只討論余島嶼的效果有關的案例和實踐。

在相鄰或相對的國家間海域內存在着島嶼的情況下，把島嶼作為確定等距離中間線的基點，往往會造成與海岸線不成比例的效果。當事國通常並不是放棄之一原則去轉尋其它方法劃界，而是將等距離線作為進一步具體談判的起點或者在等距離線的基礎上作些幾何調整，[14] 對這種不成比例的效果予以糾正。補救島嶼所造成的這種不公平影響有幾種方法：

1.不給島嶼任何效果 如果把島嶼作為確定等距離線的基點劃出的等距離線被有關各國共同認為“不成比例或不公平”，那麼很自然的辦法就是忽略這些島嶼。有學者建議劃是根本不考慮那些與所屬國距離太遠而且也無人定居或者僅有一些守護的人，或者只有一些燈塔交通設施等主權象徵的偏遠島嶼。[15]1982年國際法院在突尼斯利比亞大陸架案判決中集中於確定海岸線的方向上，對偏離海岸一般方向的傑爾巴島沒有考慮。突尼斯在其訴狀中請求法院考慮劃界區域內的有關情況，特別是“突尼斯東部海岸由許多島嶼、小島和低潮搞地，它們是突尼斯海岸的組成部分。“法院卻說：“在估計海岸線的方向的時候，暫時忽略離那一點較遠的海岸的形狀（如傑爾巴島）是合法的。”[16] 另一種情況是無人居住的毫不起眼的小島出現在海峽、半閉海的中間，恰好落在如果不考慮它而劃出的等距離線12海里之內。這時，劃定大陸架和專屬經濟區界線是可以忽視它。第三種情況時雙方的各自一側都有一些可以作為基點的島嶼的存在，在雙方互惠的基礎上，雙方同意對這種島嶼不予考慮。這種情況實際上是雙方各自的島嶼的效果相互抵銷了。對於有爭議的島嶼或者說主權未確定的島嶼，在劃界一般不作為確定等距離線的基點。而一般來說，存在主權爭議的島嶼都是些偏遠、無人定居而又被理解為影響等距離海洋便捷的小島。事實上，他們對劃界的潛在效果通常是爭議的關鍵因素。[17] 這一點都以我們考察南海諸島在劃界時的效果特別有啟示。下面第四部分還要詳細討論。忽略島嶼存在的做法，在國家實踐中的顯著例子是1969年伊朗和卡塔爾的大陸架劃界協定。在該協定中，邊界線根據等距離原則劃定，劃界區域內的所有島嶼均不予顧及。[18]

2.部分效果 給與部分效果往往是妥協的結果。這其中最常用的一種是“一半效果”技術。“一半效果”的技術最早被用於1965年的伊朗和沙特阿拉伯之間的大陸架劃界中，當事國同意用一條線來平分在給與伊朗的卡克島完全效果和不給與任何效果之間的區域。[19] 但是，英法大陸架的仲裁庭卻使用了另一種半角技術來給與英國的錫利島以一半效果。先是在法國的威桑島和英國大陸之間劃出一條等距離線，再在威桑島和錫利島之間劃出一條等距離線，平分這兩條等距離線交角的那條線就使錫利島獲得了一半效果。[20] 當然，部分效果還包括“一半效果”以外的其他效果。例如在印度尼西亞、馬來西亞的大陸架劃界協議中，雙方同意給以印尼的納土納群島降低價值後的處理，實際的折扣價值從56%到86%平均為71%。[21]

3.飛地處理 在島嶼位於不考慮島嶼效果所劃出的等距離線的“錯誤一邊”時，或者偏遠的島嶼位於另一國大陸邊緣時，通常採取飛地處理。英法大陸架中關於英國海峽群島的處理，一般被作為飛地處理的經典案例。仲裁停在考慮了當時各方支持和反對對海峽群島進行飛地處理的各種論點後，在法國沿海給予海峽群島以12海里的“封套”，海峽群島的大陸架顯然包括在12海里的封套內。[22] 仲裁庭謹慎地指出，海峽群島不僅位於等距離線的錯誤一邊，而且從地理上完全與大不列顛島分離開來。[23] 在意大利和突尼斯的海洋邊界協議中，使用了一種半飛地形式的解決辦法，不把包圍在突尼斯海灣中的意大利島嶼做基點，但給他們各自一個13海裡帶，可能是12海里領海加上1海里大陸架。[24]

4.完全效果 根據海洋法公約第121條的規定，給與島嶼完全效果是很正常的情況。只是凡需劃界的，一般都是不能各自完全獲得公約所規定的區域，島嶼自然也不會有真正的完全效果。這裡所說的完全效果僅限於島嶼獲得與有關國家大陸相同的效果。一般來說，那些位於所屬國領海範圍內的島嶼；面積大，人口多，對於所屬國極其重要的島嶼；雙方條件相類似的島嶼，都可能獲得完全效力。[25] 這方面特別需要提到的時1980年的庫克群島與美屬薩摩亞的海洋邊界條約。這兩個完全由島嶼組成的政治實體決定，所有島嶼和任何有關的邊緣干礁以及低潮高地，不論其大小、位置、人口多少和有無居民，在劃定等距離線時均予以完全效力。[26]

四、南海島礁在南海海域劃界中可能的效果

首先，我們在研究幾個與南海局勢有點近似的存在領土爭端的大陸架劃界情況。

1.巴林和沙特阿拉伯之間劃分大陸架的協定 該協定的大陸架邊界是一種等距離線的變種，使用沒有爭議的雙方其它島嶼作為測算等距離線的起點，但不考慮有爭議的島嶼。邊界線正好橫過兩個有爭議島嶼的各自一個頂點，[27] 將位於該線東側的小卜納島劃歸巴林，將位於該線西側的盧博娜卡比拉島劃歸沙特。[28] 這樣處理實際上使將大陸架和主權歸屬問題一攬子解決，該協定的第1條第16款規定：“在上述各項所載一線的左邊，一切歸屬於沙特阿拉伯王國，而在該線的右邊，則一切均歸屬於巴林政府。”[29]

2.印度和斯里蘭卡歷史水域疆界線 位於保克灣中的卡刺沙提烏的主權歸屬使印度和斯里蘭卡兩國長期爭端的一個問題。其附近潛在的碳氫化合物資源又使這一與海域劃界有關的問題更加複雜化。[30] 在1974年的邊界協議中，雙方同意將此島劃歸斯里蘭卡，但“印度漁民和香客將享受像以往一樣進入訪問卡刺沙提烏的自由，而且斯里蘭卡將不要求其為此目的而取得旅行證件或簽證。”[31] 而且，卡刺沙提烏不能作為劃界時測算的基點。

3.加拿大和丹麥之間的大陸架劃界協定 在丹屬格陵蘭與加拿大之間進行大陸架劃界時，當事國很顯然沒有考慮位於肯尼迪海峽正中的漢斯島。漢斯島的地位未定，但正好橫跨國雙方所劃的等距離線，基本的等距離線於是在該島南部海岸終止，在其北岸海岸上的一點又重新開始。[32]

這三個例子起碼給我們如下三點啟示：1.主權爭議不影響劃定各自的海域邊界。如果相鄰或相向國家間因為海域中某些小島的主權爭議而長期不能劃界，這將嚴重影響到各自對自然資源的開發，對該海域生物資源的共同養護和合理利用也無法進行，也難以想象各國會共同承擔起保護該海域海洋環境的責任。2.在這種情況下的劃界，全都沒有考慮爭議島嶼的效果。這三個例子中，無一例外地給予了爭議島嶼零效果，劃解釋都是以大陸海岸和沒有爭議的島嶼作為測算等距離線的基礎。及時向印度和斯里蘭卡劃界中已經同時決定了爭議島嶼主權歸屬的情況下，也並沒有考慮卡刺拉提烏島在劃界中的效果。3.在劃界過程中存在有利的條件使有關各方解決關於主權歸屬問題的爭端。劃界談判中，雙方頻繁接觸，互相交換意見，氣氛逐漸變得充滿理解和信任起來。實際上，爭議各方能夠坐到談判桌上就表明有這有利於問題解決的良好氣氛。而且劃界和主權問題一起談判，各方可供選擇的解決辦法和談判策略就更多一些，迴旋的餘地比較大，像巴林和沙特阿拉伯那樣用一條線將所有問題一併解決的可能性也不是沒有的。

現在我們回到南海諸島的問題上來。毫無疑問，以上第三部分和第四部分中提到的大量例子對我們認真面對南海問題是有啟發意義的。第三部分中對島嶼的各種處理效果，都是在不存在主權爭議的情況下進行的，尚且少有給予島嶼完全效果的例子。南海諸島雖然多位島礁，雨庫克群島和美署薩摩亞的情況有相似之處，更多的卻是不同之處。南沙問題的任何一個利益方全都不是純由島礁構成的國家，都是依託大陸或者其地位與大陸相同的大島對南海的島礁提出要求，像馬來西亞要求島礁的理由乾脆就是那些島礁位於根據其1966大陸架法劃定的大陸架上。[33]這樣再加以對島礁的主權爭議的存在，就根本無法套用它們的模式，不可能給與南海的島礁予完全效果。劃界中給予任何一個島礁以完全效果，實際上等於是說這個島礁已經被劃歸爭議中的一方了，這是爭議的其他各方所絕對不會同意的。[34]前面第四部分所討論的與爭議島嶼有關的劃界例子，就更清楚地告訴我們：南海那些存在廣泛爭議的道教不可能對劃界產生效果；只要爭議沒有解決，不論和使劃界，它們都是不會被考慮的。如果有關各方都等着解決主權爭議後再去劃界，而對“擱置爭議、共同開發”的倡議無動於衷，那南海的開發和利用將永遠難以進行。同樣，對現在各國的不愉快軍事行動來說有點諷刺意味的一個結論是，占領任何島嶼對將來劃界都沒有任何用處。

五、 中國的對策

現在，根據上面的分析和結論，有一個現實的問題擺在我們面前，對南海問題我們該奉行一個什麼樣的政策？

領土和其他事物一樣，如果對你沒有用，爭得頭破血流，最後爭到手的只是一種心理安慰而已，沒有多大的實質價值。我們奉行政策的焦點應該不是那些島礁的所有權，而應着眼於南海海洋資源的開發利用。所以，並沒有很大的必要去搶占那些根本就不適合人類居住、駐防也很困難得島礁，更不必冒與東南亞各鄰國兵戎相見、斷絕睦鄰關係的風險，雖然不能停止對它們侵犯我國主權行為的不斷抗議。[35] 為了能夠開發利用南海的資源，就必須通過某種安排是南海的形勢相對穩定下來。我們有兩個選擇:積極和有關各國進行劃界談判，或者努力倡導建立一種南海共同開發機制。關於共同開發機制的問題已經超出了本文的範圍，[36]但從下面對另一種選擇的結果的討論來看，作為一種選擇，在目前的形勢下，共同開發機制有着更大的價值。對於南海的劃界問題，西方有學者進行過詳細研究，將可能的劃界結果分為以下四種情況：① 用等距離線劃界，不考慮南沙群島和西沙群島；[37] ②用等距離線劃，不考慮南沙群島，但給與西沙群島以完全效果；[38] ③用距基線200海里平行線劃，不考慮西沙群島和南沙群島；[39] ④用距基線200海里平行線劃，不考慮南沙群島，但給與西沙群島以完全效果。[40] 在這四種情況中，第二種和第四種，我國可分得南海海域的1/2強，第一種和第三種，我國僅可分得1/3左右，這樣的結果顯然是不能夠令人滿意的。

因此，本文作者建議，不要急於劃界，如確要先劃界，也應在同越南解決西沙群島後[41]再確保給與西沙群島完全效果，這似乎也是我們宣布西沙群島的用意所在。而安排一個合作開發機制，我們可以進入南海的各處進行自由開發，似乎對我們更加有利。[42]