美国对华政策如何产生？

● 韦弦（北京）

　　美国总统与国会是外交政策，包括对华政策的主要决策者和影响者，但任何一项外交政策的具体操作都是要由执行机构来完成的。这些机构包括国务院、情报部门、军事部门、对外经济机构，特别是国家安全委员会。这些机构直接影响着对华政策的实施力度与效果，同时还通过各自的渠道影响着对华政策的制定。

国务院独领风骚

　　始建于1789年的国务院，是美国外交政策最重要的执行部门，其地位在政府各部中首屈一指。国务院成立之初，只有七个半人组成的工作班子和每年7961美元的预算。但200年后，国务院雇员已经超过2万4000人，预算为40亿美元，操纵着遍布国内外的200多个外交使团。

　　直到二战前，美国国务院一直是负责外交事务最重要、也几乎是唯一的机构。美国外交政策在国务院内制定，由国务院成员操纵，并由大使们和国务院其他人员在国外执行。

　　50年代末，虽然指导外交政策的权力开始流向其他行政机构，权力中心也向白宫转移，但国务院仍然是专职外交机构。

　　根据国务院组织结构和职能配置，直接影响外交政策，包括对华政策的是国务卿。他通过正式的工作渠道、国家安全委员会，甚至通过与总统的私人关系，来直接影响对华政策。

　　对华政策的执行和操作，主要由主管东亚事务的助理国务卿以及涉及中国事务的副国务卿负责。这些副国务卿和助理国务卿的专业背景、行为方式乃至个人好恶，都直接影响着中美关系的具体层面。

　　此外，美国驻华使馆和大使也是国务院的一部分。他们的工作内容和方式，决定着美国对华政策的基本倾向，而他们向华盛顿报回的信息与看法，是制定对华政策的重要依据和参考。

情报与军事机构的神秘威力

　　在美国，具有情报工作性质的重要行政机构，包括陆海空情报委员会、国家侦察署、国防情报局、国务院情报研究所、联邦调查局、中央情报局等。据报道，美国情报网的雇员超过15万人，每年所需开支多达300亿美元。情报系统提供的信息影响着外交政策，当然包括对华政策。美国政府需要通过情报来决定对华政策，权衡利弊得失，从而作出有效选择。

　　其实，情报也是一种制约。一方面，关于中国的情报内容影响着美国政府对中国的基本判断，另一方面，情报来源的局限性、选择性和倾向性，也制约着行政当局了解中国的视野、角度。

　　军事机构在美国外交界的影响是不容忽视的，处于核心地位的有两个部门，其一是国防部，其二是参谋长联席会议。在政策层面上，军事机构可以通过各种情报分析、研究和建议，来左右外交政策，而国防部长和参谋长联席会议主席，都是对华政策的重要决策者。

　　例如，1995年，允许李登辉赴美进行“私人访问”的决定，就是在克林顿总统与国务卿克里斯托弗、国防部长佩里和总统国家安全事务助理莱克秘密讨论做出的。

　　在实践层面上，军事机构通过军事外交和军事行动两种形式来影响对华政策。它一方面企图影响中国军事和外交政策的走向，另一方面还通过加强与其它亚太国家或地区的军事关系，来牵制中国，并在必要时实行遏制。

　　特别值得注意的是，二战后美国形成了一种特有的军事－工业－科学复合体。这个复合体对外交政策、特别是军事安全战略发挥着重要影响。它由四个部分组成：国家行政部门中的军事机构、军工业、国会、军事学术及科学团体。行政部门的军事机构需要武器设备，军工业需要利润，国会议员需要为自己选区内的军事基地和国防工业提供就业，科学研究部门则需要大量拨款。

　　由于利益互补，上述四个部门相互依赖、相互渗透，相互合作。这种错综的关系曾经极大地影响着中美关系。例如，1992年老布什总统向台湾出售150架F－16战斗机的决定，既是出于大选需要，也是通用动力公司和洛克希德飞机公司进行游说的结果。进入90年代，我们可以发现这样一种规律，“中国威胁论”达到高潮的时候，也就是美国国会讨论预算的时候。因为，一旦有了“敌人”，军工产业集团就可以财源滚滚。

经济因素是压舱物

　　贸易全球化之后，经济因素也迅速成为国家关系中最优先考量的因素。在对华关系中，越来越多的行政机构在发挥作用，包括财政部、农业部、商务部、能源部、联邦储备委员会、国际开发署、和平队、劳工部、国际贸易委员会、经济顾问委员会、管理和预算办公室、美国贸易代表办公室等。

　　中美建交以来，两国经济关系最稳定，发展得也最快，甚至被称为两国关系的压舱物。对于双边贸易纠纷，美国对外经济部门直接介入，至于对华贸易政策，它们更是直接参与决策。在许多重大问题上，美国对外经济部门发挥着直接作用，甚至决定性的作用。关于中国加入WTO的谈判，美国贸易代表亲自出马；对华贸易的基本政策，包括各种进出口管制，则由商务部直接制定。

　　笔者非常愿意谈谈一个非常特殊和重要的机构。它不是决策机构，却对外交政策有着最后的影响力；它也不是政府的职能部门，但却具有协调各职能部门的权能，这就是国家安全委员会（NSC）。

超级核心决策圈

　　美国国家安全委员会是在1947年根据《国家安全法》设立的，是总统与高级安全幕僚、内阁成员讨论国家安全和对外政策的最重要论坛。从杜鲁门总统开始，国家安全委员会一直为总统的安全和外交政策提供建议和帮助，事实上已成为总统协调外交政策的重要助手。其成员通常包括：总统、副总统、国务卿、国防部长、参谋长联席会议主席、中央情报局长和国家安全事务助理等。

　　国家安全委员会基本上是向总统提出建议，而不是替他作出决定，但其影响力却绝不限于此。一方面，它在行政上隶属于白宫；另一方面，它又聚集了政府中的重要成员。这就从制度上保证了它在安全政策和外交政策制定过程中的中心位置和主导地位。

　　事实表明，从1947年创建以来，国家安全委员会在制定外交和安全政策中不可缺少，而历任总统都希望通过它来提高其领导和协调外交事务的效率。

　　国家安全委员会主席是总统，但另一个非常有权势、炙手可热的人物是总统国家安全事务助理。1947年的《国家安全法》根本就没有设立这个职务，也没有规定它的职能。直到1953年。这个职位才正式设立。此后近半个世纪，国家安全事务助理的作用得到了扩展，基辛格和布热津斯基是其中的佼佼者，他们把这个职务的权力发挥到了极致，而且还使之蒙上神秘色彩。中美关系的解冻就是由基辛格一手操办的；而布热津斯基后来的访华，更是敲定了中美建交的基本原则。

　　美国外交政策的执行机构有很多，他们之间的权限、职能和互动，构成了对华政策的制定与执行过程。但是，即使在这样一个法治和法制的国家，我们依然能发现，对华政策制定也有人治色彩。

　　最明显的例证，就是国家安全事务助理与国务卿之间的权力之争。基辛格与尼逊的对外政策理念相近，所以在尼逊总统第一任期内，越过国务卿，直接与总统商定中美关系解冻的战略决策。而基辛格自己在当上国务卿之后，不仅在外交决策中继续保持了“最有权势者”的地位，而且还使国务院的作用明显提升。（明日续完）